中美軍民融合保密管理的對比分析及其啟示

姜莉

在美國，對于軍民融合最多的說法是軍民一體化，并明確指出軍民一體化就是要把國防科技工業(yè)基礎(chǔ)同更大的民用科技工業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合起來，構(gòu)建一個統(tǒng)一的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)的過程。正是這樣一種整體的社會大環(huán)境，決定了美國在軍民一體化戰(zhàn)略實施的過程中，一定不會刻意強(qiáng)調(diào)保密的問題。因為美國政府非常清楚，過度的保護(hù)不僅會增加保密管理成本，還會嚴(yán)重制約科技的推廣與使用，百害無一利。美國建立了完備高效的保密管理體系，在政策法規(guī)、框架體制、組織運(yùn)行、保障措施等方面的經(jīng)驗和做法比較成熟，對完善我國軍民融合保密管理方面具有一定的借鑒意義。

一、美國軍民融合保密管理與我國的差異

（一）保密管理的理念和指導(dǎo)思想不同

美國對秘密事項采取的是保核心、保重點、保要害的原則，堅決反對過度定密、過度保護(hù)，主張保密本身就是要保那些可以保的秘密。對于核心、重點、關(guān)系到其切身利益的關(guān)鍵性事項，美國政府及相關(guān)企業(yè)都會不惜一切代價，通過各種人防、技防手段，精心保護(hù)，以確保這些秘密事項萬無一失。但對于那些是否涉密還存在爭議，以及保密成本高于公開信息后可能帶來損失的事項，美國主張的是就低不就高，能不定密則不定密的原則。對于那些國家根本沒有能力對其擴(kuò)散進(jìn)行控制的事項，美國的做法是干脆不管。

我國實行改革開放已經(jīng)40年了，但作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分的國防科技工業(yè)，因受傳統(tǒng)政治理念及國內(nèi)外安全形勢的影響，從某種程度上說，還沒有建立起一套有效的競爭機(jī)制。表現(xiàn)在保密管理方面，就是要充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢，不惜一切代價地保守國家秘密安全。再加之我國的保密管理法律法規(guī)體系尚不完善，于是便出現(xiàn)了過度保護(hù)的問題。在這一理念的指導(dǎo)下，我們一些掌握了先進(jìn)科技的單位和人員，有時是為了圖方便、省事，有時是怕出問題、想省心，就把原本可能并不涉密的事項定為涉密事項了，人為地造成了定密擴(kuò)大的問題。

（二）保密管理的主體和手段不同

美國雖然也賦予了一些政府機(jī)構(gòu)對武器裝備科研和生產(chǎn)活動過程中的保密工作進(jìn)行監(jiān)督和管理的職能，但這些機(jī)構(gòu)的職能大多集中在頂層設(shè)計、政策制定、監(jiān)督檢查、提前預(yù)警、協(xié)同合作等領(lǐng)域，在實際操作層面，則大多是通過合同約定的方式進(jìn)行管理，充分發(fā)揮甲方的作用，開展保密管理工作。通常的情況是，雙方在簽訂承包合同時，相關(guān)的保密條款已明確在合同中進(jìn)行了約定，履行保密義務(wù)既是國家法律之規(guī)定，也是合同約定，作為發(fā)包人的政府、軍方或上一級承包商，有權(quán)按照合同的約定，對承包方進(jìn)行保密檢查，并提出整改要求，否則就可以依法終止合同。

目前，我國傳統(tǒng)的軍工企業(yè)主要由各大軍工集團(tuán)和地方軍工企業(yè)組成，實行的是兩級政府管理體制?，F(xiàn)在的任務(wù)委托方式，也是通過合同進(jìn)行約定，在合同中也會設(shè)有相關(guān)的保密條款，但只要承包方不發(fā)生失泄密事件，就算是這一條款執(zhí)行完畢。至于承包方如何達(dá)到這一要求，中間還有哪些問題，存在著哪些隱患，這些日常管理工作，甲方并不負(fù)責(zé)。雖已初步建立了較為規(guī)范的保密管理體系，但在保密管理上是平行并列關(guān)系，存在著一定的條塊分割。更多強(qiáng)調(diào)的是業(yè)務(wù)主管部門的責(zé)任，卻恰恰忽略了甲方的監(jiān)管作用。

(三)市場開放程度和準(zhǔn)入條件不同

美國在其推進(jìn)軍民一體化的過程中，強(qiáng)調(diào)的是要盡可能地采用民用標(biāo)準(zhǔn)，要為更多的承包商創(chuàng)造機(jī)會，讓他們有資格、有機(jī)會承擔(dān)國防采辦項目。美國政府明確提出要加大中小企業(yè)在國防采購中份額，并鼓勵采購貨架產(chǎn)品，利用商用現(xiàn)貨滿足軍用需求，只要商業(yè)現(xiàn)貨符合軍用標(biāo)準(zhǔn)要求，就不主張再組織單獨研發(fā)，美國的軍品研制市場相對較為開放。為確保軍品質(zhì)量和軍品研制生產(chǎn)順利進(jìn)行，美國對承擔(dān)軍品科研生產(chǎn)任務(wù)的承包商進(jìn)行嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度。通過確立安全許可制度、成立專門的審查認(rèn)證機(jī)構(gòu)等方式確保國家秘密安全，形成了一種以美國為代表的資格審查制度。

在我國，經(jīng)過多年的發(fā)展，在承接軍工科研生產(chǎn)任務(wù)時，雖然某些領(lǐng)域建立了招標(biāo)制，但由于管理體制上的原因，軍方的招標(biāo)文件很多時候只能通過國防科技工業(yè)主管部門下達(dá)到各集團(tuán)公司，實際上軍工市場的開放在某種意義上還是有限開放，競爭還是有限競爭。我國是通過頒布武器裝備科研生產(chǎn)許可證的形式，授予企業(yè)進(jìn)入軍工領(lǐng)域的資格。獲得科研生產(chǎn)許可證的前提條件之一，就是要通過保密資格的審查認(rèn)證，先后有數(shù)千家企業(yè)通過了各類保密資格審查，在這些企業(yè)中其保密狀況也不盡相同。

(四)成果保護(hù)和利用方式不同

美國對國防工業(yè)領(lǐng)域的科研成果采取國家秘密和商業(yè)秘密保護(hù)兩個層次，如果屬于國家秘密，必須嚴(yán)格遵守國家秘密保護(hù)的各種規(guī)定。但這一范圍是嚴(yán)格規(guī)范的，對于數(shù)量眾多的美國科研成果來說，其被列為國家秘密的事項非常有限。其余科研成果，在美國是被列為商業(yè)秘密的范疇加以保護(hù)的。在美國，除了正常的《知識產(chǎn)權(quán)法》，能夠保護(hù)專屬知識產(chǎn)品外，為加強(qiáng)對私人企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還專門制定了《經(jīng)濟(jì)間諜法案》。該法的立法目的就是要通過政府公權(quán)力的方式，附以刑法處罰，來保障私人企業(yè)所擁有的知識產(chǎn)權(quán)不受侵害，進(jìn)而保障企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

我國目前的情況可能剛剛相反。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，企業(yè)歸國家所有，由國家經(jīng)營，且只對國家負(fù)責(zé)。因此，企業(yè)秘密或現(xiàn)在所謂的商業(yè)秘密，通常會被簡單地理解為就是國家秘密的一部分。雖然企業(yè)轉(zhuǎn)型之后，很多商業(yè)秘密從國家秘密之中剝離出來，但國家秘密與商業(yè)秘密并沒有完全清晰的區(qū)分，現(xiàn)在仍有部分理應(yīng)改為商業(yè)秘密的事項仍在作為國家秘密加以保護(hù)。這不僅不利于國家秘密的規(guī)范化保護(hù)，也會阻礙科技成果得到充分利用，降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國軍民融合背景下武器裝備科研生產(chǎn)保密管理存在的主要問題

為貫徹落實軍民融合深度發(fā)展的總體要求，配合我國國防科技工業(yè)的調(diào)整改革，近年來，國防科技工業(yè)主管部門會同國家和軍隊的有關(guān)部門，研究制定了一系列有利于武器裝備科研生產(chǎn)的保密管理政策，雖然國防科技工業(yè)保密管理體系已初步建立，但在軍民融合深度發(fā)展新趨勢下，保密工作的挑戰(zhàn)性變得更為復(fù)雜，受多種因素制約，還存在一些突出矛盾和問題。

(一)保密法規(guī)制度建設(shè)不盡完善

軍民融合是一個大概念，目前國家層面尚缺乏對軍民融合保密管理法規(guī)制度體系的統(tǒng)一規(guī)劃，法規(guī)制定有待于進(jìn)一步跟進(jìn)；缺乏軍民融合保密監(jiān)管有效的宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制，缺乏既確保國家秘密安全，又促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的有效平臺和行業(yè)管理手段。目前，尚未制定國家層面規(guī)范軍民融合深度發(fā)展保密管理的法律法規(guī)，在政策層面如何促進(jìn)軍民融合保密管理的文件還比較分散。政府對武器裝備科研生產(chǎn)許可和保密資格審查制度較為完備，而軍民融合中民間資本進(jìn)入軍工能力建設(shè)領(lǐng)域、軍工設(shè)施設(shè)備資源共享、及國際合作制度等軍品外貿(mào)制度中對保密管理的規(guī)定尚不健全，過分強(qiáng)調(diào)限制。

（二）尚未建立有效的保密監(jiān)管體系

在大量民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)相關(guān)工作后，必將面臨著如何對這些企業(yè)實施管理的問題。這些民營企業(yè)，有相當(dāng)一部分是沒有上級主管部門或行業(yè)管理部門的，也就是說，沒有相應(yīng)的政府部門對其日常的保密管理工作進(jìn)行監(jiān)督與管理。通過保密資質(zhì)認(rèn)證以后往往存在保密管理滑坡問題，政府管理部門受職能編制所限，社會中介組織、各類行業(yè)協(xié)會和軍工委托單位的協(xié)調(diào)配合作用又沒用充分發(fā)揮，所以很難及時發(fā)現(xiàn)失泄密隱患和違反保密規(guī)章制度的情況。目前，民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)以后，國防科技工業(yè)管理部門將成為其唯一的保密監(jiān)管部門。此舉不但加大了國防科技工業(yè)管理部門的保密工作壓力和難度，加上未能有效利用社會資源協(xié)助配合監(jiān)管，從而造成了對國防科技工業(yè)保密監(jiān)督與管理工作很難到位的局面。

（三）定密和解密機(jī)制運(yùn)行不夠順暢

雖已發(fā)布了國防科技工業(yè)保密范圍和定密細(xì)目，但針對繁雜的武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)來說，現(xiàn)有的定密機(jī)制還很粗放，在實際工作中很難根據(jù)現(xiàn)有的保密范圍細(xì)目準(zhǔn)確定密，導(dǎo)致“低密高定、高密低定、無密定密、有密不定”的現(xiàn)象時有發(fā)生。在實際工作中，解密面臨更大的難題，主要體現(xiàn)為：涉密裝備的訂貨合同已被定密，在研制過程中，很難解密；上游企業(yè)不解密的技術(shù)，下游企業(yè)也不敢解密；雖已過保密期，但裝備仍在服役的不能解密；不是本單位生成的秘密，不敢擅自解密。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生雖然有執(zhí)行層面的問題，但關(guān)鍵性的問題是現(xiàn)在實行的是項目定密，而非要素定密，造成一些承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)無端涉密現(xiàn)象的發(fā)生，限制了軍工領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品無法轉(zhuǎn)為民用，也削弱了一些民營企業(yè)“參軍報國”的積極性。

（四）國防技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用與保密機(jī)制不相適應(yīng)

高端技術(shù)往往是首先應(yīng)用于軍，推廣于民，但如何度量與權(quán)衡，更好地開拓民用市場，既不泄露國家秘密，同時又能很好地將先進(jìn)的技術(shù)服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，將成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，開展保密工作的難度將相應(yīng)增加。隨著軍民融合深度發(fā)展，一些國防領(lǐng)域的科技成果開始向民用部門轉(zhuǎn)移，但在轉(zhuǎn)移過程中如何準(zhǔn)確把握好保密這一尺度，將是面臨的又一個非?，F(xiàn)實的難題。雖然國家大力推進(jìn)軍民融合，而且我國的軍民融合已從初始階段轉(zhuǎn)入到一個全新的發(fā)展階段，但在相當(dāng)大的一部分單位和人員的觀念中，還把作為國家秘密的技術(shù)成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化視為一個禁區(qū)，設(shè)計了復(fù)雜的技術(shù)轉(zhuǎn)化申請、審批程序和流程，不但要經(jīng)過解密、識別等諸多手續(xù)，還要進(jìn)行這樣或那樣的風(fēng)險分析?！爸囟堋⑤p解密”的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致了國防科技成果轉(zhuǎn)化困難。

三、完善軍民融合武器裝備科研生產(chǎn)保密管理的對策建議

堅持以軍民融合式發(fā)展重大戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，重點對軍轉(zhuǎn)民和民參軍過程中保密管理面臨的新問題進(jìn)行研究，從加強(qiáng)立法和制度的系統(tǒng)設(shè)計、建立基于軍民融合全過程的保密管理體系、完善監(jiān)督機(jī)制等方面提出對策與建議，推動國防科技工業(yè)保密管理科學(xué)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)保密法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)謀劃和設(shè)計

按照黨的十八屆四中全會提出的依法治國和依法行政的要求，根據(jù)國防科技工業(yè)軍民深度融合發(fā)展的形勢和要求，對現(xiàn)行國防科技工業(yè)有關(guān)保密法規(guī)進(jìn)行梳理和分析，按照“立、改、廢”的思路，對國防科技工業(yè)保密法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計。當(dāng)務(wù)之急是盡快研究制定“國防科技工業(yè)保密管理條例”，以此為上位法，研究制定“軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移保密管理辦法”、“國防科技工業(yè)科技資源共享保密管理辦法”等專門管理法規(guī)。此外，還需進(jìn)一步細(xì)化國防科技工業(yè)保密法規(guī)制度，促進(jìn)構(gòu)建完善的保密法規(guī)體系，包括：規(guī)范武器裝備科研生產(chǎn)市場準(zhǔn)入和監(jiān)管體制；建立科學(xué)定密和定密責(zé)任人制度；建立武器裝備科研生產(chǎn)安全保密管理標(biāo)準(zhǔn)體系；完善國防科技人員保密管理法規(guī)。

（二）構(gòu)建完備的保密監(jiān)管體系

面對眾多擁有保密資質(zhì)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，僅僅依靠一個政府部門不可能完成保密監(jiān)管任務(wù)，需要發(fā)揮政府、甲方、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會四方力量，共同加強(qiáng)對保密的監(jiān)管工作。各方在分工的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，建立各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。政府部門在這一過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在其指導(dǎo)下，甲方對承擔(dān)軍品科研生產(chǎn)任務(wù)的民營企業(yè)的安全保密事項執(zhí)行落實情況負(fù)監(jiān)管義務(wù)，并加強(qiáng)對協(xié)作配套單位的保密輸出管理，建立雙責(zé)任制，開展經(jīng)常性地巡視、巡查。同時，充分調(diào)動行業(yè)協(xié)會、承接部分政府管理職能的第三方中介機(jī)構(gòu)作用，發(fā)動社會力量，協(xié)助加強(qiáng)日常保密管理。此外，還需加強(qiáng)企業(yè)自身的安全保密監(jiān)管手段，如對所雇傭的外籍人員進(jìn)行嚴(yán)格的背景審查，嚴(yán)格控制其接觸涉密信息或載體等。貫徹落實各項保密管理規(guī)定和要求，根據(jù)實際需要，組織開展由國防科技工業(yè)政府主管部門主導(dǎo)、多方參與的安全保密監(jiān)督與檢查活動。

（三）完善定密和解密機(jī)制

針對目前定密工作相對粗放、過于原則、在實際操作中還存在過度定密的現(xiàn)象，建議采取“要素定密法”來解決這一問題，“要素定密法”是對定密內(nèi)容細(xì)化到具體事項層面，只有屬于保密范圍之內(nèi)的事項、條目才被列為定密的考慮范圍，如果對信息定密的必要性存在重大異議，需要經(jīng)過內(nèi)部定密異議程序與外部審查監(jiān)督程序，保障定密的準(zhǔn)確性，以防止出現(xiàn)過度定密的情況。全面建立健全解密常態(tài)化機(jī)制，為軍民融合深度發(fā)展提供支持和保障。建議每年定期對軍工集團(tuán)和軍工單位降密、解密事項處理情況進(jìn)行督促檢查，使降解密工作變得更加及時、順暢和常態(tài)化，確保國防知識產(chǎn)權(quán)和軍工技術(shù)得以推廣使用，民營企業(yè)可以吸取更多的國防前沿技術(shù)成果，推動國家科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展。

（四）搭建具有充分保密條件的軍民信息交流平臺

在軍方和民營企業(yè)之間建立雙向的信息交流渠道和溝通機(jī)制。在做好保密工作前提下，結(jié)合國家和地方政務(wù)大廳建設(shè)，建立軍民融合公共服務(wù)平臺，為民營企業(yè)提供軍工集團(tuán)和軍工單位的技術(shù)產(chǎn)品信息和研制需求信息，也可在《國防科技工業(yè)文告》或政務(wù)網(wǎng)上定期、定向發(fā)布武器裝備科研、生產(chǎn)、采購信息及相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、名錄等，拓寬軍民交流渠道。鼓勵優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)在與軍工單位協(xié)作配套時，在做好保密工作的基礎(chǔ)上，充分利用甲方的實驗室設(shè)施、設(shè)備，以降低轉(zhuǎn)化過程中的保密成本，同時能夠縮小保密防護(hù)范圍，確保國家秘密安全。對于民營企業(yè)自籌研發(fā)的先進(jìn)技術(shù)提前應(yīng)用于軍品科研生產(chǎn)的問題，可以由國防科技工業(yè)管理部門定期組織優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)與軍工企業(yè)相互交流，就各種技術(shù)難題與解決方案、研究經(jīng)驗心得展開討論，對一些民營企業(yè)自籌研發(fā)的先進(jìn)技術(shù)，可由軍工單位先以股份制形式入股參研，加快先進(jìn)技術(shù)在軍民之間的流動。