西安市國(guó)土資源局不依法履行職責(zé)案

文◎范鋒艷 李曉瑞 高曉莉

案情回顧

（一）基本案情

1998年12月12日，陜西圣米蘭家俱有限公司（2003年8月1日更名為陜西圣米蘭實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司,以下簡(jiǎn)稱圣米蘭公司）取得西安市雁塔區(qū)西萬(wàn)路什字東南角土地的 《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。2002年7月18日，西安市國(guó)土資源局與圣米蘭公司簽訂 《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，出讓土地118.318畝,出讓金3904569.02元。因涉案土地中間有一條規(guī)劃道路，故分成兩塊土地辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》，圣米蘭公司于2003年9月19日取得兩份《國(guó)有土地使用權(quán)證》，土地用途均為工業(yè)(綜合)。2004年4月16日，圣米蘭公司辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。因規(guī)劃調(diào)整，西安市規(guī)劃局于2007年9月12日向圣米蘭公司重新頒發(fā)兩份《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，其中一塊為商業(yè)用地，另一塊為居住用地。

圣米蘭公司在重新取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》變更土地用途后，未與西安市國(guó)土資源局重新簽訂合同，亦未開(kāi)發(fā)土地。2008年2月5日，西安市國(guó)土資源局作出《土地行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)為涉案土地閑置期限已滿2年，對(duì)圣米蘭公司作出人民幣78.0914萬(wàn)元的處罰決定。后西安市國(guó)土資源局多次致函圣米蘭公司，責(zé)令該公司立即重新簽訂國(guó)有土地出讓合同、補(bǔ)交相應(yīng)出讓金并恢復(fù)施工，但該公司仍未按要求辦理。

另2011年11月，西安潤(rùn)基地產(chǎn)投資有限公司向長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司借款2.2億元，圣米蘭公司為該筆借款提供擔(dān)保。由于借款逾期未還，長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司依據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行公證文書(shū)向西安市中級(jí)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2015年6月，西安市中級(jí)人民法院查封了圣米蘭公司持有的兩塊涉案土地使用權(quán)，并進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估價(jià)格為7461.89萬(wàn)。同年10月21日，西安市中級(jí)人民法院致函西安市國(guó)土資源局，稱因法院對(duì)涉案土地已經(jīng)查封，西安市國(guó)土資源局無(wú)權(quán)收回。

（二）訴前程序

雁塔區(qū)人民檢察院在調(diào)查核實(shí)情況后，于2017年4月24日向西安市國(guó)土資源局發(fā)出檢察建議，認(rèn)為土地閑置造成土地資源的浪費(fèi),使有限的土地資源得不到合理、有效利用,是社會(huì)財(cái)富的巨大浪費(fèi)。圣米蘭公司取得土地后長(zhǎng)期閑置，構(gòu)成了對(duì)公共利益的侵害。建議該局依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，依法予以處置。

（三）整改結(jié)果

2017年5月24日,西安市國(guó)土資源局復(fù)函稱,已研究部署整改:一是要求雁塔區(qū)政府、西安市國(guó)土資源局雁塔分局加快制定整改方案,盡快完成處置工作。二是積極與法院對(duì)接處置事宜。三是多方約談圣米蘭公司,告知其處置要求。四是經(jīng)雁塔區(qū)政府研究同意,西安市國(guó)土資源局雁塔分局上報(bào)了整改方案,由其督促圣米蘭公司完善土地用途變更手續(xù),簽訂出讓合同變更協(xié)議;在繳納土地出讓金、完成開(kāi)工審批手續(xù)后,按照約定的期限開(kāi)工建設(shè)。

2017年10月17日,雁塔區(qū)人民檢察院向西安市國(guó)土資源局發(fā)出調(diào)查函,了解整改方案的進(jìn)展情況。同年10月27日,西安市國(guó)土資源局回復(fù)稱：“在貴院的督促支持下,經(jīng)雁塔區(qū)政府和市、區(qū)國(guó)土部門(mén)多次督促協(xié)調(diào),圣米蘭公司已按照規(guī)劃辦理土地用途變更手續(xù),46.842畝土地用途由工業(yè)(綜合)變?yōu)樯虡I(yè),66.33畝土地用途由工業(yè)(綜合)變?yōu)樽≌?。我局?月12日與該公司簽訂了 《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》,約定合同簽訂之日起60日內(nèi)付清土地出讓價(jià)款共計(jì)67311.4274萬(wàn)元,2018年5月31日之前開(kāi)工?！?/p>

2017年11月1日,圣米蘭公司向西安市財(cái)政局補(bǔ)繳了67311.4274萬(wàn)元土地出讓金。同年11月7日,雁塔區(qū)人民檢察院收到西安市國(guó)土資源局送來(lái)的圣米蘭公司補(bǔ)繳土地出讓金的票據(jù)。

特色解讀

（一）案件亮點(diǎn)

1.本案有效維護(hù)國(guó)家產(chǎn)權(quán)公益

本案是國(guó)有土地出讓領(lǐng)域內(nèi)閑置土地類型的公益訴訟案件。閑置土地不僅使有限的土地資源得不到合理有效利用，造成土地資源的浪費(fèi)，更破壞國(guó)家土地市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重侵害了國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)利益。

土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)家作為國(guó)有土地所有者，通過(guò)將土地使用權(quán)出讓給使用者來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的收益。除土地使用者通過(guò)開(kāi)發(fā)利用土地實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的一部分收益權(quán)能外，土地的所有者國(guó)家在國(guó)土資產(chǎn)利益分配中實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的另一部分收益權(quán)能。一是在國(guó)有土地出讓時(shí)，收取國(guó)有使用權(quán)出讓金，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地有償使用的基本收益；二是向土地使用者、經(jīng)營(yíng)者征納適量稅（費(fèi)），實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)增值收益；三是通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)利用，輻射帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)綜合收益。

圣米蘭公司自2003年以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后，一直未依照約定如期開(kāi)發(fā)土地，國(guó)家僅實(shí)現(xiàn)了土地出讓金這一基本收益，增值收益和綜合收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。圣米蘭公司長(zhǎng)達(dá)14年閑置土地的行為，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)土地收益權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了國(guó)家公共利益。雁塔區(qū)人民檢察院充分運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)調(diào)查監(jiān)督，查清案件事實(shí)，通過(guò)督促西安市國(guó)土資源局依法履職，成功盤(pán)活了處于雁塔區(qū)黃金地段閑置14年的百余畝土地，為國(guó)家督促收回6.73億余元國(guó)有土地出讓金，是全國(guó)目前涉案金額最大、實(shí)際挽回?fù)p失最多的公益訴訟案件。

2.本案集中彰顯公益訴訟訴前程序的作用

本案是全國(guó)公益訴訟十大典型案例中三個(gè)訴前案件之一，訴前程序的充分使用是案件得以成功查辦的最大助力。

公益訴訟訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重要內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種法定手段和基本方式。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的根本目的是督促法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟或行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。公益訴訟訴前程序一方面極大提高了監(jiān)督效率，真正調(diào)動(dòng)起多方主體維護(hù)公益的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)督促行政機(jī)關(guān)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法；另一方面有效節(jié)約了司法資源，更早、更有效、更節(jié)約成本地維護(hù)社會(huì)公益，使維護(hù)公益的成本達(dá)到最優(yōu)化。

雁塔區(qū)人民檢察院在本案辦理過(guò)程中，緊抓公益訴訟訴前程序靈活性和實(shí)效性的特征，在調(diào)查取證查清圣米蘭公司違法閑置土地的案件事實(shí)后，向西安市國(guó)土資源局發(fā)出訴前檢察建議。西安市國(guó)土資源局在收到檢察建議后，高度重視，積極制定整改方案，約談督促圣米蘭公司完善用地手續(xù)。雁塔區(qū)人民檢察院在行政機(jī)關(guān)整改過(guò)程中，以真正切實(shí)維護(hù)公益和節(jié)省司法資源目的為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合案件土地被司法機(jī)關(guān)查封的現(xiàn)狀和用地手續(xù)辦理的實(shí)際，實(shí)時(shí)溝通、協(xié)調(diào)多方主體，最終督促西安市國(guó)土資源局與圣米蘭公司重新簽訂合同，補(bǔ)交土地出讓金。本案運(yùn)用公益訴訟訴前程序，充分調(diào)動(dòng)起行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的主動(dòng)性，通過(guò)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職糾錯(cuò)，切實(shí)維護(hù)了國(guó)家公益。

3.本案是檢察權(quán)和行政權(quán)良性互動(dòng)的結(jié)晶

本案是檢察部門(mén)和國(guó)土部門(mén)攜手合作，合力維護(hù)公益的結(jié)晶。

十八屆四中全會(huì)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度目的之一旨在運(yùn)用檢察權(quán)督促行政機(jī)關(guān)依法行政，構(gòu)造檢察權(quán)和行政權(quán)良性互動(dòng)的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)，發(fā)揮法律監(jiān)督主動(dòng)性，節(jié)省了司法資源，更早更快地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益；行政機(jī)關(guān)通過(guò)與檢察機(jī)關(guān)互動(dòng)，借助公益訴訟力量，解決了長(zhǎng)期想解決卻不敢解決不能解決的問(wèn)題，達(dá)到更好的執(zhí)法效果。

圣米蘭公司違法閑置土地案在西安市國(guó)土資源局積案已久，因2007年西安市城市總體規(guī)劃調(diào)整，涉案土地的用地規(guī)劃由工業(yè)用地變更為商業(yè)和居住用地，導(dǎo)致涉案土地的規(guī)劃手續(xù)和用地手續(xù)不一致。西安市國(guó)土資源局針對(duì)此種情況，先后多次約談、督促圣米蘭公司盡快完善用地手續(xù)，也多次與西安市規(guī)劃局溝通，但一直難以推動(dòng)。雁塔區(qū)人民檢察院在向西安市國(guó)土資源局發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議后，雙方本著切實(shí)解決問(wèn)題的原則，實(shí)時(shí)協(xié)商溝通土地整改方案的進(jìn)展情況。西安市國(guó)土資源局借助公益訴訟力量，再次約談圣米蘭公司，并向西安市規(guī)劃局釋明案件情況；雁塔區(qū)人民檢察院多次向圣米蘭公司宣傳法律規(guī)定，要求其按照法律規(guī)定履行義務(wù)，并就涉案土地被法院查封問(wèn)題，積極與西安市中級(jí)人民法院聯(lián)系，促成法院、檢察院、國(guó)土部門(mén)三方會(huì)談磋商。在雁塔區(qū)人民檢察院和西安市國(guó)土資源局雙方不懈努力下，最終圣米蘭公司與西安市國(guó)土資源局重新簽訂合同，補(bǔ)交土地出讓金，并動(dòng)工開(kāi)發(fā)土地。

（二）案件辦理的難點(diǎn)及對(duì)策

1.調(diào)查取證難

本案在調(diào)查過(guò)程中，面臨以下難點(diǎn)：一是時(shí)間跨度大。自圣米蘭公司1998年取得涉案土地《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、2003年取得 《國(guó)有土地使用權(quán)證》至2017年雁塔區(qū)人民檢察院接到群眾舉報(bào)立案審查，近二十年的時(shí)間跨度無(wú)形增加取證難度。二是案件事實(shí)復(fù)雜。涉案土地閑置形成原因復(fù)雜，且先后歷經(jīng)用地規(guī)劃性質(zhì)的調(diào)整和法院司法查封，涉及到對(duì)企業(yè)、國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、工商部門(mén)、法院等多方主體的調(diào)查，對(duì)土地閑置現(xiàn)狀、用地手續(xù)、規(guī)劃手續(xù)和查封原因等多項(xiàng)細(xì)節(jié)的核實(shí)，取證相當(dāng)繁雜。三是個(gè)別部門(mén)不配合。彼時(shí)部分行政機(jī)關(guān)尚未認(rèn)清公益訴訟定位，對(duì)檢察機(jī)關(guān)有抵觸心理，在調(diào)查過(guò)程中推諉扯皮，不配合取證。僅就為查清土地規(guī)劃變更的事實(shí)，雁塔區(qū)人民檢察院數(shù)十次前往規(guī)劃部門(mén)，甚至還出現(xiàn)調(diào)查函送達(dá)無(wú)人簽收的情形。

對(duì)策：一是明確案件調(diào)查事項(xiàng)。雁塔區(qū)人民檢察院圍繞查清違法行為人閑置土地的案件事實(shí)和行政機(jī)關(guān)的履職情況的調(diào)查核心，分組剖析案件。第一組主要調(diào)查違法行為人的身份信息，包含圣米蘭公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份信息、工商登記情況、2003年名稱變更登記和工商檔案材料。第二組主要調(diào)查違法行為人取得土地的事實(shí)，包含圣米蘭公司取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的手續(xù)和證載信息，簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的時(shí)間和合同約定的出讓價(jià)款、出讓土地性質(zhì)、動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期和法律責(zé)任條款事項(xiàng)，取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》的手續(xù)和證載信息。第三組主要調(diào)查違法行為人閑置土地的情況，包含土地的現(xiàn)狀、涉案土地在第三次和第四次西安市城市總體規(guī)劃變更中的調(diào)整情況、涉案土地的用地規(guī)劃手續(xù)變更情況、涉案土地被司法查封和圣米蘭公司未動(dòng)工的原因。第四組主要調(diào)查行政機(jī)關(guān)的履職情況，包含西安市國(guó)土資源局對(duì)涉案土地的行政處罰情況、約談督促圣米蘭公司完善用地手續(xù)的情況、與西安市規(guī)劃局溝通協(xié)商的情況。

二是靈活運(yùn)用調(diào)查手段。針對(duì)具體需要調(diào)查的事實(shí)和證據(jù)，雁塔區(qū)人民檢察院綜合運(yùn)用各種調(diào)查手段：針對(duì)違法行為人身份信息，采取到工商部門(mén)查詢工商登記和工商檔案的方式；針對(duì)違法行為人取得土地和行政機(jī)關(guān)履職情況，主要采取詢問(wèn)圣米蘭公司和調(diào)閱西安市國(guó)土資源局土地執(zhí)法卷宗方式調(diào)查；針對(duì)違法行為人閑置土地的原因，采取勘察閑置土地現(xiàn)場(chǎng)、詢問(wèn)西安市國(guó)土資源局執(zhí)法人員、調(diào)閱西安市規(guī)劃局的用地規(guī)劃?rùn)n案、調(diào)閱法院執(zhí)法卷宗等綜合性手段。此外在取證過(guò)程中，介紹信、調(diào)查函等書(shū)面方式經(jīng)常作為輔助手段配合使用。但深感遺憾的是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)沒(méi)有得到明確的規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和保障措施，這是檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過(guò)程中受人掣肘的主要原因，希望可以盡快改變此種局面。

2.案件專業(yè)性強(qiáng)

本案是國(guó)土出讓領(lǐng)域內(nèi)案件，涉及到國(guó)有土地出讓的程序、閑置土地的認(rèn)定和處罰、司法查封土地處理等土地方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)民行隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)提出了極大挑戰(zhàn)。

對(duì)策：雁塔區(qū)人民檢察院一方面仔細(xì)研讀土地方面的法律法規(guī)，請(qǐng)教土地執(zhí)法人員和法學(xué)專家教授，理解到國(guó)土出讓程序中《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》是辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》的前提；閑置土地是依據(jù)出讓合同約定的動(dòng)工日期起算等知識(shí)；也了解到閑置土地成因分別是政府和當(dāng)事人處理方式造成的。另一方面，充分利用公益訴訟一體化機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)辦理案件。本案中陜西省人民檢察院和西安市人民檢察院先后兩次到雁塔區(qū)人民檢察院召開(kāi)案件研討會(huì)，分析研究案情，針對(duì)涉案土地被司法查封造成國(guó)土部門(mén)無(wú)法收回的客觀情況和被法院依據(jù)2003年頒發(fā)的土地使用權(quán)證評(píng)估為7000余萬(wàn)元的事實(shí)，迅速?zèng)Q定由雁塔區(qū)人民檢察院組織檢察院、法院、國(guó)土部門(mén)三方磋商，并由西安市人民檢察院就涉案土地被司法查封可能出現(xiàn)超標(biāo)的查封情形進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。最終在省市區(qū)三級(jí)院共同努力下，法院解封涉案土地，為國(guó)家挽回6.73億余元損失。

（三）后續(xù)監(jiān)督情況

雁塔區(qū)人民檢察院實(shí)時(shí)跟進(jìn)整改落實(shí)情況。2017年9月12日，西安市國(guó)土資源局與圣米蘭公司簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》。同年11月1日，圣米蘭公司補(bǔ)繳國(guó)有土地出讓金。11月14日，雁塔區(qū)人民檢察院走訪現(xiàn)場(chǎng)，涉案土地已經(jīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)。

專業(yè)點(diǎn)評(píng)

寧中平［最高人民檢察院公益訴訟檢察廳（籌）業(yè)務(wù)一處檢察官助理］

本案是全國(guó)公益訴訟十大典型案例中三個(gè)訴前案件之一，也是國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的一起經(jīng)典案例，在調(diào)查取證、訴前程序等辦案環(huán)節(jié)有很多亮點(diǎn)，進(jìn)一步豐富和完善了公益訴訟涵蓋的案件類型，對(duì)于全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義，也充分彰顯了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在保護(hù)國(guó)家利益、促進(jìn)依法行政方面的重要作用。具體而言，此案有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

一是明確職能定位，牢牢把握公益這個(gè)核心。習(xí)近平總書(shū)記指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任?！肮妗笔菣z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，也是制度運(yùn)行的落腳點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，環(huán)境資源、食品藥品、國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域公益受損現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，全社會(huì)對(duì)公益保護(hù)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。本案屬于國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域土地閑置類行政公益訴訟案件，土地使用者以出讓方式依法取得土地使用權(quán)后，未依照約定如期動(dòng)工開(kāi)發(fā)，閑置土地長(zhǎng)達(dá)14年，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，使有限的土地資源得不到合理有效地利用，而且破壞了國(guó)家土地市場(chǎng)秩序，使土地的增值收益和綜合收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了國(guó)家利益。檢察機(jī)關(guān)在辦案中牢牢把握“公益”這個(gè)核心，主動(dòng)立案調(diào)查，強(qiáng)化法律監(jiān)督，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，為國(guó)家挽回6.73億余元的國(guó)有土地出讓金，讓閑置14年的土地得到合理開(kāi)發(fā)利用，有效維護(hù)了國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)利益，也實(shí)現(xiàn)了檢察公益訴訟制度維護(hù)社會(huì)公益、推進(jìn)法治政府建設(shè)的立法初衷。

二是注重辦案細(xì)節(jié)，堅(jiān)持依法規(guī)范調(diào)查取證。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，決定一個(gè)公益訴訟案件能否取得成功，能否實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的預(yù)期目的，往往取決于對(duì)辦案中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把握是否精準(zhǔn)、規(guī)范。調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他公益訴訟起訴主體的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是我們檢察機(jī)關(guān)的固有優(yōu)勢(shì)。然而，在檢察公益訴訟試點(diǎn)期間和全面推開(kāi)以后，調(diào)查取證難仍然是辦理公益訴訟案件的一個(gè)突出問(wèn)題。高檢院民行廳于今年3月印發(fā)了檢察機(jī)關(guān)民事和行政公益訴訟案件辦案指南，作為辦理檢察公益訴訟案件的指引，對(duì)于各地檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案、規(guī)范調(diào)查取證起到了重要推動(dòng)作用。在本案中，檢察機(jī)關(guān)也面臨調(diào)查取證難的問(wèn)題。對(duì)此，雁塔區(qū)檢察院辦案組采取了有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，努力克服案件專業(yè)性強(qiáng)、時(shí)間跨度大、涉案土地閑置原因復(fù)雜、個(gè)別行政機(jī)關(guān)拒絕配合等諸多困難，明確案件調(diào)查事項(xiàng)分組調(diào)查，環(huán)環(huán)相扣固定證據(jù)，靈活運(yùn)用現(xiàn)有的調(diào)查手段，善于借用外力進(jìn)行調(diào)查取證，同時(shí)注重取證的規(guī)范性、合法性，體現(xiàn)出極高的專業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神，為案件的成功辦理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是審慎行使權(quán)力，充分發(fā)揮訴前程序作用。行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，行政管理具有自身的特點(diǎn)和規(guī)律，我們既要加強(qiáng)監(jiān)督制約，又必須保持相應(yīng)的理性、克制和謙抑，嚴(yán)守檢察權(quán)的邊界，嚴(yán)格在法律確定的范圍內(nèi)依法履行提起公益訴訟職責(zé)，確保檢察監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重要內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的法定手段。習(xí)近平總書(shū)記在中央深改組第十二次會(huì)議上突出強(qiáng)調(diào)，訴訟是最后手段，之前要充分發(fā)揮檢察建議等手段的作用。通過(guò)訴前程序推動(dòng)侵害公益問(wèn)題的解決，是公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)。特別是在行政公益訴訟中，提起訴訟并不是制度設(shè)計(jì)的最終目的，根本目標(biāo)還是督促行政機(jī)關(guān)依法履職。在本案中，雁塔區(qū)檢察院準(zhǔn)確把握行政公益訴訟的立法精神和設(shè)計(jì)意圖，充分發(fā)揮訴前程序作用，向西安市國(guó)土資源局發(fā)出訴前檢察建議，積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職糾錯(cuò)，有效節(jié)約了司法資源，形成嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的良性互動(dòng)，共同推動(dòng)使公益損害問(wèn)題得到及時(shí)有效解決，切實(shí)維護(hù)了國(guó)家利益。

四是轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一。張軍檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)要善于運(yùn)用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧開(kāi)展監(jiān)督，建立監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性關(guān)系。我們要從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，依法開(kāi)展各項(xiàng)檢察工作特別是公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)在本質(zhì)上是一致的，工作目標(biāo)、追求效果也是一致的，這是實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的基礎(chǔ)。本案中，雁塔區(qū)檢察院通過(guò)訴前檢察建議，與西安市國(guó)土資源局加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，并積極與西安市中級(jí)人民法院聯(lián)系，促成法院、檢察院、國(guó)土部門(mén)三方會(huì)談協(xié)商，共同推動(dòng)解決圣米蘭公司違法閑置土地案這個(gè)困擾地方多年的“老大難”問(wèn)題，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)作為、依法行政，最終實(shí)現(xiàn)了政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)踐行雙贏多贏共贏理念，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，不斷增強(qiáng)公益保護(hù)合力。要結(jié)合辦案，深入剖析、查找制度缺陷和監(jiān)管漏洞，及時(shí)向黨委、政府和主管、監(jiān)管部門(mén)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及建議，促進(jìn)地方政府依法治省、依法治市。同時(shí)，要加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，凝聚改革共識(shí)，通過(guò)辦案實(shí)踐推動(dòng)檢察公益訴訟制度進(jìn)一步豐富和完善。

湛中樂(lè)［北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)］

本案作為十大典型的公益訴訟案件之一，具有較強(qiáng)的代表性，反映了我國(guó)行政公益訴訟的運(yùn)行現(xiàn)狀。我國(guó)的行政公益訴訟目前尚處于初創(chuàng)階段，本案中的成功經(jīng)驗(yàn)有助于我國(guó)行政公益訴訟制度的建立與完善。

首先，要堅(jiān)持行政公益訴訟的目的，但要注意行政公益訴訟同民事公益訴訟既有許多相同之處，也有某些具體區(qū)別。過(guò)去相當(dāng)一段時(shí)間，公益訴訟制度在我國(guó)長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致我國(guó)無(wú)法通過(guò)訴訟手段來(lái)維護(hù)公共利益。為改變這一狀況，更好地保護(hù)公共利益，前些年已經(jīng)在民事訴訟法的修改時(shí)加入了有關(guān)公益訴訟的條款。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。兩年試點(diǎn)期滿后，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年通過(guò)修改法律條款從而將行政公益訴訟制度植入行政訴訟法之中。行政公益訴訟由此正式確定下來(lái)。需要注意的是，行政公益訴訟的目的與民事公益訴訟略有差異。保護(hù)公共利益都是兩者的目的，但是行政公益訴訟還具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的目的。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)與公共利益的實(shí)現(xiàn)無(wú)法分割，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)與公共利益的維護(hù)是一體的。這在根本上取決于公共行政的邏輯起點(diǎn)。公共行政的邏輯起點(diǎn)是公共利益，而行政公益訴訟也以公共利益為重要目標(biāo)，所以督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)與維護(hù)公共利益能夠在行政公益訴訟中得到最佳結(jié)合。本案彰顯了我國(guó)行政公益訴訟的目的和功能。在本案中，檢察院通過(guò)啟動(dòng)行政公益訴訟程序，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)收回土地出讓金6.73億元，國(guó)有土地結(jié)束長(zhǎng)時(shí)間的閑置狀態(tài)而得到開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地有償使用的制度，因此，除了國(guó)有土地出讓金外，國(guó)有土地的有效利用也屬于公共利益的范疇，國(guó)有土地的有效利用能夠帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加國(guó)家稅收。已經(jīng)規(guī)劃的土地如果長(zhǎng)期得不到開(kāi)發(fā)處于閑置狀態(tài)，實(shí)際上是對(duì)國(guó)有土地資源的浪費(fèi)。

其次，本案對(duì)行政公益訴訟的訴前程序作了有益的探索。2015年全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定并未規(guī)定行政公益訴訟的訴前程序，但最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定了行政公益訴前程序，但是該辦法僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在訴前向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，并未作出其他規(guī)定。換言之，有關(guān)行政公益訴訟的訴前程序的具體操作規(guī)范仍然缺失。從試點(diǎn)期間公布的一些數(shù)據(jù)來(lái)看，行政公益訴訟訴前程序已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)處理行政公益訴訟案件的主要手段和方式。最高人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》披露：從試點(diǎn)開(kāi)始到2016年9月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴前程序案件1591件（行政機(jī)關(guān)在訴前程序中糾正或履行職責(zé)的案件達(dá)1214件），提起訴訟的案件28件。中期報(bào)告中也提到了行政公益訴前程序的規(guī)范與完善。中期報(bào)告提出充分發(fā)揮訴前程序的作用，注意訴前程序與行政公益訴訟請(qǐng)求的銜接，規(guī)范訴前檢察建議的制發(fā)程序和內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的依賴與規(guī)則供給的不足之間形成鮮明對(duì)比，這也為檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的探索與創(chuàng)新留出了充足的空間。檢察機(jī)關(guān)在辦案中也發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題，并在訴前程序中靈活運(yùn)用多種手段和形式推動(dòng)行政機(jī)關(guān)解決問(wèn)題。在本案中，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用了調(diào)查取證、檢察建議、約談、向涉案方釋明法律和案情、組織涉案方和司法機(jī)關(guān)磋商會(huì)談等多種手段推動(dòng)解決本案。這些手段和形式有助于行政公益訴前程序的完善。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》提出“要依法充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序作用，對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不履行職權(quán)的情形，可以通過(guò)約談、走訪、訴前圓桌會(huì)議、聽(tīng)證等形式，積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職糾錯(cuò)，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境?！边@份決議中提到的有關(guān)訴前程序的多種方式方法在本案中早已體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，本案中的一些做法已經(jīng)被我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可并加以推廣。

再次，行政公益訴訟案件的解決依賴于檢察機(jī)關(guān)的積極而有效的推動(dòng)。一方面，進(jìn)入行政公益訴訟制度的案件大多是疑難案件，往往涉及多方利益主體，甚至涉及多個(gè)政府部門(mén)乃至法院。不少行政公益訴訟案件都是久拖不決的案件，也正是起因于此。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民檢察院主張?jiān)谠V前程序中解決好行政公益訴訟案件，而有關(guān)訴前程序的規(guī)則供給又不足，這意味著檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中處理行政公益訴訟案件的手段有限。這兩方面的因素導(dǎo)致行政公益訴訟案件辦理難度大，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的依賴性較大。本案涉及多方主體，圣米蘭公司、雁塔區(qū)政府、西安市國(guó)土資源局、西安市國(guó)土資源局雁塔區(qū)分局、西安市中級(jí)人民法院、長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司、西安潤(rùn)基地產(chǎn)投資有限公司等，協(xié)調(diào)難度大。規(guī)則供給不足也導(dǎo)致雁塔區(qū)檢察院在辦案過(guò)程中受到多方掣肘。為了解決好本案，雁塔區(qū)人民檢察院靈活運(yùn)用調(diào)查手段，派出了四組調(diào)查人員調(diào)查案件事實(shí)，多次組織涉案各方磋商會(huì)談本案的解決方案，甚至向土地執(zhí)法實(shí)務(wù)專家和法學(xué)專家教授請(qǐng)教相關(guān)問(wèn)題的解決方案?？傊瑱z察機(jī)關(guān)投入了大量的人力物力來(lái)辦理這一行政公益訴訟案件。

如上所述，本案的貢獻(xiàn)巨大，無(wú)需多言。除了以上貢獻(xiàn)，本案亦反映了我國(guó)法治建設(shè)中存在的一些具有普遍性的問(wèn)題。

首先，公共利益與私人利益之間如何平衡與兼顧。一是城市規(guī)劃中如何平衡公共利益與私人利益，尤其是如何保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?。這些年對(duì)信賴保護(hù)原則的討論很多，但是行政活動(dòng)中對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)仍然不夠。在本案中，早年圣米蘭公司為工業(yè)生產(chǎn)目的申請(qǐng)國(guó)有土地建設(shè)用地。圣米蘭公司獲得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《國(guó)有土地使用權(quán)證》以后，具有相應(yīng)的信賴?yán)妗Ｈ欢?，圣米蘭公司獲得申請(qǐng)幾年后，工業(yè)用地便被重新規(guī)劃為商業(yè)用地和居住用地。不同用途的土地在開(kāi)發(fā)成本和開(kāi)發(fā)模式上肯定存在差異。圣米蘭公司作為一家家具公司，究竟為何遲遲不開(kāi)發(fā)涉案地塊？圣米蘭公司是否有能力按照商業(yè)用地和居住用地的目的繼續(xù)開(kāi)發(fā)涉案地塊，是否愿意按照新的用途開(kāi)發(fā)涉案地塊？這些因素在本案介紹中并未體現(xiàn)。到底是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)沒(méi)有考慮這些因素，還是這些因素獲得充分考量但沒(méi)有寫(xiě)入案情之中？本作者不得而知。 二是第三方長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司的債權(quán)與公共利益之間的平衡問(wèn)題。由于圣米蘭公司無(wú)法履行其擔(dān)保責(zé)任，西安市中院根據(jù)長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司的申請(qǐng)依法查封了涉案地塊。但是本案地塊最終還是由圣米蘭公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)，那么長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司的債權(quán)是否得到充分實(shí)現(xiàn)？本案文書(shū)中也并未提到這一情況。

其次，如何處理好檢察權(quán)與民事審判權(quán)、行政權(quán)之間的關(guān)系。由于圣米蘭公司無(wú)法履行其擔(dān)保責(zé)任，西安市中院根據(jù)長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司的申請(qǐng)依法查封了涉案地塊。法院最初也以涉案地塊被查封為由禁止西安市國(guó)土資源局收回涉案地塊。但是本案結(jié)案時(shí)，該地塊卻由圣米蘭公司繼續(xù)開(kāi)發(fā)。顯而易見(jiàn)的是，檢察機(jī)關(guān)介入后，法院解除了查封。這其中就涉及到檢察權(quán)與民事審判權(quán)之間的關(guān)系，法院的查封文書(shū)是否具有約束檢察機(jī)關(guān)的效力？檢察機(jī)關(guān)能否或者是如何推翻法院的查封文書(shū)的效力？這一過(guò)程究竟是如何運(yùn)作的？法律上如何做出合理的解釋？檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)查封文書(shū)當(dāng)然具有法律監(jiān)督權(quán)，但是檢察機(jī)關(guān)能否基于法律監(jiān)督權(quán)要求法院解除合法有效的查封文書(shū)？是不是一個(gè)公共利益優(yōu)先的原則就可以迎刃而解，解決一切問(wèn)題？另一個(gè)問(wèn)題是檢察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的相互獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要前提。我國(guó)的檢察權(quán)和檢察制度是圍繞著公訴權(quán)展開(kāi)的，行政權(quán)和檢察權(quán)相互分離、相互獨(dú)立。但是，為解決好糾紛，行政權(quán)和檢察權(quán)在實(shí)踐中有時(shí)也需要合作。這種合作雖然經(jīng)常發(fā)生，但是它與基于公訴展開(kāi)的制度設(shè)計(jì)不相容。正因如此，行政權(quán)與檢察權(quán)合作的領(lǐng)域存在規(guī)則供給不足的現(xiàn)象。在本案中，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中采取的很多手段和方式并無(wú)明確的法律規(guī)范依據(jù)。辦案人員亦承認(rèn)有關(guān)調(diào)查取證的規(guī)則供應(yīng)不足導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件受到各方掣肘。此外，檢察權(quán)可以干預(yù)行政權(quán)的界限究竟在哪里？本案中檢察院的調(diào)查與組織雖然促進(jìn)了本案的最終解決，但是是否存在干預(yù)過(guò)度的嫌疑？這也是一個(gè)值得思考與關(guān)注的問(wèn)題。

再次，檢察隊(duì)伍的能力建設(shè)問(wèn)題（至少包括隊(duì)伍的規(guī)模與能力兩個(gè)方面）。行政公益訴訟是社會(huì)發(fā)展的需要，但是由于行政公益訴訟制度仍然處于初創(chuàng)階段，檢察機(jī)關(guān)在人才隊(duì)伍建設(shè)上存在不足與短板。行政公益訴訟案件涉及面較廣，需要多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。本案中就涉及到土地管理法、債法、行政法等多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)。雁塔區(qū)人民檢察院在辦案過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了知識(shí)儲(chǔ)備不足這一問(wèn)題，因此他們向土地管理實(shí)務(wù)專家和法學(xué)專家教授請(qǐng)教。在制度初創(chuàng)時(shí)期，這是難以避免的。但是這不能成為一種常態(tài)，檢察機(jī)關(guān)必須具備解決相關(guān)法律問(wèn)題的能力，否則制度運(yùn)行的成本太高太大，且運(yùn)行效率較低。在上文提到的中期報(bào)告中，最高人民檢察院就已經(jīng)指出，要“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升辦理公益訴訟案件的能力水平”。從目前的情況來(lái)看，隊(duì)伍建設(shè)仍需要檢察機(jī)關(guān)付出較大的努力。

以上這三個(gè)問(wèn)題具有一定的普遍性，并非僅存在于本案中。我國(guó)行政公益訴訟制度的完善需要重點(diǎn)解決好這三個(gè)問(wèn)題?？傊?，本案彰顯了行政公益訴訟的目的，為行政公益訴訟制度的完善提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，也反映了一些具有普遍性的難題。