關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老難題突破的思路與建議
——以寧波為例

文/方泱泱 王寧 陳民懇

隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷深入，“老有善養(yǎng)”成為新時代面臨的新問題之一。寧波作為人口老齡化時間早、進(jìn)程快、程度高的沿海發(fā)達(dá)城市，近年來在推廣居家養(yǎng)老服務(wù)、鼓勵發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、開展養(yǎng)老需求評估、制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面積極開展探索和創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)居民幸福養(yǎng)老奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)，但總體而言，與老年人日益增長的美好晚年生活需求相比，還存在發(fā)展不平衡不充分的問題，特別是不少農(nóng)村老年人面臨著“老而難休、老而不安、老而無歡”等困境，更加迫切需要解決。

一、寧波農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

1.農(nóng)村人口老齡化程度日益加深。老年人口基數(shù)大、增長快。全市農(nóng)村老年人口超過88萬人，是城鎮(zhèn)老年人口的2倍，近幾年年均增速在5%左右。純老人家庭占比高。農(nóng)村純老人家庭占全市純老人家庭的60%以上，約占全市農(nóng)村老年人口總數(shù)三分之一?？粘不F(xiàn)象比較普遍。青壯年勞動力大量外流造成農(nóng)村留守老人增多。

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障能力不斷提升。養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大。農(nóng)村五保戶應(yīng)保盡保，截至目前，居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋90%的行政村，同比提高7個百分點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助制度加快完善。困難老年人享有不同程度的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，80歲以上高齡老人與城鎮(zhèn)老年人同等享有每月高齡生活津貼，同時，對民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住失能、半失能老年人給予一定的運(yùn)營補(bǔ)貼。

3.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式積極探索。積極探索創(chuàng)新，涌現(xiàn)出多種農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，努力實(shí)現(xiàn)“離家不離村，離親不離情，養(yǎng)老在鄉(xiāng)村，享樂家門口”。一是象山居家養(yǎng)老公寓。2012年以來，象山在全市率先推行“集體建設(shè)、無償居住、舊宅回收、配套服務(wù)”的農(nóng)村集中式居家養(yǎng)老服務(wù)模式，為老人提供社會化就（送）餐、醫(yī)療保健、家政、文體娛樂、志愿結(jié)對等服務(wù)。目前，全縣共有183個村建成農(nóng)村集中式居家養(yǎng)老公寓，建成安居房3343套，入住老人3981人。二是慈溪日間照料中心。近年來，慈溪在居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上試點(diǎn)建設(shè)養(yǎng)老日間照料中心，為老人提供就（送）餐、學(xué)習(xí)、娛樂、代購、保健等多項日常生活服務(wù)，既滿足了居家養(yǎng)老的親情維系，又實(shí)現(xiàn)了日常基本生活照料，還兼有社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)范管理與保障，消除了老年人對離家養(yǎng)老的顧忌。目前，慈溪建有城鄉(xiāng)養(yǎng)老日間照料中心90家，6000多老人享受“定制式”養(yǎng)老服務(wù)。三是北侖老年愛心食堂。服務(wù)對象主要是高齡、獨(dú)居、空巢、困難、殘疾，日常生活不能完全自理，且子女不在身邊或無法實(shí)施有效照顧的老人，服務(wù)項目以送餐為主，同時，根據(jù)老年人實(shí)際需要提供安全看護(hù)、打掃衛(wèi)生、代繳費(fèi)、代購、配藥、陪醫(yī)等服務(wù)。目前，北侖已建有老年愛心食堂59家。

二、存在的主要問題

一是農(nóng)村老人居住分散，社會化養(yǎng)老接受程度低，對養(yǎng)老服務(wù)有效供給帶來一定困難。受傳統(tǒng)觀念、生活習(xí)慣和鄉(xiāng)土感情的影響，農(nóng)村老人普遍將就地“蝸居”養(yǎng)老作為首要選擇，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等社會化養(yǎng)老接受程度不高。同時，不少老人自身經(jīng)濟(jì)條件有限，還在繼續(xù)從事生產(chǎn)活動，保持著“老而無休”的狀態(tài)，選擇社會化養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)能力不足，加之居住分散，成為農(nóng)村養(yǎng)老的一大難題。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)，養(yǎng)老服務(wù)供給能力差異明顯，結(jié)構(gòu)性供需矛盾較為突出。不少行政村的集體經(jīng)濟(jì)收入來源相對單一，內(nèi)生增收能力不強(qiáng)，養(yǎng)老服務(wù)自我供給能力偏弱。同時，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源主要以中心村為主集中配置，非中心村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村等地的養(yǎng)老服務(wù)資源較少，養(yǎng)老服務(wù)能力地區(qū)差異明顯。此外，部分優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，而一些普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置較多，養(yǎng)老服務(wù)資源的結(jié)構(gòu)性失衡問題比較突出。

三是軟硬件配置雙滯后，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效成為最大難點(diǎn)。一方面，養(yǎng)老設(shè)施改造提升難。相當(dāng)一部分農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是利用廢棄廠房、舊辦公樓等改建而成，設(shè)施陳舊老化，改擴(kuò)建既受容積率的限制，也很難達(dá)到消防設(shè)計、安全驗(yàn)收等要求，一些機(jī)構(gòu)至今仍未取得合法運(yùn)營資質(zhì)。另一方面，專業(yè)化服務(wù)水平低。由于工作時間、環(huán)境和收入待遇等不具備優(yōu)勢，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員大多是富有愛心的大齡婦女，護(hù)理、急救等專業(yè)技能缺乏，招人、留人難。

三、破題思路和建議

在鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位的同時，不斷強(qiáng)化社區(qū)（集體）養(yǎng)老的關(guān)鍵性作用，因地制宜推廣協(xié)作式與互助型等養(yǎng)老模式，著力構(gòu)建服務(wù)對象相對集中，基層自治、政府支持與市場參與相結(jié)合，與老人美好養(yǎng)老需求相適應(yīng)的多層次、多元化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

專欄 日本推行同居型的家庭養(yǎng)老模式

日本政府對同居型家庭養(yǎng)老模式給予支持和鼓勵，并實(shí)施一系列有利于推進(jìn)家庭養(yǎng)老的社會保障措施，包括：如果子女照顧70歲以上收入低的老人,可以享受減稅；如果照顧老人的子女要修建房子，使老人有自己的活動空間，他們可以得到貸款；如果臥床老人需要特殊設(shè)備，政府予以提供。此外，定期早晚用車接送老人到設(shè)在養(yǎng)老院的或單獨(dú)設(shè)立的“日托護(hù)理中心”；開展“老老介護(hù)”，以及推廣實(shí)施“時間銀行”制度，充分發(fā)揮鄰里、朋友和老年志愿者等作用，減輕社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（一）建立健全多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系

一是鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。強(qiáng)化子女贍養(yǎng)義務(wù)，研究制定有利于推進(jìn)家庭養(yǎng)老的激勵措施，如，對為老人購買特殊家用設(shè)備的家庭給予一定補(bǔ)助；對因貧困而養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的家庭，其子女可享受一定的減稅和補(bǔ)貼；探索推出農(nóng)村養(yǎng)老津貼計劃，為需要贍養(yǎng)老人的低保邊緣家庭提供養(yǎng)老保險和醫(yī)療津貼等。完善家庭養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，積極推動村集體自建或引進(jìn)民營機(jī)構(gòu)設(shè)立“日托護(hù)理中心”，為老年人提供醫(yī)療保健等服務(wù)。加強(qiáng)家庭抗風(fēng)險能力，適當(dāng)擴(kuò)大政府購買服務(wù)項目覆蓋范圍，就近購買由民辦或公辦民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供老人急需的家庭護(hù)理等上門服務(wù)。

二是強(qiáng)化社區(qū)（集體）養(yǎng)老的關(guān)鍵作用。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)、家庭和嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源整合，完善生活照料、醫(yī)護(hù)、娛樂等設(shè)施配套，將老人按高齡低齡、需要精神的心理慰藉還是物質(zhì)援助等分類分層，提供精準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)。推廣協(xié)作式和鄰里互助養(yǎng)老模式，在居住區(qū)域較為集中的農(nóng)村，探索搭建集中居住點(diǎn)，面向60歲以上且有自理能力的安全獨(dú)身老人，采取個人支付和政府適當(dāng)支持相結(jié)合的方式，發(fā)展“離家不離村”的集體協(xié)作式養(yǎng)老模式；在居住分散的山區(qū)，按照就近、熟悉、自愿、互助的原則，推廣“每日一敲”、“一對一結(jié)對幫扶”等鄰里互助模式，選擇志愿者或年紀(jì)較輕且身體健康的退休村干部等，無償或低償為老年人提供日常送餐等相關(guān)服務(wù)，或考慮以獎代酬等方式，由村委會考評并獎勵給志愿者。

三是提升機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的托底能力。完善農(nóng)村敬老院醫(yī)療服務(wù)站、專用娛樂健身場地等配套設(shè)施，改善條件以提高機(jī)構(gòu)床位入住率。引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展由政府建設(shè)，社會力量運(yùn)營的共責(zé)式農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)對象不局限于“五保”老人，但有優(yōu)先順序，服務(wù)內(nèi)容在五保托底基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，提供一定的社會化養(yǎng)老服務(wù)。加強(qiáng)專業(yè)護(hù)理人員培訓(xùn)，建立護(hù)理院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對口實(shí)習(xí)機(jī)制，通過現(xiàn)場教學(xué)、離崗培訓(xùn)等多種方式，提高存量養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)技能水平。積極推廣養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員和入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人的人身意外險等保險產(chǎn)品，解決老人和從業(yè)人員的后顧之憂。

（二）鼓勵發(fā)展多元化養(yǎng)老服務(wù)模式

一是創(chuàng)新“實(shí)物換養(yǎng)老”模式。探索推行以宅基地?fù)Q養(yǎng)老，針對擁有房產(chǎn)的貧困孤寡老人，在確權(quán)和依法自愿的基礎(chǔ)上，放棄宅基地使用權(quán)交由村集體所有，由村委會按一定標(biāo)準(zhǔn)給老年人發(fā)放補(bǔ)償，提供免費(fèi)居住公寓，老人享有終身免費(fèi)使用權(quán)。鼓勵村集體與入住老人子女簽訂“子女贍養(yǎng)協(xié)議”，約定老人子女每年每人給予一定贍養(yǎng)費(fèi)用，否則列入違約“黑名單”，并及時公示。開展轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)換養(yǎng)老，將人口外遷后荒廢的耕地集中起來交由村集體經(jīng)營，并將收益按合適的比例定期發(fā)放給該地的農(nóng)戶，老人可用這些收益支付在養(yǎng)老院的開支或居家養(yǎng)老費(fèi)用。

二是探索“貢獻(xiàn)換養(yǎng)老”模式。研究建立全市統(tǒng)一規(guī)范的“時間銀行”制度，鼓勵有勞動能力的村民積極參加社會養(yǎng)老服務(wù)，儲備貢獻(xiàn)積分在年老后換取服務(wù)，并允許全市異地通兌，同時，接受村委會及民眾的監(jiān)督、量化及考評，逐步建立起年輕一代贍養(yǎng)年老一代的穩(wěn)定機(jī)制，為緩解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏困境提供支撐。

三是大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。依托四明山等區(qū)域資源優(yōu)勢，大力推進(jìn)農(nóng)村“養(yǎng)老+旅游”、“養(yǎng)老+健康+養(yǎng)生”等新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索空置率高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展有市場空間的新興產(chǎn)業(yè)的可能性，提高有限養(yǎng)老服務(wù)資源利用率。積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本提供農(nóng)村養(yǎng)老緊缺的康復(fù)醫(yī)療、精神慰藉、安全援助等服務(wù)。同時，鼓勵發(fā)展候鳥式養(yǎng)老服務(wù)，培育打造若干個具有一定品牌知名度的特色養(yǎng)老服務(wù)基地，形成以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)反哺農(nóng)村養(yǎng)老的長效機(jī)制。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效

一是推動農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。強(qiáng)化清理整頓，建議組建由各區(qū)縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，民政、公安、衛(wèi)計等相關(guān)部門聯(lián)合辦公的專項小組，對已有但尚未取得相關(guān)資質(zhì)的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展全面排摸和調(diào)研分析，適當(dāng)降低門檻后符合相關(guān)要求的，準(zhǔn)予掛牌經(jīng)營；不符合要求的，責(zé)令整改或轉(zhuǎn)型發(fā)展其他業(yè)務(wù)。開展農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施改造提升專項行動，堅持“主體負(fù)責(zé)、政府支持”的原則，通過共建共享或移動服務(wù)車等方式，加快健身、消防等相關(guān)設(shè)備升級步伐，提高安全保障能力和服務(wù)水平，并探索養(yǎng)老設(shè)施智能化改造的可行性，積極推進(jìn)以信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老。

二是優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源配置。立足各地實(shí)際和不同養(yǎng)老群體的服務(wù)需求，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源的差異化配置，加快醫(yī)療衛(wèi)生、文體娛樂等“硬件”設(shè)施和護(hù)理康復(fù)、醫(yī)療保健等“軟件”服務(wù)配套，切實(shí)提高養(yǎng)老資源使用效率。適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)績效考核體系，建議對空置率比較高的區(qū)縣（市）弱化甚至取消人均床位考核，并限批養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。鼓勵發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)一體”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過與醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)營、開設(shè)分部、醫(yī)護(hù)流動站、對口服務(wù)等多種形式，加快促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合。

三是大力推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才引培。建立和完善養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，制定崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范和薪資指導(dǎo)價位。在強(qiáng)化現(xiàn)有服務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時，積極鼓勵和引導(dǎo)護(hù)理學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)的大中專畢業(yè)生進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)。適當(dāng)增設(shè)一定數(shù)量的養(yǎng)老服務(wù)公益性崗位，吸納相對年輕的就業(yè)困難人員從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，增強(qiáng)從業(yè)隊伍穩(wěn)定性。依托寧波頤樂園等相關(guān)機(jī)構(gòu)，探索托管、結(jié)對等方式，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人才的培養(yǎng)和輸送。