論食品安全刑事附帶民事公益訴訟起訴條件

文◎李桂明

近年來，公益訴訟成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，［1］各地檢察機(jī)關(guān)都積極開展了公益訴訟實(shí)踐。其中，食品安全是檢察公益訴訟的一個(gè)重要領(lǐng)域，刑事附帶民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)辦理該類案件的常用手段。但是，食品安全刑事附帶民事公益訴訟的起訴條件并不明確，尚有待進(jìn)一步探討。

［基本案情］張某系甲省乙縣人，2018年3月，張某從丙省購買了大量名為“A牌加碘食鹽”和散裝無商標(biāo)鹽塊，長期在其住處乙縣城關(guān)鎮(zhèn)銷售。后在市場清理大檢查過程中，被乙縣市場管理局查處，并對(duì)其銷售的576公斤食鹽進(jìn)行暫扣和封存，后經(jīng)法定部門鑒定，張某銷售的“A牌加碘食鹽”和散裝鹽塊均不含碘。于是該案轉(zhuǎn)入刑事偵查程序，公安機(jī)關(guān)從乙縣城關(guān)鎮(zhèn)張某住處起獲未銷售的“A牌加碘食鹽”和散裝鹽塊共計(jì)632公斤，并從城關(guān)鎮(zhèn)其他村民家中提取了“A牌加碘食鹽”累計(jì)392公斤，均是從張某處購得，經(jīng)鑒定與張某家中起獲的“A牌加碘食鹽”系同批次產(chǎn)品，也均不含碘。根據(jù)衛(wèi)生部與工業(yè)和信息化部出臺(tái)的衛(wèi)辦疾控發(fā)〔2009〕168號(hào)文件以及該省衛(wèi)生廳文件的規(guī)定，甲省乙縣為嚴(yán)重缺碘地區(qū)。而按照《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》第15條第3款的規(guī)定，“在缺碘地區(qū)生產(chǎn)、銷售的食品和副食品，凡需添加食用鹽的，必須使用碘鹽”。由于銷售數(shù)額較大，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的危害程度較大，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為張某銷售無碘食鹽的行為已經(jīng)涉嫌犯罪，于是按照刑事訴訟程序移送檢察機(jī)關(guān)。在審查起訴過程中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該案受害群體眾多，涉及公共利益，于是對(duì)張某提起刑事附帶民事公益訴訟。

一、爭議焦點(diǎn)及法院的認(rèn)定

本案刑事部分由于公安機(jī)關(guān)收集的證據(jù)非常扎實(shí)，足以證明張某構(gòu)成犯罪，因此并無爭議，主要爭議在于民事部分是否能夠按照公益訴訟來處理。

（一）實(shí)體方面是否侵害公共利益

本案的關(guān)鍵問題是張某的行為是否侵犯公共利益。對(duì)于這一問題在檢察機(jī)關(guān)起訴的過程中有三種不同的認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為張某的行為不侵犯公共利益。這種觀點(diǎn)主要認(rèn)為社會(huì)公共利益是一個(gè)宏觀概念，而不是一個(gè)具體的概念，需要有較為廣泛的受害群體，如果受害群體并不廣泛，則不能按照社會(huì)公共利益來評(píng)判。本案中，張某銷售的“A牌加碘食鹽”和散裝鹽塊當(dāng)場被查獲的為576公斤，在家中查獲的為632公斤，在村民家查獲的“A牌加碘食鹽”有392公斤，其中未銷售的食鹽并不會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，而在村民家查獲的392公斤“A牌加碘食鹽”由于村民尚未食用，因而還未對(duì)村民造成損害。而真正造成實(shí)際損害的是已經(jīng)被村民食用了的食鹽，而這部分損害究竟有多大，并沒有證據(jù)證明，因此并不能證明公共利益遭受損害。二是認(rèn)為張某的行為與公共利益無關(guān)。此觀點(diǎn)認(rèn)為張某銷售的食鹽是針對(duì)具體的客戶，而每一受害者又是具體的個(gè)人，無論人數(shù)多少，都與公共利益沒有直接關(guān)系，應(yīng)當(dāng)定性為受害者眾多的案件，因而張某的行為與公共利益無關(guān)。三是認(rèn)為張某的行為侵犯了公共利益。這種觀點(diǎn)也是檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中的主流觀點(diǎn)，認(rèn)為食品安全本身就屬于公共利益的一個(gè)組成部分，張某銷售無碘食鹽的行為是對(duì)食品安全公共秩序的一種破壞，無論銷售數(shù)量多少，都構(gòu)成對(duì)公共利益的侵犯，因此張某的行為侵犯了公共利益。上述三種觀點(diǎn)在辦案過程中雖然有爭議，但是可以分為兩類：前兩種情況對(duì)張某的行為都不能按照公益訴訟來處理，而最后一種情況則可以按照公益訴訟來處理。最終辦案的檢察機(jī)關(guān)采納了第三種意見，按照刑事附帶民事公益訴訟對(duì)張某提起訴訟，追究其民事法律責(zé)任。

（二）程序方面是否有起訴權(quán)

辦案檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為張某的行為侵害了公共利益，準(zhǔn)備對(duì)張某提起公益訴訟，而如何對(duì)張某提起公益訴訟，也存在兩種不同的看法。一是另行起訴，該觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先將張某的刑事犯罪部分審判結(jié)束，然后對(duì)公共利益遭受損害的總量進(jìn)行評(píng)估，再根據(jù)相關(guān)證據(jù)對(duì)張某另行提起公益訴訟。當(dāng)然這在訴訟程序上會(huì)存在一定不便。按照2018年3月最高人民檢察院出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）第1條的規(guī)定，“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，一般由侵權(quán)行為地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄”?；鶎尤嗣駲z察院一般情況下不能直接提起民事公益訴訟，所以對(duì)于張某應(yīng)當(dāng)由辦案機(jī)關(guān)的上級(jí)人民檢察院提起民事公益訴訟追究其民事責(zé)任。二是一并起訴，也即由同一辦案檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)張某提起刑事附帶民事公益訴訟，與刑事部分一并辦理。這種觀點(diǎn)也有法律支持，即“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）中第20條規(guī)定的 “人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理”。上述兩種觀點(diǎn)都有一定道理，而從法律程序來講，也都具有實(shí)現(xiàn)的可能性。第一種做法有利于使公益訴訟專業(yè)化，但是程序復(fù)雜；而第二種做法雖然程序簡單，也有直接的法律依據(jù)，但是由刑事審判組織審理民事案件其專業(yè)性并不一定得到全部彰顯。辦案檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，本案案情較為簡單，所侵犯的公共利益也較為明顯，取證過程也并不復(fù)雜，不需要做復(fù)雜的技術(shù)鑒定，依據(jù)刑事附帶民事訴訟程序完全可以解決辦案中公共利益的認(rèn)定問題。因此，最終辦案檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中向張某提起刑事附帶民事公益訴訟，要求張某承擔(dān)民事法律責(zé)任。

（三）法院的認(rèn)定結(jié)果

法院經(jīng)過審理認(rèn)為，張某銷售無碘食鹽的行為構(gòu)成了銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，刑事部分判處有期徒刑2年，緩刑3年，并判處罰金人民幣6千元。與此同時(shí)，法院還一并對(duì)民事部分作出了處理，認(rèn)為張某銷售無碘食鹽時(shí)，購買者是社會(huì)不特定的公眾，并且已有大量的無碘食鹽流向了社會(huì)，食用這些不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食鹽的受害群體則更多，而且在社會(huì)中的未食用的無碘食鹽對(duì)社會(huì)所造成的危險(xiǎn)也并未消除，隨時(shí)有可能會(huì)對(duì)社會(huì)公眾造成身體健康損害，因此張某銷售無碘食鹽的行為侵犯了社會(huì)公共利益。民事部分判決張某在緩刑期間不得從事與食品相關(guān)的生產(chǎn)銷售活動(dòng)，在本地負(fù)責(zé)收回已銷售的食鹽，消除影響，并在本地媒體公開賠禮道歉。判決后，張某并未上訴。應(yīng)當(dāng)說法院的判決較好地保護(hù)了社會(huì)公共利益。

二、食品安全刑事附帶民事公益訴訟起訴條件的限定

張某銷售無碘食鹽案，刑事部分并無爭議，而民事部分卻產(chǎn)生了一定的爭議，從實(shí)際辦案出發(fā)，也就引出了食品安全刑事附帶民事公益訴訟起訴條件到底有哪些的問題。具體而言，可以從以下幾個(gè)角度加以限定。

（一）案件范圍限于食品安全領(lǐng)域

毋庸置疑，檢察機(jī)關(guān)提起食品安全刑事附帶民事公益訴訟的首要條件就是案件范圍必須屬于食品安全領(lǐng)域。案件是否屬于食品安全領(lǐng)域似乎根據(jù)生活常識(shí)便可以輕易判斷，但是對(duì)于刑事附帶民事公益訴訟而言卻并非如此。因?yàn)樾淌赂綆袷鹿嬖V訟首先要符合刑事訴訟的特征，而可以適用刑事程序處理的案件必須要達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，由此可知，符合食品安全刑事附帶民事公益訴訟的前提條件必須是刑事法律規(guī)范中所稱的食品安全案件，而且需要達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。因而，食品安全刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是狹義標(biāo)準(zhǔn)，限于《刑法》第143條規(guī)定的生產(chǎn),銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和第144條規(guī)定的生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪中所限定的“食品”。由此可以看出，食品安全刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍必須滿足下列條件：一是狹義標(biāo)準(zhǔn)，并不是所有的“食物”都屬于食品安全刑事附帶民事公益訴訟的“食品”。二是程度標(biāo)準(zhǔn)，即需要達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度。而所謂的情節(jié)嚴(yán)重是刑事標(biāo)準(zhǔn)而非民事標(biāo)準(zhǔn)。換言之，有些案件可能情節(jié)達(dá)不到刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)，但是卻可以達(dá)到民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，此種情況并不屬于食品安全刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍。

（二）損害后果必須侵害公共利益

刑事附帶民事公益訴訟的落腳點(diǎn)是公益訴訟，也就是說要想提起刑事附帶民事公益訴訟必須是行為侵犯了社會(huì)公共利益。而所謂的社會(huì)公共利益其實(shí)是一個(gè)較為模糊的概念，并沒有法律的直接界定，公共利益與公序良俗密切相關(guān)，包含了具體和抽象、現(xiàn)實(shí)與未來的相關(guān)利益，是由評(píng)價(jià)客體與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。［2］一般而言，公共利益就是社會(huì)整體所認(rèn)同的價(jià)值觀念和公共秩序，而并不一定是多數(shù)人的共同利益，多數(shù)人的共同利益可以通過代表人訴訟來加以解決，例如小區(qū)物業(yè)糾紛。從這一點(diǎn)來看，對(duì)公益訴訟中“公共利益”的界定，必須是社會(huì)主流價(jià)值觀所認(rèn)同的社會(huì)公共秩序。例如，本案中張某銷售無碘食鹽的行為是被社會(huì)公序良俗所否定的，侵害的是社會(huì)食品安全的公共秩序，［3］因此可以按照公益訴訟來辦理，這也是刑事附帶民事公益訴訟的起訴條件之一。

（三）起訴條件不受主觀過錯(cuò)的影響

刑事附帶民事公益訴訟解決的是民事部分法律責(zé)任如何承擔(dān)的問題，而民事法律責(zé)任確定的基礎(chǔ)是過錯(cuò)原則，在特殊情況下，則可以是無過錯(cuò)原則。公益訴訟應(yīng)以何種歸責(zé)原則作為起訴的基礎(chǔ)，法律并沒有直接的規(guī)定，而按照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，食品安全的侵權(quán)行為適用無過錯(cuò)原則，因此提起食品安全公益訴訟也不必考慮侵權(quán)行為人的主觀過錯(cuò)問題。［4］另外，犯罪嫌疑人被提起刑事附帶民事公益訴訟，是以進(jìn)入刑事訴訟程序?yàn)榍疤岬模缸锵右扇说闹饔^方面自然符合刑事法律規(guī)范中對(duì)主觀惡意的要求，這在民事侵權(quán)法律關(guān)系中也必然是存在過錯(cuò)的行為。在收集證據(jù)方面，刑事附帶民事公益訴訟對(duì)嫌疑人主觀過錯(cuò)方面收集證據(jù)的方向也會(huì)因此而有所變化。

（四）嫌疑人的行為必須符合民事違法性的要求

行為違法性是確定侵權(quán)行為的必要條件，無論是一般侵權(quán)行為還是特殊侵權(quán)行為，均要確定侵權(quán)行為人的行為違法性，這一點(diǎn)是判斷侵權(quán)行為的關(guān)鍵要素之一。然而在食品安全刑事附帶民事公益訴訟中，是否還要證明行為人的行為具有違法性，對(duì)這一問題也有兩種不同認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為不必收集嫌疑人行為違法性的證據(jù)。因?yàn)樵谛淌略V訟程序中，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)收集了犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪的證據(jù)，既然構(gòu)成了犯罪，自然也就能夠證明其行為的違法性，因此在刑事附帶民事公益訴訟中不必再行收集嫌疑人行為違法性的證據(jù)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)收集嫌疑人行為違法性的證據(jù)。因?yàn)槊袷虏糠忠蟮男袨檫`法性與刑事部分不同，證明犯罪行為的證據(jù)與證明民事違法的證據(jù)要求程度也不同，將證明犯罪的證據(jù)作為證明民事行為違法性的證據(jù)，有可能會(huì)遺漏一部分證據(jù)，因?yàn)橛械淖C據(jù)未必能夠證明犯罪，但是可以證明民事行為違法。從這一角度來看，后一種認(rèn)識(shí)更加符合法律邏輯。因?yàn)槊袷滦袨檫`法性的證明標(biāo)準(zhǔn)與刑事犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)并不一樣，前者標(biāo)準(zhǔn)較低，后者標(biāo)準(zhǔn)較高，且所需要的證據(jù)材料也是不同的。從這一角度來講，應(yīng)當(dāng)將嫌疑人的行為必須符合民事違法性的要求作為食品安全刑事附帶民事公益訴訟起訴條件之一。

（五）公共利益的損害需與違法行為之間具有因果關(guān)系

因果關(guān)系是確定民事侵權(quán)法律關(guān)系的成立要件，也是刑事法律關(guān)系的重要基礎(chǔ)。在刑事附帶民事公益訴訟中，刑事部分需要證明的因果關(guān)系是行為人的犯罪行為與犯罪結(jié)果之間的因果關(guān)系，而民事部分的因果關(guān)系則是要證明行為人的行為與公共利益損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。從侵權(quán)法的角度來講，只要符合相當(dāng)因果關(guān)系，就可以證明侵權(quán)行為的成立。［5］具體而言，就是要證明沒有行為人的行為，損害結(jié)果就不會(huì)發(fā)生，而有了行為人的行為損害結(jié)果就非常有可能會(huì)發(fā)生。即只要證明有較大可能性，就可以使因果關(guān)系成立。這是民事因果關(guān)系與刑事因果關(guān)系之間的區(qū)別。

（六）案件管轄條件

案件管轄也是辦理刑事附帶民事公益訴訟的條件之一，根據(jù)《公益訴訟解釋》第20條的規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟由同一檢察機(jī)關(guān)一并辦理，這一點(diǎn)是比較清楚的。但是有疑問的是跨區(qū)案件管轄問題。刑事訴訟一般由犯罪地法院管轄，必要時(shí)移送主要犯罪地法院管轄。這就帶來了一個(gè)問題，如果犯罪嫌疑人生產(chǎn)偽劣食品的犯罪地在甲地，銷售地在乙、丙等地，而產(chǎn)生影響地有可能還會(huì)波及丁、戊等地，此時(shí)刑事部分的管轄權(quán)是比較容易確定的。但是由辦案檢察機(jī)關(guān)一并辦理民事公益訴訟，很有可能會(huì)出現(xiàn)民事部分造成的公共利益損害最嚴(yán)重的地區(qū)并非是主要犯罪地，即辦案檢察機(jī)關(guān)所在地很有可能并不是公共利益受損最嚴(yán)重的地區(qū)，因此在最終法院判決的時(shí)候，若判決消除影響、賠禮道歉等措施時(shí)，很有可能會(huì)存在執(zhí)行方面的困難，公益訴訟的效果難以得到最大化。而在當(dāng)前法律狀態(tài)下，食品安全刑事附帶民事公益訴訟的管轄原則還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主要犯罪地原則，檢察機(jī)關(guān)是被動(dòng)受案，選擇余地并不大。因此，建議依法確立食品安全刑事附帶民事公益訴訟的管轄規(guī)則為：一般情況下應(yīng)當(dāng)由公共利益主要受損地的檢察機(jī)關(guān)和法院實(shí)際辦理，如果抓獲地并非公共利益主要受損地的，可以將案件移送公共利益主要受損地檢察機(jī)關(guān)將刑事部分與民事部分一并辦理。

三、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)嶄新的業(yè)務(wù)，食品安全領(lǐng)域是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的重要領(lǐng)域，而刑事附帶民事公益訴訟則是檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件的重要手段和方法。對(duì)于這樣一類案件，起訴條件是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握的，具體而言，要從案件范圍、損害后果、主觀過錯(cuò)、行為違法性、因果關(guān)系、案件管轄條件等方面來把握起訴條件，這樣就可以將食品安全刑事附帶民事公益訴訟辦理扎實(shí)。

注釋：

［1］參見朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期。

［2］參見梁上上：《公共利益與利益衡量》，載《政法論壇》2016年第6期。

［3］參見周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品刑事附帶民事公益訴訟案》，載《中國檢察官》2018年第14期。

［4］參見郭明、謝厚群：《檢察機(jī)關(guān)提起食品安全行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與出路》，載 《法制博覽》2017年第33期。

［5］參見楊立新：《侵權(quán)責(zé)任法》（第三版），法律出版社2018年版，第79頁。