高質(zhì)量打造山海協(xié)作工程升級(jí)版
——關(guān)于溫州、麗水山海協(xié)作工程的調(diào)研報(bào)告

□浙江省對(duì)口支援辦公室專職副主任 陳海濤

2018年是全面打造山海協(xié)作工程升級(jí)版的開局之年，亟需精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)、統(tǒng)籌各方力量協(xié)調(diào)推進(jìn)，加快建立山海協(xié)作升級(jí)版工作體系

山海協(xié)作工程是習(xí)近平總書記2002年在浙江工作期間提出的重大決策部署，是“八八戰(zhàn)略”的重要組成部分。2017年以來，浙江省委書記車俊、省長袁家軍同志多次就山海協(xié)作做出重要批示，省第十四次黨代會(huì)明確提出打造山海協(xié)作工程升級(jí)版。2018年1月，省委省政府出臺(tái)《關(guān)于深入實(shí)施山海協(xié)作工程促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見》（浙委發(fā)〔2018〕3號(hào)），進(jìn)一步明確了工作目標(biāo)和要求。

為高質(zhì)量打造山海協(xié)作工程升級(jí)版，近日，省發(fā)改委組織相關(guān)人員赴溫州、麗水等地開展大調(diào)研，實(shí)地考察了文成—瑞安、泰順—鹿城、景寧—溫嶺3個(gè)山海協(xié)作生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園（以下簡稱“產(chǎn)業(yè)園”）及民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)家樂（漁家樂），走訪了景寧大均鄉(xiāng)新莊、李寶村和泰順筠竹坑村部分困難農(nóng)戶，深入探討山海協(xié)作助推民宿經(jīng)濟(jì)提升、低收入農(nóng)戶增收、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村加快發(fā)展的思路和舉措，提出加快建立山海協(xié)作升級(jí)版工作體系的有關(guān)建議。

兩地山海協(xié)作工程推進(jìn)情況及特點(diǎn)

浙委發(fā)〔2018〕3號(hào)文件出臺(tái)后，溫州、麗水兩市和有關(guān)縣、市（區(qū)）黨委政府高度重視，把實(shí)施山海協(xié)作工程作為“政治任務(wù)”和“一號(hào)工程”來抓，積極推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目合作、重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)，呈現(xiàn)面上結(jié)對(duì)熱熱鬧鬧、點(diǎn)上共建紅紅火火的良好局面。

產(chǎn)業(yè)園平臺(tái)共建進(jìn)展有序。受援縣均積極與結(jié)對(duì)地區(qū)開展對(duì)接，項(xiàng)目前期工作進(jìn)展較為順利，溫州的泰順—鹿城、文成—瑞安、蒼南—龍灣、永嘉—甌海，以及麗水的青田—平湖、慶元—嘉善、云和—北侖、縉云—富陽、景寧—溫嶺共9個(gè)山海協(xié)作生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園均已完成初步設(shè)計(jì)。部分產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃思路明確，如泰順—鹿城產(chǎn)業(yè)園計(jì)劃投資2.96億元，推進(jìn)11個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；文成—瑞安產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃打造劉伯溫“帝師故里、養(yǎng)生福地”旅游品牌；景寧-溫嶺產(chǎn)業(yè)園緊扣畬鄉(xiāng)特色，積極建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、配套健全的“民族風(fēng)情特色園”。

“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展各具特色。按照國家有關(guān)政策和要求，各地結(jié)合自身實(shí)際，積極探索“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。青田與平湖率先結(jié)對(duì)推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，已完成50畝土地的報(bào)批和建筑設(shè)計(jì)等。景寧用活助農(nóng)資金推動(dòng)雙向飛地，在溫嶺、海鹽、上虞等結(jié)對(duì)地區(qū)建立孵化基地、總部經(jīng)濟(jì)和集散中心的同時(shí)，鼓勵(lì)支持結(jié)對(duì)方企業(yè)在景寧建立飛地、承接生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)落地。溫州市加快工業(yè)飛地建設(shè)，支持文成、泰順到結(jié)對(duì)地區(qū)建立飛地總部園和科技園，引導(dǎo)溫商貿(mào)易回歸和科技回鄉(xiāng)。

鄉(xiāng)村民宿新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。26個(gè)加快發(fā)展縣（以下簡稱“26縣”）擁有得天獨(dú)厚的綠色生態(tài)資源稟賦，是建設(shè)“大花園”、打造浙西南生態(tài)旅游帶的主力軍，民宿經(jīng)營戶達(dá)8366萬家、占全省的40%，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)。溫州組織編制了民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，三年投入15億元打通交通瓶頸，積極出臺(tái)扶持政策、加強(qiáng)配套管理，發(fā)展“吃住行游購?qiáng)省比a(chǎn)業(yè)鏈，2017年民宿產(chǎn)業(yè)直接營業(yè)收入22.6億元、接待游客3193萬人。麗水創(chuàng)新探索農(nóng)房所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，通過租賃流轉(zhuǎn)、入股經(jīng)營或統(tǒng)一征購等方式，積極引入社會(huì)資本發(fā)展民宿，2017年景寧投入5500萬元（其中財(cái)政資金1989萬元）用于民宿建設(shè)，每年財(cái)政還出資50萬元用于補(bǔ)助民宿設(shè)計(jì)。

低收入群眾生活明顯改善。溫州積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)異地溫州商會(huì)、會(huì)員企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)薄弱村、低收入農(nóng)戶結(jié)對(duì)幫扶，2017年實(shí)現(xiàn)低收入農(nóng)戶增收16%，安排1050萬元對(duì)350戶特困農(nóng)戶異地搬遷和住房解困實(shí)行差異化補(bǔ)助，為20.2萬低收入農(nóng)戶投保醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)。麗水重點(diǎn)推行項(xiàng)目扶貧，強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。2017年，簽訂山海協(xié)作特色產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目169個(gè)、到位資金186.77億元，簽訂群眾增收和社會(huì)事業(yè)合作項(xiàng)目154個(gè)、到位資金3739萬元，完成勞動(dòng)力培訓(xùn)就業(yè)23607人次，均大幅超額完成目標(biāo)任務(wù)，有效地促進(jìn)了低收入群眾增收。

打造山海協(xié)作升級(jí)版面臨的主要問題

當(dāng)前，全省打造山海協(xié)作升級(jí)版工作雖然取得了一定進(jìn)展，但總體仍處于新舊模式換檔轉(zhuǎn)換期，在工作進(jìn)度、體制機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧等方面，還存在許多新情況、新問題、新矛盾亟待解決。

工作進(jìn)展不夠平衡。一是思想認(rèn)識(shí)存在偏差。仍有部分結(jié)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)沒有把山海協(xié)作工程擺上重要議事日程，出現(xiàn)“一頭冷一頭熱”現(xiàn)象。二是人員配備沒有到位。產(chǎn)業(yè)園互配干部特別是產(chǎn)業(yè)園主任選派工作還未完成，嚴(yán)重影響園區(qū)建設(shè)的正常推進(jìn)。三是規(guī)劃編制明顯滯后。大部分產(chǎn)業(yè)園尚未編制“一園多點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃，部分產(chǎn)業(yè)園存在邊干邊計(jì)劃的情況，未能整體有效地推進(jìn)。

體制機(jī)制不夠協(xié)調(diào)。從運(yùn)行體系看，各地山海協(xié)作職能分布在發(fā)改經(jīng)合（招商）、經(jīng)信、商務(wù)等不同部門，橫向聯(lián)系不順，難以形成地方工作合力。從政策支持看，長期以來，山海協(xié)作扶持政策多集中在二產(chǎn)，存在工業(yè)搬遷、“輸血”為重等傳統(tǒng)路徑依賴，缺乏圍繞綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)等側(cè)重提升“造血”功能的政策制度。從統(tǒng)籌謀劃看，部分地區(qū)對(duì)如何發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)的研究不夠、舉措不多，沒有形成清晰的合作思路，未能推出雙方都能接受的合作項(xiàng)目。

精準(zhǔn)扶貧不夠到位。浙江26縣早在2015年底就在全國率先完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，家庭居民人均年收入4600元以下的貧困現(xiàn)象已全面消除。但近年來低收入農(nóng)戶因病返貧現(xiàn)象有所抬頭，26縣集體經(jīng)濟(jì)薄弱村依然存在。以麗水為例，全市共有行政村2725個(gè)，其中薄弱村有1107個(gè)，占全市行政村的近一半。特別是因病致貧、因病返貧的困難農(nóng)戶成為政府幫扶的“盲點(diǎn)”，與“開展精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力的低收入農(nóng)戶收入倍增，消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、與提升人民群眾獲得感的要求還存在一定差距。

加快打造山海協(xié)作升級(jí)版的有關(guān)建議

2018年是深入貫徹黨的十九大精神、全面實(shí)施山海協(xié)作工程升級(jí)版的開局之年，亟需精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)、統(tǒng)籌各方力量協(xié)調(diào)推進(jìn)，加快建立山海協(xié)作升級(jí)版工作體系，確保各項(xiàng)任務(wù)全面完成。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)結(jié)對(duì)幫扶工作基礎(chǔ)。一是摸清底數(shù)。近期要開展一次調(diào)查摸底，對(duì)省市級(jí)打造山海協(xié)作升級(jí)版工程進(jìn)行階段性總結(jié)，形成專報(bào)上報(bào)省委省政府。二是部署推動(dòng)。召開省山海協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議并出臺(tái)各結(jié)對(duì)市及10個(gè)山海協(xié)作專題合作組工作計(jì)劃方案；召開山海協(xié)作工程推進(jìn)會(huì)。三是健全機(jī)制。理順省、市、縣三級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，省發(fā)改委要立足抓總協(xié)調(diào)，重點(diǎn)謀劃建設(shè)一批互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，發(fā)動(dòng)省級(jí)有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)政策。市縣職能部門要強(qiáng)化擴(kuò)大結(jié)對(duì)關(guān)系、提升合作層次，謀劃一批合作項(xiàng)目和平臺(tái)。

創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，激發(fā)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。一是規(guī)劃先行。按照“一園多點(diǎn)”“一區(qū)一品”的要求，組織完成產(chǎn)業(yè)園發(fā)展總體規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃編制，組織完成控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。二是人員到位。積極會(huì)商組織部門，落實(shí)新一輪結(jié)對(duì)干部互派政策。三是分類推進(jìn)。在總結(jié)金磐開發(fā)區(qū)、衢州海創(chuàng)園等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”的原則，分類推進(jìn)青田-平湖、泰順-鹿城、景寧-上虞等各類共建飛地園區(qū)建設(shè)。

規(guī)范項(xiàng)目管理，更加注重造血功能培育。編制省山海協(xié)作生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園重點(diǎn)項(xiàng)目目錄和年度投資計(jì)劃，制定山海協(xié)作援建項(xiàng)目(資金)管理辦法，明確各級(jí)主體的職責(zé)分工、工作流程和具體要求。建設(shè)和完善山海協(xié)作工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)，充分運(yùn)用信息化手段加大對(duì)山海協(xié)作項(xiàng)目的申報(bào)、下達(dá)、實(shí)施、驗(yàn)收和監(jiān)督的全流程管理。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，優(yōu)先考慮交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠色產(chǎn)業(yè)以及人才、科技、社會(huì)事業(yè)和群眾增收等能促進(jìn)受援縣可持續(xù)發(fā)展的合作項(xiàng)目。強(qiáng)化項(xiàng)目事中事后監(jiān)管，適時(shí)開展項(xiàng)目中期評(píng)估，及時(shí)調(diào)整和撤銷不合格項(xiàng)目，加大對(duì)項(xiàng)目資金的監(jiān)督和管理。

開展考核評(píng)價(jià)，進(jìn)一步激發(fā)山海協(xié)作工作積極性。注重樹立正面導(dǎo)向，積極發(fā)掘先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，及時(shí)總結(jié)、擇優(yōu)推廣，營造良好的山海協(xié)作氛圍。科學(xué)建立山海協(xié)作工程的統(tǒng)計(jì)和考評(píng)制度，重點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣干部輸出、資金扶持、政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)合作、共同招商等工作成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)園實(shí)行半年一點(diǎn)評(píng)、一年一評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支持政策資金掛鉤。

加大政策扶持，增強(qiáng)低收入群眾獲得感。建立并強(qiáng)化結(jié)對(duì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村、低收入農(nóng)戶集中村結(jié)對(duì)幫扶全覆蓋，共同謀劃落地一批緊扣農(nóng)旅融合、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展且收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，通過集中流轉(zhuǎn)土地等方式使村集體獲得長效收益。強(qiáng)化政策支持，針對(duì)26縣的農(nóng)家樂（漁家樂）、民宿產(chǎn)業(yè)出臺(tái)普惠性政策，打通城市山區(qū)的供需對(duì)接通道，幫助集體經(jīng)濟(jì)薄弱村加快發(fā)展。因人因地施策，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)扶貧、項(xiàng)目扶貧等手段，對(duì)失能、高齡、因病返貧的低收入農(nóng)戶給予重點(diǎn)幫助，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。強(qiáng)化示范引領(lǐng)，繼續(xù)做好與省發(fā)改委結(jié)對(duì)的景寧縣大均鄉(xiāng)結(jié)對(duì)幫扶工作，謀劃落實(shí)一批好項(xiàng)目，提升結(jié)對(duì)村自我造血式可持續(xù)發(fā)展能力，強(qiáng)化“發(fā)改幫扶李寶村”等幫扶品牌引領(lǐng)功能和示范效應(yīng)。