《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》要義評析

陳小君

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

黨的十九大報告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！庇纱艘I(lǐng)出黨中央“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的恢弘部署。結(jié)合該背景，國家立法部門提出對2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（簡稱“土地承包法”，下同）予以修正，并于2017年底就該法修正案（草案）在全國人大網(wǎng)（http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_33374.htm）面向社會公開征求意見。對其進(jìn)行法治思維與法制原理的雙重審視，具有重要意義。

1 《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》立法指導(dǎo)思想

“一般說來，所謂立法指導(dǎo)思想，乃是立法……以系統(tǒng)而一貫的體系化理論形態(tài)而存在的世界觀與方法論，這種世界現(xiàn)與方法論通常又是一個社會進(jìn)行社會治理與實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的最根本的路線、方針和政策及其思想根源與理論依據(jù)。”[1]指導(dǎo)思想既體現(xiàn)立法活動經(jīng)驗的理論概括和思維抽象，又是立法活動的最高準(zhǔn)則，引領(lǐng)和照應(yīng)法律具體制度的設(shè)計與施行，其與法的基本原則不同，基本原則是法律條文理解和解釋的基準(zhǔn)，具有與普通法律條文同樣的作用[2]。因此，闡明立法指導(dǎo)思想并向社會昭示是立法者的基本使命。令人費(fèi)解的是，關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（簡稱“《修正案（草案）》”，下同）的立法指導(dǎo)思想，并未能找到直接明確的依據(jù)，且沒有正當(dāng)回避的理由。察其《修正案（草案）》立法說明，對“立法必要性”[3]概述為：“把實(shí)踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范是立法首要考慮的問題”，“適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。”其中，強(qiáng)調(diào)在適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求基礎(chǔ)上，將“家庭承包，多元經(jīng)營”格局中的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分析，落實(shí)2014年中央一號文件明確提出的“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”政策，實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的制度化、規(guī)范化、法律化的目標(biāo)，在“三農(nóng)”問題上解決安民心、解困局、上經(jīng)營規(guī)模、提現(xiàn)代化水準(zhǔn)的難題，由此揭示了立法者立法活動的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。至此，仍對其帶有根本性、全局性乃至方向性的立法指導(dǎo)思想未予明確，究其原因，或是受轄于立法理據(jù)研究不足，或是立法時間窘迫而一時忽視？但無論何因，其有所游離于立法（修正案）說明之外都應(yīng)予檢討。

直面這部土地承包法承載著的土地改革、城鄉(xiāng)融合、農(nóng)民集體與個體根本利益協(xié)調(diào)等重要功能價值目標(biāo)，特別是中央“三權(quán)分置”明確的政策意圖，《修正案（草案）》立法指導(dǎo)思想似可凝練為：以人為本，兼顧公平與效率目標(biāo)；以發(fā)展為要，兼顧農(nóng)地改革與農(nóng)村穩(wěn)定大局。然而，該法經(jīng)歷中國近15年的變遷和農(nóng)地制度實(shí)踐的檢驗，修法內(nèi)容上是否應(yīng)更加注重科學(xué)性宗旨，建構(gòu)完善嚴(yán)謹(jǐn)法體系，是否促動或照應(yīng)了農(nóng)地改革過程中農(nóng)民切身利益的深層問題，值得檢討。

2 《修正案（草案）》與民法典編纂中物權(quán)編修訂的關(guān)系

《中華人民共和國物權(quán)法》（簡稱“物權(quán)法”，下同）于2007年10月1日正式實(shí)施，至今已逾10年。與土地承包法相比，物權(quán)法是典型的民事基本法，該法對頒布在先的針對平等民事主體、具有民事法律性質(zhì)的土地承包法而言，屬于新法，但其一旦頒布，不僅終結(jié)了土地承包關(guān)系長期以來債權(quán)物權(quán)性質(zhì)不清的一系列問題，還從法律定位上明確了土地承包法可歸入“補(bǔ)充型民法”（物權(quán)法）[4]。

一是，現(xiàn)行物權(quán)法中確立的相關(guān)物權(quán)法定等原則及其權(quán)利性質(zhì)，理應(yīng)得到包括土地承包法在內(nèi)的相關(guān)法律的遵從；該法明確土地承包經(jīng)營權(quán)為私權(quán)，為一項完整的用益物權(quán)，無論轉(zhuǎn)讓或租賃，這一財產(chǎn)權(quán)的物權(quán)屬性不應(yīng)改變，土地承包法修法時應(yīng)當(dāng)把握好此原理。如今，土地承包法修訂隨現(xiàn)行物權(quán)法之后，不僅對民事基本法的物權(quán)法之基本原則或法定概念予以認(rèn)同，保留法律名詞之外觀，還應(yīng)尋求對土地承包經(jīng)營制度相互協(xié)調(diào)的科學(xué)接口。遺憾的是，《修正案（草案）》說明直言道：為“與民法總則、物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法等法律相銜接，草案保留了土地承包經(jīng)營權(quán)概念?！倍鴮εc所述之法律的相關(guān)制度如何協(xié)調(diào)并未提及。本文以為，一方面，從法律的層級、主次的視角來看，起草者對土地承包法修法與民事基本法等法律關(guān)系的處理過于簡單，背離常理；另一方面，立法起草者對土地承包法當(dāng)屬民事基本法之補(bǔ)充法性質(zhì)、農(nóng)地承包權(quán)及其行為是為物權(quán)本質(zhì)缺乏足夠認(rèn)知，其結(jié)果或?qū)е峦粰?quán)利的割裂化和變形性規(guī)制。

二是，黨的十八屆四中全會基于加強(qiáng)市場法律制度建設(shè)的需要，提出編纂民法典。幾年來，圍繞黨中央確立的這一重大立法任務(wù)，包括國家立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的社會各界進(jìn)行了不懈努力，民法總則已出臺，民法典各分編（則）正在積極起草（修訂）中，包括土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)編修訂之“征求意見稿”已下發(fā)各地專門機(jī)構(gòu)討論。鑒于土地承包法定位為補(bǔ)充型民事規(guī)則，若理想地遵循法律體系科學(xué)化及其市場經(jīng)濟(jì)對民法典豐滿務(wù)實(shí)的要求，土地承包法應(yīng)借重大立法契機(jī)融入民法典的物權(quán)編，即廢止土地承包法，與土地承包經(jīng)營權(quán)章合二為一，歸入正統(tǒng)。然而，學(xué)術(shù)界與立法者基本未提出這一設(shè)想，究其緣由，應(yīng)是中國“三農(nóng)”問題的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)使得黨中央對“三農(nóng)”重視程度高，考慮 “三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)換為法制的緊迫性、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)行使中主體的差異性，需要細(xì)化、具化“三權(quán)分置”等權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)法的實(shí)際操作性，似乎也應(yīng)包括各級農(nóng)口管理者對“三農(nóng)”工作的特殊認(rèn)知和立法部門細(xì)劃帶來的立法客觀割據(jù)狀態(tài)，暫時單獨(dú)立法似在情理中。

三是，即便土地承包法獨(dú)立修改必行之勢不可逆轉(zhuǎn)，其修法路徑和方案仍大有研究必要。土地承包法與民法典分則的物權(quán)法修法都已啟動，而兩部法律涵蓋的同一立法主題——土地承包經(jīng)營權(quán)，卻不歸全國人大的同一立法工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，那么，其立法是否應(yīng)有個先后位序？誰銜接誰或誰主導(dǎo)誰？對此，立法者的理性斟酌、體系化通盤考慮至關(guān)重要。在當(dāng)下，能破題解惑的依據(jù)，應(yīng)該是前述的法理，即土地承包法修法應(yīng)順理追隨民法典分則起草或修訂步伐，至少在研究土地改革的制度需求中統(tǒng)一立法思想，在“三權(quán)分置”的入法路徑和科學(xué)規(guī)則上統(tǒng)一認(rèn)識。若不考量民法總則的財產(chǎn)權(quán)利體系也不顧民法典分則之物權(quán)法修訂的現(xiàn)實(shí)，搶先出臺，那么，無論是涉及“三農(nóng)”的土地承包法還是作為民事基本法的民法典，今后都必然會出現(xiàn)司法裁判解釋力不足和基層利益主體相生矛盾的困境。正可謂“在理想方案可能不被采納的情況下，我們所能做的應(yīng)該是在民法典體系下科學(xué)設(shè)計《農(nóng)村土地承包法》的修法方案?！盵5]

3 《修正案（草案）》制度設(shè)計之總體分析

分析《修正案（草案）》的具體構(gòu)造與制度，存在以下問題。

3.1 法條數(shù)量上改變不多，有重點(diǎn)，但亮點(diǎn)不盡突出

（1）從形式上看，《修正案（草案）》相較于現(xiàn)行法，在體系結(jié)構(gòu)上未改變共5章計65條的立法規(guī)模，只在第2章第4節(jié)將“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)”改變?yōu)椤巴恋爻邪鼨?quán)的保護(hù)與轉(zhuǎn)讓”，第5節(jié)將“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)” 改變?yōu)椤巴恋亟?jīng)營權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”。但從其內(nèi)涵觀之，會發(fā)現(xiàn)其修法的核心內(nèi)容有重要展現(xiàn)：“土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是‘三權(quán)分置’，這是實(shí)際家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！盵6]其目的為在保證集體所有制即公有制格局不變的前提下，一是維護(hù)農(nóng)民利益（初始承包人），二是滿足土地規(guī)模經(jīng)營及其土地融資擔(dān)保，以順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)要求。除此之外，《修正案（草案）》還就穩(wěn)定承包關(guān)系30年不變、承包地個別調(diào)整、經(jīng)營權(quán)入股、保護(hù)婦女權(quán)益等散落的現(xiàn)實(shí)問題提出了修改建議，對該法運(yùn)行中的這些問題的斟酌提煉很有必要，如果能通過法律特有的邏輯推斷與歷史延續(xù)互為映證，設(shè)計的制度規(guī)則將更令人信服。

（2）從內(nèi)容上看，《修正案（草案）》制度規(guī)制有4個亮點(diǎn)：第一，第42條開禁了農(nóng)地抵押權(quán)，這是對中央在2015年確定“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度）33個試點(diǎn)中授權(quán)突破擔(dān)保抵押制度在法律層面的一次亮相；第二，將“轉(zhuǎn)包”概念并入了出租制度，這是將概念置于法制理性范疇的修正，使之?dāng)M歸入法律正統(tǒng)；第三，從土地流轉(zhuǎn)的“同意”到“備案”制轉(zhuǎn)變，這是對土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì)的再認(rèn)同，必將深刻影響和引導(dǎo)司法裁判①湖北省某州（市）兩級法院在2014—2017年審理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中，法院對流轉(zhuǎn)協(xié)議認(rèn)定無效的多達(dá)50%，其理由多為未經(jīng)發(fā)包方同意，即依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的必須經(jīng)發(fā)包方同意。吳衛(wèi).農(nóng)村土承包權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛司法裁判的實(shí)證研究——以ES市兩級法院裁判文書為分析樣本［A］.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革法治保障研究［M］.武漢：長江出版?zhèn)髅?、湖北人民出版社?017：75.； 第四，第36、40條涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)規(guī)則，是對2017年3月通過的《中華人民共和國民法總則》第9條綠色原則的具體落實(shí)。

3.2 《修正案（草案）》對問題把握不夠精確深入，存在缺失

除“三權(quán)分置”外，《修正案（草案）》還存在兩個把握不足。

（1）對土地調(diào)整矛盾的復(fù)雜性把握不足，制度體系缺失?！缎拚福ú莅福返?6條關(guān)于調(diào)整土地的規(guī)定基調(diào)是不準(zhǔn)調(diào)，但法條表述無關(guān)宏旨，對農(nóng)村人地矛盾與物權(quán)法定兩難境地下解決土地調(diào)整問題的根本性進(jìn)路未能觸及。筆者所在研究團(tuán)隊連續(xù)16年就農(nóng)地法制田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中土地調(diào)整問題是比土地流轉(zhuǎn)更為重要的難題②2015年7—8月筆者及研究團(tuán)隊在湖北、山東、貴州、河南、廣東、黑龍江和浙江7省21個縣（市、區(qū)）42個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）84個村展開《土地承包法》的修改調(diào)研，每村隨機(jī)抽取6個農(nóng)戶，收回有效問卷504份，訪談84份。問卷第一題“自2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來，您認(rèn)為本村土地承包經(jīng)營中主要問題是什么？”設(shè)問下的9個問題中，排在第一位的是“承包地調(diào)整問題”。。 筆者以為，解決土地調(diào)整的路徑有兩條：第一，在人地矛盾突出，“增人不增地、減人不減地”政策加劇矛盾深化時，應(yīng)明文規(guī)范享有承包權(quán)資格的主體標(biāo)準(zhǔn)，這也正是集體成員權(quán)制度建設(shè)中最具樸實(shí)意義的方面[7]。另外，本輪承包期內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織可否組織農(nóng)民意定調(diào)整？包括：可否“動賬不動地”的調(diào)整？下一輪延包啟動時可否調(diào)整？等等。鄉(xiāng)村實(shí)踐的做法多樣，如耕地有調(diào)整空間（自愿交回、開墾整理、依法收回和有機(jī)動地等）的，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；集體中成員身份變化的，每5年左右由村民代表大會或村民大會決定調(diào)整；戶內(nèi)人口減少，但十分在意固化所承包土地份額的，以“動賬不動地”的方式，即每年向村集體繳納一定承包費(fèi)以補(bǔ)貼部分無地和失地農(nóng)民，進(jìn)行土地實(shí)質(zhì)性調(diào)整；還有表示延包后應(yīng)保持土地權(quán)利公平即“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的不在少數(shù)。實(shí)踐中，“三農(nóng)”真問題所在就有大智慧彰顯，但《修正案（草案）》對上述問題或?qū)嵺`做法均無總結(jié)性說明和修正建議。第二，堅守物權(quán)法定原則，本輪中確立的承包關(guān)系不可改變，除非集體依法獲得因自愿交回、開墾整理、依法收回和機(jī)動土地可分配給新成員外，土地確權(quán)后的法定期間，無地與失地農(nóng)民應(yīng)享受國家、集體提供的社會保障。但這一路徑的障礙在于，現(xiàn)行法律未賦予土地發(fā)包后集體所有權(quán)者的收益權(quán)能，不少村集體兩手空空，有些村債臺高筑，已無力為善，又如何能持續(xù)提供社保的福利解決本輪承包經(jīng)營權(quán)法定化（即不得調(diào)整）的問題？對此，《修正案（草案）》也未能揭示這一路徑下的問題并提出應(yīng)對規(guī)制。

（2）對集體成員權(quán)制度的價值認(rèn)識不足，行動遲滯?！缎拚福ú莅福返?條、第6條、第27條和第64條都提到農(nóng)地“三權(quán)分置”設(shè)計的基礎(chǔ)即成員權(quán)問題，但條文始終對成員權(quán)制度無配套、未設(shè)計，不提示與物權(quán)法接應(yīng)問題，更無時間表，難以期待。實(shí)際上，農(nóng)民主體的成員權(quán)，是農(nóng)村社會運(yùn)行與基層治理的根本，是鄉(xiāng)村未來各種利益博弈的焦點(diǎn)，沒有理由將其置于本修法草案的云霧之中。2017年2月13日在中國裁判文書網(wǎng)（http://wenshu.court.gov.cn/）檢索發(fā)現(xiàn)，僅2016年各級人民法院公開上網(wǎng)的由成員資格認(rèn)定引發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)及征地補(bǔ)款分配償糾紛案件多達(dá)9145件。

4 《修正案（草案）》對“三權(quán)分置”條文設(shè)計的主要缺陷

“承包地三權(quán)分置是農(nóng)村土地兩權(quán)分離以來的重大變革，是對農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地權(quán)利上重新配置的改革方案，既關(guān)系到各方主體權(quán)益的平衡、公平與效率價值的選擇，又與推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)?！盵5]黨中央關(guān)于“三權(quán)分置”的意圖明確、意義深遠(yuǎn)，就是要堅持集體所有的公有制不變，農(nóng)民利益公平與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效率同抓，是形成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“一主兩翼”的制度核心?！缎拚福ú莅福酚兴撾x法制體系和價值目標(biāo)的特質(zhì)，存在以下立法缺憾。

4.1 權(quán)利類型不明

《修正案（草案）》未明確在“三權(quán)分置”制度設(shè)計后，制度層面的農(nóng)地權(quán)利到底還有幾項。通讀《修正案（草案）》全文，只在第1章的第5條、第6條和第9條用語上比較完整的使用了承包經(jīng)營權(quán)的概念，第10條以下基本是規(guī)范三項權(quán)利：集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。全國人大代表、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在接受記者采訪，被問及“土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，4者究竟是何關(guān)系，不少農(nóng)民和新型經(jīng)營主體對此頗為困惑”的問題時答復(fù)道“關(guān)鍵看是否流轉(zhuǎn)”?！巴恋丶w所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。不宜把4種權(quán)利簡單放在一起究其相互關(guān)系?！盵6]這一答復(fù)的意義或針對性并不明確。其實(shí)，初始承包方的承包經(jīng)營權(quán)未流轉(zhuǎn)、不愿流轉(zhuǎn)時其行使的就是承包經(jīng)營權(quán)。按照立法者的設(shè)計，當(dāng)初始承包方將土地轉(zhuǎn)讓給他人規(guī)模經(jīng)營時，其就只剩草案第6條所規(guī)范的“承包權(quán)”，他人享有同條中的“經(jīng)營權(quán)”，加上上述獨(dú)立的承包經(jīng)營權(quán)和不變的集體所有權(quán)，在農(nóng)地物權(quán)體系中就是4項權(quán)利，并且在“三權(quán)分置”政策后，4項農(nóng)地權(quán)利的形式邏輯關(guān)系是清楚的，怎么就“不宜放在一起究其相互關(guān)系”了呢？本文以為，不能因為規(guī)制“三權(quán)分置”就規(guī)避和丟棄占農(nóng)地比例4/5將近70%的農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的運(yùn)行規(guī)則理應(yīng)在土地承包法中得以第一位明確規(guī)范和彰顯，因為如果沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，又何以分置出“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”？

4.2 概念混亂不清

準(zhǔn)確性是立法語言的靈魂，是立法者的工作基調(diào)，但《修正案（草案）》缺乏審慎把握。一是，承包經(jīng)營權(quán)本身的權(quán)利性質(zhì)在與承包權(quán)（草案第4節(jié)）中未予明確，使得土地承包法和物權(quán)法確定的私權(quán)之財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變得模糊。如第16條對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利與義務(wù)，第23條對證書的登記，都與承包權(quán)一起不加區(qū)分的混用，自留漏洞。二是，所謂承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是什么，概念上不予確定，留下多版本解讀空間。按照該草案第6條第2款“土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利”的規(guī)定，仿佛承包權(quán)就是承包經(jīng)營權(quán)，但其實(shí)這是指初始取得承包經(jīng)營權(quán)的人把土地轉(zhuǎn)讓以后保留的對未來仍享有承包經(jīng)營權(quán)的資格或身份，此“承包權(quán)”無法作為用益物權(quán)之財產(chǎn)權(quán)明晰其權(quán)能。而其第5條規(guī)范的承包經(jīng)營權(quán)才具有用益物權(quán)的完整特性。該草案第6條第3款的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定則又與第5條的承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵或權(quán)能完全一致，結(jié)合草案第35條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”則更加表明其與承包經(jīng)營權(quán)也無甚差別了。至此，起草者認(rèn)為“三權(quán)”中的兩項新權(quán)利無法在概念上與承包經(jīng)營權(quán)區(qū)隔。

4.3 權(quán)利內(nèi)容錯位

草案把從承包經(jīng)營權(quán)分離出的承包權(quán)規(guī)定為單獨(dú)一節(jié)“土地承包權(quán)的保護(hù)與轉(zhuǎn)讓”，旨在彰顯分離出來的承包權(quán)利。但觀其全文，土地收回、調(diào)整的限制性規(guī)定，互換、轉(zhuǎn)讓等賦權(quán)性規(guī)定，又都可以針對承包經(jīng)營權(quán)人。也就是說，如果初始承包人已把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，只剩下承包資格，怎么還可能有上述財產(chǎn)權(quán)呢？尤其是其第32、33條，意在表達(dá)承包方可以互換土地，或?qū)⑷炕虿糠滞恋剞D(zhuǎn)讓給本集體組織的其他農(nóng)戶等，這里存在的問題是，承包方是已將土地轉(zhuǎn)讓后的只留承包資格的集體成員，其再拿什么進(jìn)行轉(zhuǎn)讓呢？也就是說，如果承包權(quán)是財產(chǎn)權(quán)，將讓人無法理解承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利內(nèi)涵到底是什么。

4.4 權(quán)利設(shè)置重疊

《修正案（草案）》將自承包經(jīng)營權(quán)中分離的經(jīng)營權(quán)設(shè)計為獨(dú)立的第5節(jié)，結(jié)合第6條第3款，該經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)、可以融資，并存在保有地利與用途的義務(wù)等。另外，在本節(jié)第42條里，還專門將承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)相提并論，規(guī)定二者皆可開禁抵押擔(dān)保①《修正案（草案）》第4節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”，第42條：“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！北緱l同樣存在語病和邏輯漏洞，限于本文篇幅，暫忽略不計。。于是，其兩者均屬用益物權(quán)的性質(zhì)表達(dá)無疑，也表明經(jīng)營權(quán)人與承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)并無二致，那么，單獨(dú)一節(jié)規(guī)定經(jīng)營權(quán)的必要性并未彰顯。

4.5 用語不盡嚴(yán)謹(jǐn)

《修正案（草案）》第16條將承包經(jīng)營權(quán)人稱為承包方，這是現(xiàn)行法的規(guī)范，也已為實(shí)踐廣泛接受，但將分離出經(jīng)營權(quán)后已沒有經(jīng)營活動的僅保留成員身份的所謂承包權(quán)享有者也稱為承包方，并在第二章第4節(jié)中多處使用，與享有承包經(jīng)營的承包方經(jīng)營之權(quán)利義務(wù)混為一談，讓人難以理解。在第4章第52條“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)或者第三方的土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定中，完全忘記了轉(zhuǎn)讓出經(jīng)營權(quán)后的承包權(quán)被侵害的責(zé)任依據(jù)。用詞避開法言法語，口語多處可見，成為《修正案（草案）》受人詬病之痛點(diǎn)。如第6條第3款“處置”應(yīng)為“處分”，第27條第2款“打亂重分”應(yīng)為“調(diào)整”，第53條第6項的“抵頂”應(yīng)為“抵銷”，第26條第2款在“承包地不得收回”的規(guī)定條文后，還有“是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇”的表述，缺乏立法語言特性與準(zhǔn)確性。

4.6 立法思想表達(dá)不明，深存歧義

（1）土地流轉(zhuǎn)原則改變的效果。現(xiàn)行土地承包法遵循市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下意思自治的法思想，明確規(guī)定農(nóng)地可以轉(zhuǎn)讓，依法理，轉(zhuǎn)讓后本輪用益物權(quán)消失，但其成員資格在，延包繼續(xù)；對有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入來源的，還可以終止承包關(guān)系（第41條）。但《修正案（草案）》的第33條卻不設(shè)任何條件籠統(tǒng)規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包的土地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系即行終止”。依此規(guī)定，土地利用的潛在風(fēng)險立刻呈現(xiàn)，即承包經(jīng)營權(quán)人一旦轉(zhuǎn)讓土地，未來30年可能徹底失地。實(shí)際上，土地承包法第41條在基層實(shí)踐中缺乏標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行尚有難度，若修正為上述第33條，土地流轉(zhuǎn)的效果將更受影響。

（2）土地流轉(zhuǎn)性質(zhì)混淆的效果。在現(xiàn)行土地承包法中，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有債權(quán)性流轉(zhuǎn)與物權(quán)性流轉(zhuǎn)兩種方式，不同性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定了相對方享有權(quán)利性質(zhì)的差異。在《修正案（草案）》中，債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式主要是出租，此時承租人享有的是建立在合同債權(quán)基礎(chǔ)上的土地租賃權(quán)，但草案卻忽略現(xiàn)行法律規(guī)則體系之債權(quán)、物權(quán)兩分法的制度區(qū)分格局，將這兩種權(quán)利概稱為“土地經(jīng)營權(quán)”，使承包方與相對方之間原本清晰的法律關(guān)系變得模糊[8]。究其本質(zhì)，土地租賃權(quán)不是土地經(jīng)營權(quán)，土地租賃權(quán)是現(xiàn)實(shí)中一直都存在的常態(tài)流轉(zhuǎn)方式，實(shí)踐中自由運(yùn)轉(zhuǎn)，安全順暢。進(jìn)一步來說，若混淆兩者法律關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)人出租后經(jīng)營土地的身份將隨之消失，而承租人變成了經(jīng)營權(quán)人，這不僅破壞了法邏輯抽象思維的嚴(yán)謹(jǐn)之美，且使簡單問題復(fù)雜化。

（3）同質(zhì)權(quán)利流轉(zhuǎn)形式差別設(shè)計的效果。農(nóng)民自身行使的承包經(jīng)營權(quán)與轉(zhuǎn)讓形成的第三人行使的經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上應(yīng)屬同類，只有這樣認(rèn)知，才可達(dá)“放活經(jīng)營權(quán)”的重要政策目標(biāo)。但《修正案（草案）》對此卻分設(shè)出不同的流轉(zhuǎn)方式，在其第2章第4節(jié)規(guī)定承包權(quán)可互換轉(zhuǎn)讓，第5節(jié)規(guī)定經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以依法采取出租入股方式和其他方式，這里所謂其他方式是否包括“互換”呢？如包括，又必然與第4節(jié)中承包權(quán)“只可在集體內(nèi)部進(jìn)行”的互換規(guī)則相沖突。其實(shí)，修正的法則是有意避開土地經(jīng)營權(quán) “互換”方式，然而，由于在表述上缺乏抽象邏輯思維能力，顧及一面而罔顧另一面，難以自圓其說；同時，禁止經(jīng)營權(quán)互換轉(zhuǎn)讓，對土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的放活毫無裨益，相比現(xiàn)行法流轉(zhuǎn)規(guī)范，并未體現(xiàn)明顯的立法進(jìn)步。

值得強(qiáng)調(diào)的是，政策是法律的重要依據(jù)乃至內(nèi)容的價值體現(xiàn)，但法律的話語體系是為政策的規(guī)范化和科學(xué)性而存在的，當(dāng)政策真正法律化，才可能變得嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范而具有普世意義。當(dāng)法律對政策的表達(dá)呈機(jī)械式照搬照用、隨政策亦步亦趨，罔顧法律規(guī)則體系的安排，放棄法律邏輯性的話語表達(dá)，立法的敗筆則呈現(xiàn)無疑，司法裁判將無所適從，改革空轉(zhuǎn)，政策的意圖貫徹很可能淪為清談。

5 對《修正案（草案）》及其“三權(quán)分置”的主要立法建議

（1）充分認(rèn)識“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向，深刻理解其要旨意蘊(yùn)中的“一主兩輔”（落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)），堅守公平與效率、改革與發(fā)展的立法思想。（2）承包經(jīng)營權(quán)之財產(chǎn)性質(zhì)的認(rèn)知須予以回歸或重申，即為用益物權(quán)，有期物權(quán)。（3）土地承包法既牽涉農(nóng)地“三權(quán)分置”政策和土地改革現(xiàn)實(shí)，又涉及民法典物權(quán)編、土地管理法等修法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；既關(guān)乎立法思想理念，又照應(yīng)體系架構(gòu)和制度安排，應(yīng)“大修”而非“小補(bǔ)”[5]。（4）遵循法律科學(xué)化、體系化的基本立場，修法線索應(yīng)既有現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)向，又圍繞民事權(quán)利得喪變更的法邏輯展開，注重與民法總則、物權(quán)法修法活動實(shí)現(xiàn)良性對接，遵循共同法規(guī)則，以增強(qiáng)法律的可操作性。（5）修法要突破農(nóng)地用益物權(quán)的兩禁止：為土地流轉(zhuǎn)登記解禁，從對抗主義到登記主義，保證土地權(quán)利的市場化交易安全，保證集體土地的性質(zhì)不被改變，防止集體財產(chǎn)的不當(dāng)流失；為農(nóng)地抵押等擔(dān)保解禁，為耕地的進(jìn)一步規(guī)模經(jīng)營、增進(jìn)耕田者對土地良性經(jīng)營提供暢行的融資渠道。（6）設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后成為用益物權(quán)性質(zhì)的“經(jīng)營權(quán)”，以確保該項權(quán)利較之債權(quán)轉(zhuǎn)讓的持續(xù)安全性。同理，法定“經(jīng)營權(quán)”應(yīng)登記生效，可進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)抵押等擔(dān)保。（7）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)后的“承包權(quán)”應(yīng)為承包資格，當(dāng)與集體成員權(quán)制度相接相存，同樣應(yīng)得嚴(yán)格保護(hù)；成員權(quán)制度當(dāng)同時進(jìn)入物權(quán)法修法視野。

6 結(jié)語

《修正案（草案）》的立法出發(fā)點(diǎn)體現(xiàn)了求新、求實(shí)、求深遠(yuǎn)的原則，對黨的一系列土地改革政策有積極回應(yīng)，但通過對其立法指導(dǎo)思想的考量到與物權(quán)法關(guān)系的分析，更多的是沿著權(quán)利的法邏輯主線就修法內(nèi)容的審視檢討，其法治思維有欠缺，法律邏輯未達(dá)標(biāo)，制度規(guī)范到位不完全，還具有較大的完善空間。立法部門應(yīng)傾聽學(xué)界、司法界和社會各界的中肯意見與合理建議，尤其需要落實(shí)對中國農(nóng)村農(nóng)民入戶的田野大數(shù)據(jù)調(diào)研，以取得修法良效。

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