“三權(quán)分置”背景下土地養(yǎng)老的信托模式研究

楊建海

(北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

一、引言

在全面建設(shè)小康社會(huì)的大背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)備受注目，然而現(xiàn)實(shí)狀況卻不容樂(lè)觀。從保障水平來(lái)看，目前農(nóng)村養(yǎng)老金每月僅為117.33元，而同期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金已達(dá)2627.44元，二者相差22倍。如果再用月均312元的全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，目前的養(yǎng)老金水平甚至還不能滿(mǎn)足農(nóng)民的基本生活保障需求?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平無(wú)論從絕對(duì)量或是相對(duì)量上，都十分低下。

與此同時(shí)，農(nóng)村老人的非社保收入也不容樂(lè)觀，尤其是中西部的高齡老人，既難以獲得勞動(dòng)性收益，也難以從家庭獲得充足的保障。對(duì)此，眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老困境及存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究，其中土地養(yǎng)老作用弱化、傳統(tǒng)孝道觀念減弱、社會(huì)救助制度覆蓋不全面是造成農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題的主要原因。而筆者認(rèn)為造成目前農(nóng)村養(yǎng)老困境的主要因素包括家庭養(yǎng)老弱化、土地保障不足、政府養(yǎng)老缺位、市場(chǎng)養(yǎng)老先天不足、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄缺失等?；谶@些原因，筆者進(jìn)而認(rèn)為，在當(dāng)前個(gè)人、家庭和市場(chǎng)難以依靠的情況下，只有在政府、土地和養(yǎng)老保障制度的體制機(jī)制上尋求突破口。在此，本文暫且放下其他方面的養(yǎng)老路徑，僅就土地養(yǎng)老進(jìn)行探究。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

土地養(yǎng)老是指農(nóng)民依靠土地生產(chǎn)或出租自己承包的土地使用權(quán)來(lái)獲得養(yǎng)老所需。在農(nóng)村社會(huì)保障制度沒(méi)有建立之前，土地往往看作是農(nóng)民最后的生存手段。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之后，對(duì)農(nóng)村老人而言，土地收入和家庭供養(yǎng)依然是他們的兩大生活來(lái)源[1]。土地對(duì)農(nóng)民具有重要保障功能，在政府和學(xué)界已是長(zhǎng)久的共識(shí)。姚洋認(rèn)為中國(guó)以均分為特征的平均主義農(nóng)地制度具有一種內(nèi)在的社會(huì)保障機(jī)制，并稱(chēng)之為“嵌入式社會(huì)保障制度”[2]。江平也曾直言土地就是農(nóng)民的生活保障[3]。而穆懷中、沈毅通過(guò)對(duì)有無(wú)土地農(nóng)民養(yǎng)老水平的比較分析，得出有土地農(nóng)民的保障水平應(yīng)該比無(wú)土地農(nóng)民的保障水平稍高一些，并進(jìn)而認(rèn)為土地養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要組成部分[4]。左停等利用“福利五邊形理論”分析農(nóng)民養(yǎng)老福利的五種可能來(lái)源皆不可靠之后，認(rèn)為土地作為一種農(nóng)民可有限支配的自然資源，可以通過(guò)某種形式的轉(zhuǎn)換，作為農(nóng)民的“最后的福利保障”[5]。可見(jiàn)，土地仍是農(nóng)民獲取養(yǎng)老資金的一個(gè)重要途徑。

當(dāng)然，伴隨農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)增加和收入來(lái)源的多樣化，土地經(jīng)營(yíng)收入相對(duì)減少，不少學(xué)者提出，土地的養(yǎng)老保障功能呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，已經(jīng)難以擔(dān)起抵御農(nóng)村家庭生活風(fēng)險(xiǎn)的重任[6]。潘漪等人認(rèn)為由于土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的趨勢(shì)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益下降等因素，使得土地已經(jīng)不足以承擔(dān)抵御農(nóng)村老人全部生活風(fēng)險(xiǎn)的能力，土地保障呈現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象。但是土地收益還能或多或少地為農(nóng)村老人提供一定程度的生活保障，尤其是在經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)水平低下的地區(qū)[7]。而姜向群等利用第六次人口普查數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)老年人主要生活來(lái)源分析之后，認(rèn)為廣大農(nóng)村老年人在社會(huì)保障性收入占比很低的同時(shí)，土地的保障作用也難以發(fā)揮。即使有的老年人可以依靠自己勞動(dòng)收入作為主要生活來(lái)源，但是由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低及土地減少等原因，使得土地養(yǎng)老的功能難以發(fā)揮[8]。

利好的消息是，近年來(lái)越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的土地征用和流轉(zhuǎn)，使得通過(guò)土地獲得財(cái)產(chǎn)性收入的功能日益突顯[9]。李中等認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)會(huì)盤(pán)活農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能，對(duì)村民土地收入增加有一定的正向作用[10]。冒佩華的研究也證明土地流轉(zhuǎn)使土地租出農(nóng)戶(hù)家庭收入水平顯著增加，盡管這些收入的增加主要來(lái)自于非農(nóng)部門(mén)的收入[11]。由此可見(jiàn)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是增加土地收益的重要方式。

但是，學(xué)者也發(fā)現(xiàn)土地順暢流轉(zhuǎn)的前提是土地權(quán)屬的清晰。早在20世紀(jì)末期，韓俊就認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度最主要的缺陷在于地權(quán)穩(wěn)定性得不到有效保障，而通過(guò)界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系與內(nèi)容，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)涵的不確定性，增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)[12]。國(guó)外的研究亦是如此。Holden等在埃塞俄比亞研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)提高了土地租賃市場(chǎng)的參與率，尤其是女性戶(hù)主的流轉(zhuǎn)意愿[13]。Macours等對(duì)多米尼加的研究，也發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的地權(quán)能夠提高土地租賃市場(chǎng)的活躍度，使得土地租賃上升21%[14]。Deininger 等在尼加拉瓜的研究也證實(shí)，擁有穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的土地所有者更可能參與土地租賃市場(chǎng)[15]。所以，當(dāng)前“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)恰好成為了土地流轉(zhuǎn)的有利條件。

在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，各地也產(chǎn)生了諸如土地互換、土地出租、土地入股、土地信托等不同的流轉(zhuǎn)模式。有學(xué)者認(rèn)為，相比較于其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，通過(guò)信托方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地可以更好實(shí)現(xiàn)更新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式，確保農(nóng)民土地利益以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)制度等目標(biāo)[16]。因?yàn)?，信托的最大功能是為社?huì)提供了一項(xiàng)優(yōu)良的外部財(cái)產(chǎn)管理制度[17]。相對(duì)其他流轉(zhuǎn)方式，土地信托在緩解資金約束方面的效果最好[18]。同時(shí)，土地信托可以使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從剛性的非流通資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交易、可攜帶的資產(chǎn)，有利于解決轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂(yōu)從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。此外，還可以從土地信托中獲得穩(wěn)定的收益，有助于解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題[19]。

三、土地制度：從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

(一)土地流轉(zhuǎn)面臨諸多瓶頸

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是基于集體土地平均分配原則，這種按人頭平均承包的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式直接導(dǎo)致了目前我國(guó)農(nóng)村土地細(xì)分、狹小、碎片化經(jīng)營(yíng)的狀況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，我國(guó)戶(hù)均耕地面積從1990年的0.53公頃減少到2000年的0.49公頃，并且塊數(shù)多達(dá)5.86塊[20]。即便是在糧食主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)，根據(jù)張慧琴等在遼寧阜蒙縣的調(diào)查，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地面積最多的是4.67公頃，最少的僅為0.4公頃，平均為1.6公頃[21]。土地碎片化也符合筆者在家鄉(xiāng)河南的現(xiàn)實(shí)觀察，一塊耕地平均不到1畝，2畝以上的大塊耕地非常罕見(jiàn)。顯然，碎片化的土地耕種起來(lái)自然會(huì)出現(xiàn)成本高、效益差的問(wèn)題，既降低了土地資源的利用效率，也難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，客觀上要求土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

事實(shí)上，由于青壯年勞動(dòng)力的外出就業(yè)、留守老人的老年化以及農(nóng)業(yè)規(guī)模化的需要，現(xiàn)在全國(guó)各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.6億畝，占總承包耕地的1/3。但是，流轉(zhuǎn)過(guò)程卻存在諸多問(wèn)題：一是流轉(zhuǎn)隨意性較強(qiáng)，很少簽訂正式契約，農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限大多在5年以下。主要原因是農(nóng)戶(hù)害怕失去土地而不敢簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同。二是土地流轉(zhuǎn)收益偏低，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)積極性不高。據(jù)相關(guān)研究，發(fā)達(dá)地區(qū)每畝每年500元左右，欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅200元左右[22]。三是流轉(zhuǎn)往往在直系血緣大家庭內(nèi)部進(jìn)行，致使流轉(zhuǎn)范圍狹窄。

這種流轉(zhuǎn)范圍狹窄、流轉(zhuǎn)時(shí)間較短、流轉(zhuǎn)收益微薄的困境在其他研究中也能得到證實(shí)?？自录t等在湖北荊州農(nóng)村的調(diào)查顯示，流轉(zhuǎn)大多是在親戚鄰里之間，流轉(zhuǎn)數(shù)量在3畝以下，流轉(zhuǎn)收益基本上是每年每畝200元左右[23]。即便是這么低下的流轉(zhuǎn)收益，許多土地還無(wú)法流轉(zhuǎn)出去，有的只能在耕地里種樹(shù)。筆者在家鄉(xiāng)的觀察也是如此。因?yàn)榉N田的可比收益在下降，農(nóng)民種田的積極性急劇下降，過(guò)去的精耕細(xì)作也變?yōu)楝F(xiàn)在的敷衍了事。如何解決這一問(wèn)題，那就需要完善的土地流轉(zhuǎn)制度。

(二)權(quán)屬不清是流轉(zhuǎn)困難的主因

從土地流轉(zhuǎn)面臨的困境可以看出，目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度偏低、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格受到抑制、土地流轉(zhuǎn)收益偏低。究其原因，關(guān)鍵是土地的產(chǎn)權(quán)制度模糊不清。土地順暢流轉(zhuǎn)的前提是土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定并受到有效保護(hù)。雖然不能說(shuō)過(guò)去20多年的土地流轉(zhuǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)，但是之前的流轉(zhuǎn)是基于所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，這就導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)的界定不清。從法理上講，承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有社區(qū)封閉性和不可交易性；而經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，具有開(kāi)放性和可交易性[24]。根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。換言之，農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)決定了非本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他外部人員沒(méi)有資格獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而導(dǎo)致了前述農(nóng)地流轉(zhuǎn)瓶頸的出現(xiàn)。

若從權(quán)利的角度來(lái)審視土地流轉(zhuǎn)，其本質(zhì)僅是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[25]。也就是說(shuō)，如果不能實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)地可以轉(zhuǎn)讓的范圍就會(huì)受到限制，農(nóng)地順暢的流轉(zhuǎn)就會(huì)受到阻礙。所以，只有把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，才能一方面保護(hù)農(nóng)民的基本產(chǎn)權(quán)(承包權(quán))，另一方面通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)提高農(nóng)民在土地上的收益，解除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂(yōu)。根據(jù)程令國(guó)等人的研究，在其他條件相同的情況下，農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著上升約4.9%，平均土地流轉(zhuǎn)量上升了約0.37畝(將近1倍)，土地租金率則大幅上升約43.3%[26]。

(三)“三權(quán)分置”厘清了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是伴隨著農(nóng)地制度改革而來(lái)，而農(nóng)地制度改革是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生。建國(guó)初期為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”實(shí)行了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，其后為滿(mǎn)足人民公社化運(yùn)動(dòng)建立了土地集體所有制。改革開(kāi)放初期為釋放土地生產(chǎn)力，而出臺(tái)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。此時(shí)的兩權(quán)分離確實(shí)極大地提高了農(nóng)地的產(chǎn)出效率，但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，“兩權(quán)分離”的不足開(kāi)始顯現(xiàn)。其主要原因有四個(gè)：一是不少耕地退出生產(chǎn)；二是一些土地從事無(wú)效經(jīng)營(yíng)；三是大量土地低效經(jīng)營(yíng)；四是國(guó)家的政策找不到著力點(diǎn)。所以一方面大量的土地閑置、低效利用；另一方面大量需要土地的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公司、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)和合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度約束，無(wú)法得到更多的土地。這是因?yàn)榧w所有權(quán)、家庭承包權(quán)均以村莊為單元來(lái)設(shè)置，對(duì)于非本村集體經(jīng)濟(jì)成員的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，要獲得具有保障功能的土地有眾多的制度性障礙[27]。所以，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”呼之欲出。

其實(shí)，早在20世紀(jì)90 年代，“三權(quán)分置”的探索已在各地展開(kāi)。重慶、浙江、安徽等地出臺(tái)文件鼓勵(lì)集體承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，用以穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。說(shuō)明農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離有強(qiáng)烈的社會(huì)訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。而當(dāng)前提出“三權(quán)分置”的主要原因，就是為了適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，在過(guò)去“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上進(jìn)一步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。而根據(jù)2016年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”解決的主要問(wèn)題正是：一方面更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體等各方權(quán)益；另一方面促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

從內(nèi)容上看，“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，這既是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分離，更是其負(fù)載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能的分離[28]。進(jìn)而言之，“三權(quán)分置”就是將原來(lái)集承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割開(kāi)來(lái)，以適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的需要，在所有權(quán)、承包權(quán)都不變的情況下，僅僅流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣就能夠產(chǎn)生優(yōu)化的結(jié)果，所有權(quán)虛化(但不是虛無(wú)，國(guó)家實(shí)質(zhì)上還是土地的最后所有權(quán)人)、承包權(quán)人得利、經(jīng)營(yíng)權(quán)人賺取合理利潤(rùn)，三者各得其所。因此，如果說(shuō)土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，那么當(dāng)前的“三權(quán)分置”則是推動(dòng)土地順暢流轉(zhuǎn)、大規(guī)模流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵和前提。

四、土地流轉(zhuǎn)：模式比較與案例分析

(一)當(dāng)前主要流轉(zhuǎn)方式

盡管土地流轉(zhuǎn)存在諸多問(wèn)題，但是土地流轉(zhuǎn)能夠增加農(nóng)民的收益已是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如冒佩華等借助2000年和2012年農(nóng)戶(hù)家庭微觀調(diào)研數(shù)據(jù)的實(shí)證研究表明，土地流轉(zhuǎn)能顯著提高農(nóng)戶(hù)家庭的收入水平，在平均意義下土地流轉(zhuǎn)能使任意樣本農(nóng)戶(hù)家庭和已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)家庭的收入分別增加19%和33%[11]。所以伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)政策的推動(dòng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式也日益多樣，目前主要有互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股、信托等方式。

土地互換是指農(nóng)戶(hù)之間為了耕種方便或其他原因進(jìn)行耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換。這種方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中最為普遍。其優(yōu)點(diǎn)是流轉(zhuǎn)成本較低，又能解決地塊過(guò)于分散的問(wèn)題，但是也存在因?yàn)榈貕K遠(yuǎn)近、地力不均而難以達(dá)成有效互換的難題。為此，新疆沙灣縣和重慶江津區(qū)分別在2004年和2008年試行政府主導(dǎo)的互換流轉(zhuǎn)模式，在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)地的集約經(jīng)營(yíng)。

土地出租和轉(zhuǎn)包非常類(lèi)似，都是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給他人或經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。土地出租模式以安徽小崗村為代表。他們提供鼓勵(lì)土地向種田大戶(hù)、種田能手流轉(zhuǎn)，目前2000畝耕地中的60%流轉(zhuǎn)集中起來(lái)，用于發(fā)展蘑菇、花卉、葡萄的規(guī)模種植和家禽養(yǎng)殖等。土地轉(zhuǎn)包在浙江溫州和重慶忠縣都有實(shí)踐，主要方式是由政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到當(dāng)?shù)胤N田能戶(hù)，好處是減少了土地撂荒現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

土地入股或股份合作是村集體內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)形式安排，是為了提高農(nóng)業(yè)效益，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算為股權(quán)，把土地合并起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)營(yíng)。上海奉賢和山東棗莊是這種流轉(zhuǎn)模式的典范。上海奉賢還規(guī)定了入股農(nóng)戶(hù)的最低收益保障數(shù)額，每畝土地最低收益400元，最低分紅200元[29]。而山東棗莊在2008年成立了全國(guó)首家農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所，實(shí)現(xiàn)了在尊重農(nóng)民意愿的情況下追求土地的規(guī)模效應(yīng)。

土地信托是信托公司在接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者的委托之后，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)原有歸屬、保持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)穩(wěn)定的條件下，按照依法、有償轉(zhuǎn)讓的原則，將一定期限內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人，并將開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)作為信托收益分配給受益人。

(二)土地信托的各地實(shí)踐

目前在全國(guó)各地的土地信托流轉(zhuǎn)方式中，大致可以分為政府主導(dǎo)、公司主導(dǎo)和合作社模式等三種。

湖南沅江草尾鎮(zhèn)在2010年開(kāi)始試點(diǎn)土地信托流轉(zhuǎn)工作，起因是針對(duì)之前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸如流轉(zhuǎn)規(guī)模小、流轉(zhuǎn)糾紛多等無(wú)序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，地方政府積極介入和規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)。首先是由政府出資設(shè)立經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)的信托公司，農(nóng)民根據(jù)自愿的原則將土地委托給信托公司，然后信托公司再通過(guò)招標(biāo)和競(jìng)拍的方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)。這種模式后來(lái)被稱(chēng)為“益陽(yáng)模式”或“草尾模式”。由于是政府來(lái)主導(dǎo)，極大地消除了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的疑慮，因此參與流轉(zhuǎn)的積極性比較高。截至2014年底，沅江全市共流轉(zhuǎn)土地面積42.3萬(wàn)畝，達(dá)到耕地流轉(zhuǎn)率的51.4%[18]。

安徽“宿州模式”的主要特點(diǎn)是先由政府組織土地集中流轉(zhuǎn)，然后將集中的土地委托給信托公司，最后再由信托公司將土地出租給農(nóng)業(yè)公司。具體做法是，有流轉(zhuǎn)意愿的村民先與村委會(huì)簽訂協(xié)議，將土地委托給村委會(huì)，村委會(huì)再委托給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府再委托給區(qū)政府，最終由區(qū)政府作為直接委托人，將土地流轉(zhuǎn)到受托人(中信信托)，再由受托人將土地出租出去。這種模式也是因?yàn)橛姓鳛橹虚g人，租金水平較高，從而提高了農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)意愿。2013年10月宿州市埇橋區(qū)政府和中信信托簽訂合同，將5400畝耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給中信信托12年，農(nóng)民獲得的每畝基本租金是500公斤小麥的當(dāng)?shù)刈畹捅Ｗo(hù)價(jià)，還有未來(lái)的土地收益溢價(jià)分紅。

無(wú)錫“桃園模式”是有別于前兩種政府或企業(yè)主導(dǎo)的模式。具體做法是有流轉(zhuǎn)意愿的村民組成土地股份專(zhuān)業(yè)合作社，然后通過(guò)村委會(huì)居中協(xié)調(diào)，將合作社內(nèi)的土地委托給信托公司(北京信托)管理運(yùn)營(yíng)，北京信托則向合作社成員發(fā)放“土地受益憑證”，憑此憑證農(nóng)戶(hù)可以獲得每年每畝1700元的固定收益和第7年起浮動(dòng)收益20%的分配。具體經(jīng)營(yíng)則是由北京信托再將土地出租給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)企業(yè)。這種模式的主要特點(diǎn)是土地股份合作社+信托公司+農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，中間把這些串聯(lián)起來(lái)的是“土地受益憑證”，類(lèi)似于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化，農(nóng)戶(hù)通過(guò)土地受益證券獲得收益。目前，這種模式流轉(zhuǎn)的土地面積較少。北京信托在無(wú)錫市陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村的項(xiàng)目?jī)H涉及土地158.89畝[30]，但作為土地證券化的一種實(shí)踐，已經(jīng)邁開(kāi)探索的第一步。

(三)信托流轉(zhuǎn)的比較優(yōu)勢(shì)

根據(jù)上述對(duì)各地土地信托的分析和比較現(xiàn)存的各種土地流轉(zhuǎn)方式，筆者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)信托是更適合我國(guó)土地制度的一種流轉(zhuǎn)方式。因?yàn)橥恋匦磐谢窃诓桓淖冝r(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的分離，合理利用和開(kāi)發(fā)土地，實(shí)現(xiàn)土地的集約化和規(guī)模化發(fā)展，并在保障農(nóng)戶(hù)的收益權(quán)基礎(chǔ)上，讓其享受土地的增值收益和固定收益。這樣的流轉(zhuǎn)方式剛好能夠滿(mǎn)足“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的初衷：一是保護(hù)土地所屬各方的權(quán)益，二是實(shí)現(xiàn)有限土地資源的優(yōu)化配置，三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

更為重要的是，“三權(quán)分置”為土地信托流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)和政策保障，而信托則為“三權(quán)分置”所期望的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)進(jìn)而有利于土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了契約保證。這是因?yàn)槌鲎?、轉(zhuǎn)包、股份合作多是自然人與自然人的契約，使得這些流轉(zhuǎn)方式明顯不利于老年人的土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，幾十年甚至是長(zhǎng)期有效的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限肯定會(huì)大于老人的平均余命，也就是說(shuō)受生命歷程的限制基本無(wú)法簽訂長(zhǎng)期的流轉(zhuǎn)合同，所以在這里信托的優(yōu)勢(shì)就會(huì)凸顯出來(lái)，信托是將土地流轉(zhuǎn)到具有法人地位的信托公司，一般而言，自然人往往隨身體消亡而消失，而法人則可以避免這一劣勢(shì)，這樣就會(huì)為簽訂長(zhǎng)期信托合同打下信用基礎(chǔ)，從而有利于土地的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。

除了既不改變現(xiàn)有基本土地制度，又能保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)之優(yōu)點(diǎn)外，土地信托流轉(zhuǎn)的比較優(yōu)勢(shì)還有：第一，可以突破原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于村級(jí)內(nèi)部的界限，可實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)。其他的土地流轉(zhuǎn)方式，無(wú)論是轉(zhuǎn)包、互換、租賃還是股份合作，都難以突破村級(jí)內(nèi)部的低層次流轉(zhuǎn)。調(diào)查顯示，目前87.6%的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在同村親戚之間[31]。第二，可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)資金投入不足的困境。比如前述三種土地信托模式，都可以利用信托機(jī)制，吸引更多的財(cái)政支農(nóng)資金、工商投資和銀行信貸資金投入到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中來(lái)。這些方式十分類(lèi)似于美國(guó)的土地信托制度，通過(guò)發(fā)行土地信托信用憑證的方式募集土地整治資金。第三，能夠?qū)崿F(xiàn)土地權(quán)益貨幣化，將不變資產(chǎn)變成可攜帶資本。這樣可以把農(nóng)民從土地的依附中解放出來(lái)，青壯年既可以外出就業(yè)，也可以就地打工，從而增加勞動(dòng)力的供給。而老年農(nóng)民則不需再依靠自己的體力勞動(dòng)，還可以獲得提高了的土地收益。

五、土地信托：土地金融與養(yǎng)老模式探索

(一)土地是一種可以證券化的資產(chǎn)

土地在中國(guó)農(nóng)民心目中的重要意義不言而喻，往往視為生活最后的保障。但是長(zhǎng)期以來(lái)，由于土地產(chǎn)權(quán)制度的約束，這一重要的生產(chǎn)資料始終沒(méi)有發(fā)揮出作為一種資本的作用，只能為農(nóng)民提供有限的支持。而在實(shí)行土地私有的國(guó)家，家庭一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)，完全可以通過(guò)出租甚至出賣(mài)的方式解決一時(shí)之憂(yōu)。兩者一個(gè)重要的區(qū)別是土地能否流通。盡管說(shuō)，我國(guó)自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象一直存在，并在近年有逐步加大趨勢(shì)，但是目前的流轉(zhuǎn)屬于不完全的流轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮巨大的資本屬性作用。而當(dāng)前的“三權(quán)分置”可以說(shuō)為土地流轉(zhuǎn)提供了充足條件，為土地作為資本屬性能夠發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)。

土地作為一種不動(dòng)資產(chǎn)，可以通過(guò)證券化來(lái)發(fā)揮它的資產(chǎn)價(jià)值。土地證券化的基本原理是以農(nóng)地作為資產(chǎn)支撐進(jìn)行證券化運(yùn)作，由特設(shè)機(jī)構(gòu)(special purpose vehicle，簡(jiǎn)稱(chēng)SPV)以能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的土地收益權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行農(nóng)地證券，從而在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場(chǎng)的功能，將不可移動(dòng)、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動(dòng)的金融資產(chǎn)[32]。實(shí)質(zhì)上，土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在本質(zhì)就是把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益證券化，無(wú)論何種流轉(zhuǎn)方式都是將未來(lái)收益折算成一定的現(xiàn)金價(jià)值支付給有經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓者。

如果土地能夠通過(guò)某種形式的體制機(jī)制創(chuàng)新成為農(nóng)民的一項(xiàng)資產(chǎn)，會(huì)使農(nóng)民增加一種應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的手段。在聚焦貧困的資產(chǎn)建設(shè)理論中，把致貧的一個(gè)原因歸結(jié)為缺乏資產(chǎn)，認(rèn)為個(gè)人資產(chǎn)的缺乏是持續(xù)貧困的主要原因，并因此提出了“資產(chǎn)積累和投資而非收入和消費(fèi)，是脫離貧困的關(guān)鍵”[33]。因此，通過(guò)信托方式的土地流轉(zhuǎn)放大了土地的資產(chǎn)效應(yīng)，將有助于提高農(nóng)民的收入和消費(fèi)水平，在對(duì)農(nóng)民提供養(yǎng)老支持的同時(shí)降低農(nóng)村貧困發(fā)生率。此外，土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)也能增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，吸引更多的就業(yè)，使農(nóng)民在地工人化，從而形成農(nóng)民收入、信托公司和地方經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)發(fā)展。

(二)土地信托的實(shí)質(zhì)是土地金融

傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老主要是把土地看作生產(chǎn)資料，或者通過(guò)老年人自身的勞動(dòng)生產(chǎn)自己所需的生活資料，或者通過(guò)土地的代際轉(zhuǎn)移得到兒女的養(yǎng)老支持，或者通過(guò)土地的出租、轉(zhuǎn)包等小范圍、非正式流轉(zhuǎn)獲得的收益用以養(yǎng)老補(bǔ)充。但是，在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變和“三權(quán)分置”所確立的權(quán)屬清晰的大背景之下，則可以利用信托機(jī)制，把過(guò)去“非正式轉(zhuǎn)換的土地養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變成“正式轉(zhuǎn)換的土地養(yǎng)老”。即通過(guò)國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)機(jī)制的中間作用把土地轉(zhuǎn)化成農(nóng)民養(yǎng)老金來(lái)源之一的正式制度安排。

依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)理論，土地信托養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)是土地金融。它的內(nèi)在機(jī)理是有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶(hù)先把土地委托給托管機(jī)構(gòu)(信托公司)，再由這些專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)對(duì)土地整理之后出租給專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，然后是農(nóng)民(委托人)獲得土地及其增值收益用于養(yǎng)老。這個(gè)過(guò)程的核心是信托公司對(duì)土地的歸集整理，在出租、轉(zhuǎn)包甚至是公司自身經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，自覺(jué)不自覺(jué)地通過(guò)金融的手段把土地證券化了。這種操作方式十分類(lèi)似于以房養(yǎng)老。以房養(yǎng)老制度建立的初衷就是為那些有房的窮人提供新的養(yǎng)老思路，采取的方式也是利用金融手段將無(wú)法變現(xiàn)的死資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可以利用的活資本，從而為養(yǎng)老儲(chǔ)備不足的老年人提供更多的養(yǎng)老資金來(lái)源。土地信托養(yǎng)老亦是如此，在土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)的情況下，貧困老人只能“抱著金飯碗要飯”，有資產(chǎn)而無(wú)法利用。因此，在當(dāng)前“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不斷創(chuàng)新的情況下，老年人完全可以通過(guò)信托的方式把過(guò)去僅作為生產(chǎn)資料的土地，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢杂糜陴B(yǎng)老的資產(chǎn)。

基于此，本文選擇土地信托方式養(yǎng)老的原因，除土地依然是很重要的養(yǎng)老資源和土地集約化趨勢(shì)之外，最主要的是信托作為一種金融手段，可以跨時(shí)空地進(jìn)行金融交易，通過(guò)靈活的金融安排，使農(nóng)村老人最大化地享受承包土地所帶來(lái)的收益，即用未來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取當(dāng)下的養(yǎng)老保障收入。

(三)土地養(yǎng)老的信托模式設(shè)想

本文設(shè)計(jì)的土地信托養(yǎng)老思路，類(lèi)似于“以房養(yǎng)老”的住房反向抵押貸款，即土地的反向抵押養(yǎng)老。理由是如果僅依靠土地的年產(chǎn)出收益來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老的不足，顯然無(wú)法明顯改善老年人的生活。因?yàn)槲覈?guó)的人均耕地平均僅為1.52畝，土地每年帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足老年人的生活所需。所以，土地反向抵押養(yǎng)老的思路就是利用土地的未來(lái)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留承包權(quán)而信托經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)?yè)Q取當(dāng)下的養(yǎng)老資金來(lái)源。舉例說(shuō)明：假如一個(gè)70歲的老人，預(yù)期壽命為75歲*根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)人均預(yù)期壽命為74.9歲。另?yè)?jù)世界銀行數(shù)據(jù)，我國(guó)人均預(yù)期壽命 2010年為75.01歲，至2015年為75.99歲。，那么他的生存期還有5年。即便是剔除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的說(shuō)法，只采取《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的30年為限，從2003年正式實(shí)施到現(xiàn)在為止，大約還有15年的承包經(jīng)營(yíng)期。按照目前的土地流轉(zhuǎn)方式來(lái)計(jì)算，老年農(nóng)民只能獲得當(dāng)年的出租或轉(zhuǎn)包收益，以人均1.52畝的平均數(shù)和每畝每年1000元的流轉(zhuǎn)收益來(lái)計(jì)算，總共可以獲得(1.52*1000*5=7600)元的收益，平均到每月收益大約是127元。但是假如利用信托的方式實(shí)行反向抵押，即把未來(lái)15年的經(jīng)營(yíng)權(quán)全部信托出去，則可以把這15年的收益全部利用起來(lái)，可獲得總共(1.52*1000*15=22800)元的收益，平均到每月為380元。這樣就會(huì)使土地收益放大3倍，并且實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的超越，收益的倍增自然是對(duì)老年農(nóng)民養(yǎng)老保障的極大補(bǔ)充。如果按照十九大報(bào)告提出“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的要求，土地信托養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)和收益更會(huì)進(jìn)一步地放大*補(bǔ)充說(shuō)明：當(dāng)然，既然有土地信托的流出，也就會(huì)存在流回的問(wèn)題。這就分為兩種情況，如果信托合同到期后委托人(土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出人)依然在世，那么根據(jù)委托人的意愿續(xù)約或是解約。但是如果委托人已經(jīng)不在人世，則要根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，由其家庭戶(hù)的其他成員決定續(xù)約與否。。

因此，筆者認(rèn)為這種土地養(yǎng)老方案十分有利于中西部的老年貧困農(nóng)民，這其實(shí)是在國(guó)家建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會(huì)救助之外，為老年農(nóng)民提供了另一個(gè)重要的收入來(lái)源，對(duì)于緩解老年貧困、保障老年生活有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，也真正體現(xiàn)了土地養(yǎng)老的價(jià)值。

六、結(jié)論與政策建議

通過(guò)上述土地養(yǎng)老、土地流轉(zhuǎn)和土地信托的分析，筆者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨，“三權(quán)分置”也為順暢流轉(zhuǎn)奠定了關(guān)鍵的政策基礎(chǔ)。比較而言，信托流轉(zhuǎn)相對(duì)于現(xiàn)存的其他流轉(zhuǎn)方式，具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，尤其在支持養(yǎng)老方面，信托流轉(zhuǎn)可以發(fā)揮金融的優(yōu)勢(shì)，放大土地的收益用于養(yǎng)老支持。

第一，在認(rèn)識(shí)上，土地依然具有重要的養(yǎng)老保障作用。盡管土地所能提供的保障金額少得可憐，但是能夠提供一定的養(yǎng)老支持確定無(wú)疑。如何更大程度地發(fā)揮土地養(yǎng)老的保障作用，關(guān)鍵在于創(chuàng)新土地收益的體制機(jī)制，盡可能地放大土地效益。

第二，進(jìn)而言之，放大土地養(yǎng)老作用需要土地流轉(zhuǎn)，而具有比較優(yōu)勢(shì)的流轉(zhuǎn)方式是信托。原因在于土地信托流轉(zhuǎn)更有可能借助金融手段，盤(pán)活土地資源利用效率，通過(guò)土地證券化，把土地由死資產(chǎn)變成活資本。

第三，具體到土地對(duì)養(yǎng)老的支持，要借鑒“以房養(yǎng)老”的反向抵押的方式，把農(nóng)民所持有的長(zhǎng)期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給信托公司，根據(jù)老年人的年齡、健康程度等狀況，結(jié)合地區(qū)生命表估算出老年人的大致生存年限，然后綜合考慮土地的承包經(jīng)營(yíng)期限和約定的信托土地價(jià)格等因素，把未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的總收益及其溢價(jià)，分?jǐn)偟嚼夏耆耸Ｓ嗌婺晗薜拿恳荒?。這種方式相較于按年付租的其他土地流轉(zhuǎn)方式而言，可以成倍地放大土地收益。對(duì)老年農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可以做到極大化地享受到土地帶來(lái)的收益，甚至是去世之后的土地收益。顯然，這對(duì)于當(dāng)前困境重重的農(nóng)村養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種新的養(yǎng)老模式探索。

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