完善科普法制體系 推進科普法治建設(shè)

張思光

中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

習(xí)近平總書記[1]在 2016 年的“科技三會”上提出：“科技創(chuàng)新、科學(xué)普及是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的兩翼，要把科學(xué)普及放在與科技創(chuàng)新同等重要的位置。沒有全民科學(xué)素質(zhì)普遍提高，就難以建立起宏大的高素質(zhì)創(chuàng)新大軍，難以實現(xiàn)科技成果快速轉(zhuǎn)化 ?！笨倳浀闹匾v話意義重大，是對我國科學(xué)普及工作的地位和作用做出的戰(zhàn)略判斷和重要指示。

在當前創(chuàng)新型國家建設(shè)中，科學(xué)普及與科技創(chuàng)新之間是相互依賴和耦合的關(guān)系，二者良性互動、同步發(fā)展，科學(xué)普及有利于科學(xué)技術(shù)知識的生產(chǎn)和擴散，加深社會對科技成果應(yīng)用與風(fēng)險的認知，促進公眾參與有關(guān)事務(wù)的科學(xué)決策過程。因此，繁榮科學(xué)技術(shù)普及事業(yè)，發(fā)展和完善國家科學(xué)普及體系，業(yè)已成為實現(xiàn)黨和國家確立的總目標、總?cè)蝿?wù)的奠基工程。

對于如此重要的基礎(chǔ)性工作，唯有通過完善的法治建設(shè)才能保障其順利地實施和開展。如何從我國的國情出發(fā)，正確認識科普法治建設(shè)的社會價值和實踐意義，如何客觀評價我國科普法律、制度建設(shè)所走過的道路及其現(xiàn)實狀況，如何在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進我國科普法治建設(shè)的進程，從而實現(xiàn)科學(xué)普及領(lǐng)域法治的理想目標，是當前我國政府、科技界、法學(xué)界、社會公眾共同需要認真思考的課題。

1 我國科學(xué)普及領(lǐng)域法律、制度建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)、現(xiàn)狀與成效

20 世紀9 0 年代初，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會各領(lǐng)域?qū)茖W(xué)技術(shù)的需求越來越迫切，科普工作的重要性和緊迫性日益突出。1991 年江澤民同志在中國科協(xié)第四次全國代表大會上明確提出，必須把經(jīng)濟建設(shè)真正轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，這是一場廣泛而深刻的變革。1994 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強科學(xué)技術(shù)普及工作的若干意見》中明確提出：國家將根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》（以下簡稱《科技進步法》）關(guān)于“普及科學(xué)技術(shù)”的總要求，制定專項法規(guī)和實施細則，加快科普工作立法的步伐，使科普工作盡快走上法治化、制度化的軌道[2]。

通過立法的方式保障科學(xué)技術(shù)的普及是我國新時期法治建設(shè)的一項重大成就，也是一項創(chuàng)舉。2002 年《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》（以下簡稱《科普法》）的頒布和實施，標志著我國將科學(xué)技術(shù)普及工作納入法治軌道。《科普法》以“四科、兩能力”①公民具備基本科學(xué)素質(zhì)，一般指了解必要的科學(xué)技術(shù)知識，掌握基本的科學(xué)方法，樹立科學(xué)思想，崇尚科學(xué)精神，并具有一定的應(yīng)用科學(xué)處理實際問題、參與公共事務(wù)的能力，即所謂的“四科、兩能力”。為戰(zhàn)略基點；以法律的形式明確了科普工作的性質(zhì)、內(nèi)涵和方式，以及科普組織管理的職能定位，進而明確了科普是全社會的共同任務(wù)；同時也提出了相應(yīng)的法律義務(wù)、責(zé)任和保障條件?！犊破辗ā返闹饕獌?nèi)容為各地方和各部門開展科普工作提供了明確的指引，其立法理念和相應(yīng)制度設(shè)計也成為部門科普法治建設(shè)和地方制定、修訂科普法律法規(guī)的重要依據(jù)。各省、自治區(qū)、直轄市紛紛制定了地方科普條例或?qū)嵤┺k法，同時對先期制定的科普條例進行了相應(yīng)的修訂。據(jù)統(tǒng)計，25 個省、直轄市、自治區(qū)制定了相應(yīng)的科普條例，山西省、遼寧省、浙江省、西藏自治區(qū)制定了《科普法》實施辦法[3]。《科普法》的頒行極大地提升了我國科普法律、制度的建設(shè)水平，逐漸形成了以《科技進步法》《科普法》為基礎(chǔ)，以部門科普領(lǐng)域立法為支撐，以國務(wù)院行政法規(guī)、地方性科普法規(guī)、規(guī)章、相關(guān)部門規(guī)章為補充的科普法律、制度、政策運行體系。

在我國科普法律、制度體系的規(guī)范、促進和保障的作用下，我國科普基礎(chǔ)條件明顯改善，公共科學(xué)服務(wù)能力明顯提升，科普事業(yè)發(fā)展成績顯著，公民科學(xué)素質(zhì)快速提高。全國科普經(jīng)費籌集額由 2006 年的 46.83 億元，增長到了 2016 年的 151.98 億元。其中，政府撥款也由 2006 年的 32.50 億元，增加到 2016 年的 115.75 億元。人均科普經(jīng)費由 2006 年的 1.18 元增長到了 2015 年的 4.63 元，增加了近3 倍。全國科普人員由 2006 年的 162 萬人，提升到 2015 年的 205 萬人[4]。2015 年我國公民具備科學(xué)素質(zhì)的比例達到 6.20%，比 2010 年的 3.27% 提高了近9 0%[5]。

2 我國科普法治建設(shè)面臨的形勢與問題

隨著當前社會民主化的推進和公眾科學(xué)素質(zhì)的提升，公眾越來越關(guān)注科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和政策的制定，也更主動地參與到科學(xué)的對話和決策之中。作為溝通科學(xué)與社會的渠道，新形勢下科學(xué)普及的重要作用將進一步凸顯，如何保障公民行使參與科學(xué)事務(wù)的權(quán)利將成為科普法治建設(shè)的核心所在，這對于提升公民科學(xué)素質(zhì)，推動政府決策民主、構(gòu)建國家現(xiàn)代化治理體系、保障社會健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。同時，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革勢不可擋，給人們的生產(chǎn)生活方式和社會結(jié)構(gòu)帶來深刻變化，科學(xué)普及工作在經(jīng)濟、文化、民生、社會、環(huán)境領(lǐng)域大有作為，成為多領(lǐng)域、多主體關(guān)注的重要界面。如何促進多元主體在多領(lǐng)域參與公共科學(xué)服務(wù)將成為科普法治建設(shè)的重中之重。此外，新媒體方興未艾，科學(xué)普及與科技傳播領(lǐng)域成為新思想、新機制產(chǎn)生的源頭之水，如何規(guī)范新媒體環(huán)境下科普內(nèi)容成為當前科普法治建設(shè)面臨的嚴峻問題。

2.1 科學(xué)普及模式的發(fā)展為科普法治建設(shè)賦予了新的內(nèi)涵和目標

由于科學(xué)知識生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變以及社會的多向轉(zhuǎn)型，推動了傳統(tǒng)的科學(xué)普及逐步豐富并發(fā)展為科學(xué)普及、公眾理解科學(xué)、科技傳播等多種模式共生共存的態(tài)勢?？茖W(xué)普及模式逐漸由以政府和科學(xué)共同體等為中心的權(quán)威發(fā)布，走向以社會公眾為中心的民主模式，由倡導(dǎo)公眾理解科學(xué)知識以支持科學(xué)事業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c科學(xué)的對話協(xié)商和決策，共同發(fā)展社會穩(wěn)健知識以造福全人類。科學(xué)普及模式的發(fā)展為科普法治建設(shè)賦予了新的內(nèi)涵和目標，如何以法律的形式明確科普工作新的性質(zhì)、內(nèi)涵和方式，以及科普組織管理新的職能定位、相關(guān)主體的法律義務(wù)、責(zé)任等一系列問題，需要深入分析與探討。

2.2 如何保障“公民科學(xué)權(quán)”將成為科普法治建設(shè)的核心所在

在現(xiàn)代社會中，公民參與科學(xué)既是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任，“公民科學(xué)權(quán)”的概念充分體現(xiàn)了這種雙重內(nèi)涵：公民享有了解科學(xué)知識的權(quán)利和參與科學(xué)討論和決策的權(quán)利，以及應(yīng)對科技成果帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，維護社會整體利益的責(zé)任。公民既作為個體，又作為整體參與科學(xué)活動和事務(wù)。公民只有充分享有參與科學(xué)的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)、承擔相應(yīng)的責(zé)任，才能為科學(xué)及社會的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。因此，如何通過法律保障“公民科學(xué)權(quán)”，通過科學(xué)普及將少數(shù)人的“精英科學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄶?shù)人的“公共科學(xué)”將成為科普法治建設(shè)的核心所在[6]。

2.3 如何促進多元主體提供公共科學(xué)服務(wù)成為科普法治建設(shè)的重中之重

在確立了公民科學(xué)權(quán)為科普法治建設(shè)的核心之后，多元主體如何提供科普服務(wù)將成為科普法治建設(shè)的重中之重。作為科學(xué)普及工作的主體，當前我國政府職能正經(jīng)歷從全能型政府向有限政府、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，科學(xué)普及發(fā)展為公共科學(xué)服務(wù)也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，科普法治建設(shè)的重要內(nèi)容便成為如何促進包括政府、科研機構(gòu)、大學(xué)、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體在內(nèi)的公共科學(xué)服務(wù)體系的發(fā)展和壯大。

2.4 如何規(guī)制新媒體環(huán)境下科普內(nèi)容成為當前科普法治建設(shè)的嚴峻問題

新媒體技術(shù)的不斷發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)空間里傳統(tǒng)的“把關(guān)人”逐漸式微，通過新媒體傳播的科技信息大多省略了編輯和審核的步驟，其信息的科學(xué)性、準確性和權(quán)威性難以保證。由于新媒體“圈子化”的特點，信息在社交網(wǎng)絡(luò)間傳播，使得人們更趨向于相信并進行廣泛傳播，從而令新媒體演變成“偽科學(xué)”的溫床[7]，導(dǎo)致出現(xiàn)了“PX 事件”“搶鹽風(fēng)波”“轉(zhuǎn)基因事件”等一系列事件，造成了不良的社會影響。因此，如何規(guī)范新媒體傳播鏈條中的科普內(nèi)容成為當前科普法治建設(shè)的嚴峻問題。

3 他山之石―世界各國在科普領(lǐng)域的法治建設(shè)的實踐

世界各國政府均將科學(xué)普及、科學(xué)傳播、科學(xué)教育視為國家戰(zhàn)略層面的重要議題，通過相關(guān)法律、制度、政策的設(shè)定來為科普工作的開展和公眾科學(xué)素養(yǎng)的提升提供法治保障，推動科學(xué)普及工作規(guī)范化、制度化、常規(guī)化開展。從法制體系建設(shè)的現(xiàn)狀來看，關(guān)于科學(xué)普及的法規(guī)主要分布于科技、教育、文化、傳播等領(lǐng)域，屬于社會法的范疇，旨在保障公民科學(xué)、教育、文化權(quán)益的實現(xiàn)；從法律定位來看具有權(quán)利法、責(zé)任法、促進法等特征，在法治體系建設(shè)方面注重中央與地方立法相結(jié)合、公益事業(yè)立法與營利性產(chǎn)業(yè)法規(guī)相配套。

3.1 各國在科普領(lǐng)域立法的原則與定位

（1）將參與科學(xué)、文化活動與事務(wù)的權(quán)利作為公民的基本權(quán)利。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第 15 條規(guī)定締約國必須承認國民具有“享受科學(xué)進步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益；對其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益，享受被保護之利”?！毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》規(guī)定“人人有權(quán)享受科學(xué)進步及其實用的利益”?！度祟惌h(huán)境宣言》《發(fā)展權(quán)宣言》《世界自然憲章》《環(huán)境與發(fā)展宣言》《21 世紀議程》等也都為公眾參與科學(xué)事務(wù)提出了國際法依據(jù)。

（2）突出強調(diào)政府有義務(wù)提升公民的科學(xué)素質(zhì)。美國先后制定了《國家素質(zhì)法案》《成人教育和家庭素質(zhì)法案》《出色閱讀法案》《不許一個孩子掉隊法案》和《素質(zhì)家庭法案》等多項專門法，以提升公民科學(xué)素質(zhì)。聯(lián)合國在 2000 年《如何準備國家行動計劃指南》中明確指出，在提升全民素質(zhì)方面，政府應(yīng)當承擔領(lǐng)導(dǎo)角色，擔負起協(xié)調(diào)、凝聚各方力量的責(zé)任。美國《政府績效與結(jié)果法案》將公共科技服務(wù)納入到政府官員績效考評體系中。此外，各國立法機構(gòu)通過相關(guān)法案明確規(guī)定了政府在公共科技科普服務(wù)方面的支持力度，強調(diào)政府的財政責(zé)任。美國國會明確規(guī)定聯(lián)邦政府每年必須拿出固定比例的資金投入到公共科技服務(wù)領(lǐng)域，而且對政府撥款資金的用途做了嚴格的限定，不能僅用于公共科技服務(wù)機構(gòu)的運營，還應(yīng)將其用于公共科技、文化服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)與提供。法國政府規(guī)定政府對公共科技文化服務(wù)的投資額占國家或地方財政預(yù)算的比例不得低于 1%。

（3）通過立法廣泛培育、扶持、促進多元主體參與提供公共科學(xué)服務(wù)。美國《聯(lián)邦國內(nèi)稅收法》明確規(guī)定，對參與公共科技、文化服務(wù)供給的社會力量免征所得稅。法國政府制定專門的法規(guī)，鼓勵社會力量進入公共科技、文化服務(wù)領(lǐng)域，其《企業(yè)參與文化贊助稅收法》《文化贊助稅制》以及《共同贊助法》等明晰了社會力量參與法國公共科技、文化服務(wù)的途徑以及相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。德國《基金會稅收法案》規(guī)定對參與公益性科技、文化活動的非營利組織、個人免征增值稅。

（4）通過立法對互聯(lián)網(wǎng)傳播的有關(guān)科學(xué)、文化方面的內(nèi)容進行規(guī)制。美國憲法第一修正案、德國《基本法》等法律均明確規(guī)定公民的言論、表達自由權(quán)利，但是也提出了公民言論自由的原則與條件。同時美國的《通信內(nèi)容端正法》、德國的《多媒體法》《青少年媒介保護國家公約》等法律規(guī)制了互聯(lián)網(wǎng)傳播內(nèi)容。

3.2 國外科普領(lǐng)域法規(guī)體系建設(shè)的特點

（1）國家立法與地方立法相結(jié)合，突出地方立法特色。國外科普及相關(guān)領(lǐng)域立法采用中央政府立法與地方政府立法相結(jié)合的方式，并以地方政府立法為主。例如美國、法國、德國等國家除了在憲法中規(guī)定公民享有科學(xué)、文化的權(quán)利外，還規(guī)定各州依據(jù)其公共科技、文化服務(wù)機構(gòu)、公共科技、文化產(chǎn)品（活動）以及公共科技項目推動的具體情況，制定相應(yīng)州的憲法、行政法、判例法，以保障公民的科學(xué)文化權(quán)利。英國聯(lián)邦政府授權(quán)地方政府在地方立法中保障公民的科技文化權(quán)益。

（2）公益事業(yè)立法與營利性產(chǎn)業(yè)法規(guī)相配套。各國通過一系列方案保障公益性科技、文化事業(yè)的發(fā)展，德國的《非營利性與捐贈法》《基金會稅收法案》等設(shè)有關(guān)于公共科技、文化服務(wù)保障的專門條款；法國通過《博物館經(jīng)費法案》保障科技類博物館的經(jīng)費支持。此外，各國通過立法確認科普領(lǐng)域經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)地位，并立足于產(chǎn)業(yè)的市場運作機制，同時通過立法強化知識產(chǎn)權(quán)保護，維護經(jīng)營者的權(quán)益，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4 對當前我國科學(xué)普及法治建設(shè)的思考與展望

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中提出，新時代的總?cè)蝿?wù)是建成社會主義現(xiàn)代化強國，不斷促進人的全面發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義法治國家。在這樣的時代背景下，可以說當前是我國科學(xué)普及領(lǐng)域法治建設(shè)的關(guān)鍵時期?？萍冀纭⒎山?、媒體界及社會各界應(yīng)當共同努力，為制定一套完善的科學(xué)普及法律體系，營造良好的科學(xué)普及法治環(huán)境，追求一種理想的科學(xué)普及法治目標，擔負起自己的責(zé)任。

4.1 進一步完善現(xiàn)有的科學(xué)普及法律體系

我國的科學(xué)普及法治建設(shè)尚處在逐步形成和發(fā)展的過程中，進一步完善科學(xué)普及法治體系，形成并確立一系列開明、規(guī)范、有效的科學(xué)普及法律制度、觀念和原則，實現(xiàn)科學(xué)普及的法治化應(yīng)當是我們的一項長期任務(wù)[7]。結(jié)合當前的實際情況，筆者認為完善我國現(xiàn)有科普法律體系的現(xiàn)實路徑應(yīng)包括以下4 點。

（1）確立科普法治建設(shè)的重要基石，保障公民的科學(xué)文化權(quán)利?？破辗ㄖ谓ㄔO(shè)的邏輯起點應(yīng)該是“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好現(xiàn)行法律賦予公民的科學(xué)、文化權(quán)利”，具體可以分為參與權(quán)、表現(xiàn)權(quán)、保障權(quán)、平等權(quán)，這些權(quán)利的完滿實現(xiàn)構(gòu)成科普法治化的根基。其中以表現(xiàn)權(quán)的踐行為前提，以保障權(quán)的滿足為內(nèi)容，以參與權(quán)的落實為手段，以平等權(quán)的維護為追求[9]。

（2）打造科普法律制體系的兩翼，推進科普事業(yè)與科普產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。科普事業(yè)和科普產(chǎn)業(yè)是科普領(lǐng)域的組成部分，兩者相互促進、相互滲透并協(xié)調(diào)發(fā)展。完善科普法制體系，應(yīng)著力打造科普事業(yè)和科普產(chǎn)業(yè)兩翼：在科普事業(yè)方面，應(yīng)滿足公眾基本科普需求，以社會公益為導(dǎo)向，為促進社會團結(jié)進步、穩(wěn)定和諧、健康發(fā)展提供基本法律保障；在科普產(chǎn)業(yè)方面，則需按照經(jīng)濟法則和價值規(guī)律，扶持、培育與規(guī)范以市場為導(dǎo)向的營利性科普形態(tài)。

（3）注重部門與地方立法創(chuàng)新與特色，合力推進科普工作。部門與地方性法規(guī)應(yīng)當成為科普法制體系的重要組成部分?？破疹I(lǐng)域的部門與地方立法應(yīng)強調(diào)加強科普立法對維護和提升科普事業(yè)創(chuàng)造和發(fā)展活力的重要性。加強部門和地方立法尤其要強調(diào)立法的創(chuàng)新性；但制度建設(shè)既要有所突破，又要不失原則。

（4）保障言論自由與內(nèi)容規(guī)制相結(jié)合，確?？茖W(xué)普及的科學(xué)性與規(guī)范性?？茖W(xué)普及與傳播不僅僅具有個體屬性，還具有社會屬性；不僅具有自由權(quán)利的屬性，還具有政治效應(yīng)和意識形態(tài)功能，權(quán)利和義務(wù)、自由和責(zé)任是相依相存的。政府通過法律規(guī)制對科學(xué)普及與傳播實行有效的管理和指導(dǎo)，是現(xiàn)代國際社會的普遍政治行為。因此，完善現(xiàn)有科學(xué)普及法制體系，規(guī)定科技傳播者應(yīng)當承擔的義務(wù)和責(zé)任，明確對濫用科技傳播自由權(quán)利行為的限制也是十分重要的。

4.2 營造良好的科學(xué)普及法治環(huán)境

依法治國，以法律手段培育全民族的科學(xué)意識，是與建設(shè)社會主義法治國家相得益彰、相輔相成的一件事情。營造良好的法治環(huán)境，首要任務(wù)是培養(yǎng)全民族的科學(xué)與理性精神，并在日常生活中樹立科學(xué)地看待、認識、分析與解決事物與問題的意識與習(xí)慣，科學(xué)普及有助于民主法治精神的生成。同時須不斷加大宣傳力度，營造良好的科學(xué)普及法治環(huán)境，使各級政府、各種社會組織真正明確自己應(yīng)該承擔的責(zé)任。并且還需要嚴格執(zhí)法，對在實踐中違反相關(guān)法律的各級各類組織和個人依法進行處罰，使其承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。只有通過對法律的有力實施，才能體現(xiàn)以法律手段規(guī)范科普工作，科學(xué)理性精神才能隨著法律的實施效果逐步深入人心。

4.3 實現(xiàn)科學(xué)普及活動中法律他律與道德自律的結(jié)合

在對科學(xué)普及活動的規(guī)范中，法律他律的規(guī)范和道德自律的規(guī)范應(yīng)當是互相結(jié)合、相輔相成的。實踐證明，對科學(xué)普及活動的規(guī)范，不能光靠法律他律，還需要科技傳播者的職業(yè)精神和道德良心去進行自我約束、自我調(diào)整。法律靠的是法律法規(guī)施加的外部強制力量，道德靠的是精神信念形成的內(nèi)在約束力量，舍棄其中的一個都是不完全的，也不可能取得良好效果。惟有兩者的結(jié)合，才能產(chǎn)生綜合效力。