優(yōu)化社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展環(huán)境依法保護與精準打擊并進

張紅雨

習近平總書記在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上，第一次明確提出：“把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略”。為推進軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展，中共中央國務院中央軍委《關于經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》《經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展“十三五”規(guī)劃》相繼頒布施行，這標志著我國頂層戰(zhàn)略籌劃取得了突破性進展。當前軍民融合已從初步融合進入到了深度融合新局面，軍民融合深度發(fā)展多領域參與也在不斷創(chuàng)新和快速發(fā)展之中。其中，社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展總體態(tài)勢良好，但也存在假借軍民融合類社會組織名義違法開展活動、打著軍民融合國家戰(zhàn)略旗號實施違法犯罪活動的現(xiàn)象存在。

一段時間以來，社會組織“打假”活動在全國如火如荼進行。僅2018年民政部就分6批公布346家非法社會組織，福建、江西、山東、廣西、廣東等各省也均有動作，有效遏制了大量非法社會組織危害社會，也為廣大人民群眾擦亮了眼睛。但，在人人喊打的同時，也造成了一談到新成立社會組織、一談到“軍民融合”就為之色變的被動局面，一些按部就班的社會組織無法在有效時間內(nèi)依法依規(guī)取得登記手續(xù)。這應該不是“打假”的初衷。因此，精準打擊非法軍民融合類社會組織，同時依法保護社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展，這兩者應該是相輔相成的，只有兩者齊頭并進，才能真正優(yōu)化社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展環(huán)境。

一、依法保護軍民融合類社會組織

（一）正確認識軍民融合類社會組織的地位和作用，是依法保護軍民融合類社會組織的前提

1.黨和國家對社會組織發(fā)展高度重視，社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略初見成效

黨的十八大報告在加強和創(chuàng)新社會管理中提出要引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。十八屆三中全會決定提出要激發(fā)社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。十九大報告在打造共建、共治、共享的社會治理格局中強調(diào)要發(fā)揮社會組織的作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》明確提出社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量，黨中央、國務院歷來高度重視社會組織工作。

隨著黨和國家對社會組織發(fā)展的高度重視，近兩年社會組織的發(fā)展勢頭猛進，在民政部門登記的社會組織數(shù)量已突破80萬家，近兩年每年的增速超過了10%。近兩年軍民融合類社會組織也取得了新的發(fā)展。從全國軍民融合創(chuàng)新實踐來看，基本形成了以西安、綿陽、貴陽、武漢為代表的中西部軍工重鎮(zhèn)型軍民融合模式，以北京、上海、深圳為代表的研發(fā)基地型軍民融合模式，以江蘇、浙江等省份為代表的民企發(fā)達型軍民融合模式。截至今年上半年，在民政部（廳、局）登記的冠有“軍民融合”字樣的社會組織有52家。此類社會組織的設立和發(fā)展，填補了社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展的空白，搭建了軍轉(zhuǎn)民、民參軍的社會組織平臺。

2.社會組織是軍民深度融合發(fā)展的重要參與主體

全面推進依法治國，改革創(chuàng)新社會治理模式、推進政社分開，把政府不能做、不易做、做不好的交給社會組織去做，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是建設服務型政府的必然要求、是推進社會多元治理主體的改革創(chuàng)新。社會組織作為連接軍隊、政府、企業(yè)及社會力量的重要橋梁，為政府提供參謀和助手方面能發(fā)揮積極作用，是參與軍民深度融合不可或缺的重要力量。

全面推進軍民深度融合，讓軍隊停止有償服務，聚集練兵備戰(zhàn)，專司保家衛(wèi)國，同時，把適合社會組織做的科研、服務供給、雙擁工作、對外非政府組織交流等事務交由社會組織來完成，符合國情和社情，符合政社分開的內(nèi)在要求，同時也更符合軍民融合遵循的“國家主導、市場運作”基本原則。社會組織深度參與軍民融合，可以在創(chuàng)新軍民融合發(fā)展新模式、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實施技術融合與轉(zhuǎn)化、培育凝聚人才、推進開放合作、引入金融服務等方面發(fā)揮積極的作用。

3.社會組織非營利屬性是其參與軍民深度融合的重要組織屬性保障

社會組織的根本屬性是非營利性。社會組織的非營利性主要表現(xiàn)在發(fā)起人、創(chuàng)始人對其投入的資產(chǎn)不保留所有權；社會組織的經(jīng)營所得不得在發(fā)起人、理事成員間分配，必須要用于公益事業(yè)；社會組織終止后的剩余財產(chǎn)不得在發(fā)起人、理事成員間分配，只能轉(zhuǎn)給目的相同和業(yè)務相近的其他組織。

社會組織的非營利性是其參與軍民深度融合的組織屬性保障。軍民融合的目標是軍地共贏，根本要義是開創(chuàng)強軍新局面，不能一切向錢看。社會組織的參與將有效避免企業(yè)等贏利性組織過于追逐利潤產(chǎn)生的種種弊端。

4.社會組織類型多樣，符合軍民深度融合多樣性要求

目前，我國主要的社會組織形式由社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）組成。截止到2018年9月份，在民政部門登記的社會組織達到804603個，遍布扶貧濟困、科技、教育、社會服務、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、文化、工商業(yè)服務、衛(wèi)生等14個行業(yè)領域。

社會團體是由公民或企事業(yè)單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業(yè)性社團、學術性社團、專業(yè)性社團和聯(lián)合性社團。社會團體可發(fā)揮其獨特的行業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)技術優(yōu)勢，根據(jù)軍民深度融合需要，建立行業(yè)標準、規(guī)范行業(yè)行為、整合行業(yè)資源。

基金會是利用捐贈財產(chǎn)從事公益事業(yè)的社會組織?；饡哂邢蛏鐣季璧饶芰?，對調(diào)動社會資源有其獨特的優(yōu)勢。例如2017年度我國境內(nèi)接收國內(nèi)外款物捐贈共計1499.86億元，較2016年增長7.68%。再如2018年99公益日僅僅三天的時間，共有超過2800萬人次的捐款，捐款達8.3億元，加上騰訊配捐的2.9999億元，總計募款14.14億元。基金會為軍民深度融合募集社會資金可提供組織保障和籌資支持。

民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）是由企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事社會服務活動的社會組織，分為教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務十大類。民辦非企業(yè)單位在軍民深度融合中從事雙擁工作、服務保障供給等方面將發(fā)揮其獨特的作用。

（二）社會組織領域現(xiàn)有法律體系基本建立，為依法監(jiān)管和保護社會組織提供了法律依據(jù)

以《民法總則》《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《志愿服務條例》《慈善組織認定辦法》《慈善組織信息公開辦法》《民間非營利組織會計制度》《關于規(guī)范基金會若干行為的規(guī)定（試行）》《社會組織抽查暫行辦法》《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》《取締非法民間組織暫行辦法》等近三百部法律、法規(guī)、政策構成的社會組織領域的法律體系基本建立，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，進一步進行規(guī)范，為社會組織的合法權益保護及依法監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。

（三）積極推進軍民融合類社會組織依法注冊登記，是依法保護社會組織的重要抓手

近兩年全國社會組織每年新增約10萬家，截止到今年9月底，全國登記注冊的社會組織已突破了80萬家。然而，到目前為止我國軍民融合類社會組織注冊量僅有52家，其中北京12家；福建12家；江蘇8家；廣東7家；山東3家；河北3家；浙江2家；吉林長春、廣西桂林、四川綿陽、湖南長沙、山西各1家。因此，軍民融合社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀相對比較緩慢，這與我國社會組織發(fā)展的總體態(tài)勢相比嚴重滯后，與我國軍民融合深度發(fā)展的社會服務需求供給嚴重脫節(jié)。

根據(jù)中央軍民融合發(fā)展委員會辦公室印發(fā)的《關于規(guī)范以“軍民融合”名義開展有關活動的通知》、民政部《關于加強非軍隊主管的社會團體涉軍事項管理的通知》（民發(fā)〔2018〕78號）等法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，軍民融合領域社會組織實行業(yè)務主管單位和登記管理單位雙重管理。申請成立新的社會組織，名稱中一般不得包含“軍民融合”等字樣。從嚴規(guī)范全國性軍民融合社會組織的成立。社會組織宗旨和業(yè)務范圍涉及軍民融合的，按照有關規(guī)定辦理，登記管理機關依法加強《章程》核準。社會組織應當遵守國家法律法規(guī)和有關規(guī)定，不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍開展活動、設立分支機構(專項基金)等。

盡管軍民融合類社會組織的登記管理相較其他公益慈善類社會組織登記管理更加嚴格，但是“嚴格登記”不是“禁止登記”。上述政策在執(zhí)行過程中因理解和執(zhí)行不統(tǒng)一，也曾一度影響了軍民融合類社會組織的登記設立和健康發(fā)展，使得軍民融合類社會組織的發(fā)展停滯不前，一定程度上阻礙了軍民融合類社會組織的發(fā)展。

隨著國家簡政放權，落實放、管、服等政改要求，在嚴把軍民融合類社會組織準入關的基礎上，應積極推動軍民融合類社會組織依法登記，允許那些想干事、干實事、能干事的軍民融合類社會組織準入，從而促進軍民融合類社會組織的健康發(fā)展，激活此類社會組織的活力，投身于軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展中來。

二、精準打擊非法軍民融合類社會組織

（一）精準打擊的前提是準確識別，防止“一刀切”

1．首先要正確識別社會組織

社會組織是指以社會團體、民辦非企企業(yè)單位（社會服務機構）、基金會為組織形式，在民政部門注冊登記的，區(qū)別于公司企業(yè)等營利組織的，不以營利為目的非營利法人組織。通常稱為：中國某某協(xié)會、北京某某商會、上海市某某服務中心、山東某某基金會。

2．其次要準確識別軍民融合類社會組織

軍民融合類社會組織指的是三類社會組織冠有“軍民融合”字號或者其宗旨、業(yè)務范圍屬于軍民融合的范疇的社會團體、民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）、基金會。如中國某軍民融合發(fā)展促進會、河北某軍民融合研究會、上海市某軍民融合發(fā)展基金會等。

3．最后才是識別非法軍民融合類社會組織

非法軍民融合社會組織是指未經(jīng)登記，擅自以社會組織名義或被撤銷登記后繼續(xù)以社會組織名義實施與“軍民融合”相關或者相近活動的組織。

識別非法軍民融合類社會組織要參考以下四個要素：

（1）以社會組織名義進行。比如某某軍民融合協(xié)會、某某軍民融合基金會等，而不是某某軍民融合集團、某某軍民融合發(fā)展局、某某軍民融合委員會、某某軍民融合事業(yè)部等名義。比如，前段時間打假，有些組織使用的是“中國人民解放軍軍民融合發(fā)展委員會南方局”“中國軍民融合發(fā)展集團總公司”的名號，前者其實冒充的是軍方，后者冒充的是央企。這類冠有軍民融合字樣的非法組織，冒充的是政府部門、部隊機關、集團公司等軍政官方部門，均不能認定為社會組織。

（2）社會組織未登記注冊或者被撤銷登記后仍以社會組織名義開展活動。社會組織的登記管理部門是民政部門，民政部及各地民政廳（局）基本完成了社會組織登記信息開放公眾查閱的網(wǎng)絡信息平臺建設。公眾可以通過各地民政部門的官網(wǎng)查詢社會組織是否登記。如沒有取得登記的社會組織，不得以社會組織的名義開展業(yè)務活動。被撤銷登記的社會組織應當依法清算，清算完畢后依法注銷。被撤銷登記的社會組織只能開展與清算相關的活動，不得開展其他業(yè)務活動。被撤銷登記的社會組織仍以該組織名義開展除清算活動有關的業(yè)務活動都是違法的。

（3）組織冠有軍民融合字樣或者業(yè)務活動與軍民融合相關。比如某未經(jīng)登記注冊的某某軍民融合協(xié)會在北京召開“軍轉(zhuǎn)民”科技應用座談會。該組織中含有軍民融合字樣，活動內(nèi)容也是軍民融合相關的事項。再如某某雙擁幫扶中心（未登記的民辦非企業(yè)單位）組織召開第一屆軍民融合高峰發(fā)展論壇。

（4）登記前依法實施籌備活動的社會組織除外。盡管軍民融合類社會組織仍實施雙重管理。但是，根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體登記設立前的籌備活動不需要批準，但是籌備登記中的社會團體不得開展籌備之外的活動。實施籌備活動的社會團體不能認定為非法軍民融合類社會團體?；饡蜕鐣諜C構在登記前開展籌備活動的，也不能認定為非法軍民融合類基金會或者社會服務機構。

（二）精準打擊的重點是有的放矢，防止誤傷無辜

對打著軍民融合國家戰(zhàn)略旗號，冒充政府部門或者以公司企業(yè)或社會組織等名義實施的違法犯罪活動的，應當根據(jù)不同主體的違法情形分別向有權機關反映或者舉報投訴，避免識別不準、打擊不準，誤傷無辜，造成難以挽回的損失或者行業(yè)負面影響。

⑴對未經(jīng)登記，擅自以社會組織名義或被撤銷登記后繼續(xù)以社會組織名義實施與“軍民融合”相關或者相近活動的組織，依法向民政部門舉報或者投訴，由民政部門查處后依法取締。如涉嫌詐騙、非法集資等犯罪的，向公安機關依法舉報、控告。

⑵對以公司企業(yè)名義違法開展軍民融合業(yè)務超范圍經(jīng)營的，向工商登記管理部門舉報或者投訴。由工商行政管理部門依法查處。

⑶對冠以某某局等政府部門名義的組織，應向被冒名的政府反映，并向公安機關舉報或控告。

⑷對冒充軍方的組織，應向被冒名的軍方機關反映，并向公安機關舉報。

三、建議

推進軍民融合深度發(fā)展是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。優(yōu)化社會組織參與軍民融合國家戰(zhàn)略發(fā)展環(huán)境，必須做到依法保護與精準打擊并進，既要“堵”，更要“疏”。建議從以下幾方面規(guī)范社會組織的成立與運作。

（一）建議盡快出臺社會組織服務軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的相關法規(guī)

圍繞軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，中央國家部門和地方政府已經(jīng)出臺了意見、規(guī)劃和計劃等政策來加速推進軍民融合深度發(fā)展。但關于社會組織參與軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略方面，還沒有配套成熟的政策法規(guī)，亟須加快推進這一進程，打破軍民二元分離結構，加強跨軍地、跨部門、跨領域治理。相關政策法規(guī)出臺后，既可規(guī)范合法社會組織服務軍民融合，又能依法依規(guī)打擊違法者。

（二）建議建立社會組織參與軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)機構。協(xié)調(diào)機構要支持社會組織參與軍民融合發(fā)展的具體政策和相關工作等事務，協(xié)調(diào)建立社會組織參與軍民融合發(fā)展的政策對話、協(xié)商與溝通平臺，推動軍隊、政府、企業(yè)、社會組織和學術界在軍民融合發(fā)展中對話合作。

（三）建議支持培育發(fā)展服務軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的社會組織。圍繞著軍民融合國家戰(zhàn)略，中央和地方新的部門和發(fā)展機構已經(jīng)成立。在建設中國特色社會組織過程中，迫切需要培育和發(fā)展一批軍民融合發(fā)展類的社會組織。特別是要通過政策環(huán)境和支持體系，在登記注冊、稅收優(yōu)惠、人才配備等方面予以支持，培育發(fā)展壯大一批專門致力于軍民融合發(fā)展的社會組織。

（四）建議加大對非法社會組織懲處力度。下一步在制定修訂社會組織新的法規(guī)的時候，建議對非法社會組織有一定的經(jīng)濟處罰措施，或者相應的懲戒措施，或者實行信用管理，提高違法成本，讓違法者不敢再犯、不能再犯。