行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題淺析

藍(lán)永超

【摘要】財(cái)政部于2012年頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》并要求于2014年1月1日起在全國正式實(shí)施。該規(guī)范的頒布及實(shí)施，進(jìn)一步對(duì)我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平做出了要求。本文從構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性出發(fā)，針對(duì)在實(shí)際工作中存在內(nèi)控意識(shí)缺乏、內(nèi)控沒有體系化、內(nèi)控手段落后等現(xiàn)狀，結(jié)合規(guī)范，提出解決建議及意見。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位內(nèi)部控制 現(xiàn)狀 建議及意見

行政事業(yè)單位承擔(dān)著政策制定并實(shí)施的重要職責(zé)，以提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的，是政府重要的組成部分，對(duì)政府各項(xiàng)工作的順利開展具有十分重要的意義。但是，與企業(yè)相比，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制起步較晚，內(nèi)部管理狀況相對(duì)落后，如何提高內(nèi)部管理水平、高效地使用資金，使之更大程度地發(fā)揮其職能，成為行政事業(yè)單位內(nèi)控的重中之重。

一、行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的必要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指單位通過制定符合單位需求的制度、實(shí)現(xiàn)單位既定的控制目標(biāo)及執(zhí)行相應(yīng)程序，來防范和控制所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要行政事業(yè)單位積極履行職能，不斷轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，與時(shí)俱進(jìn)，使之更高更切合實(shí)際地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為民生服務(wù)。這便需要行政事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，加強(qiáng)各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范管控，從而提升單位職能服務(wù)能力。

（一）有利于改善行政事業(yè)單位內(nèi)部管理環(huán)境

內(nèi)部控制可以確保單位各項(xiàng)服務(wù)有序開展，為單位履行職能提供制度保證，有效地改善傳統(tǒng)的工作方式，防止廉政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范單位各管理階層的行為。

（二）有利于單位內(nèi)部優(yōu)化資源配置

構(gòu)建內(nèi)部控制體系可以加強(qiáng)對(duì)單位資源的優(yōu)化配置。單位通過內(nèi)部控制可對(duì)自身內(nèi)部的物資、資金以及人員系統(tǒng)科學(xué)合理分配，合理使用各項(xiàng)資源，提高單位資源的利用率，防止資源浪費(fèi)，從而獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提高單位市場運(yùn)行的效率和質(zhì)量，更好地為人民服務(wù)。

（三）有利于積極預(yù)防滋生腐敗

行政事業(yè)單位掌握著大量的社會(huì)公共資源，在對(duì)公共資源和資金進(jìn)行分配的過程中，因缺乏監(jiān)督等各種原因，容易滋生腐敗。通過內(nèi)部控制建設(shè)，單位對(duì)制度規(guī)范、制度推行及執(zhí)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，可以規(guī)范單位領(lǐng)導(dǎo)、管理人員及員工的行為，有效防范舞弊。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位通過行使其行政管理權(quán)力來管理社會(huì)公共事務(wù)、為人民群眾提供公共服務(wù)、滿足社會(huì)共同發(fā)展的需求。目前許多單位剛剛開展內(nèi)部控制，對(duì)內(nèi)控從制度制定到制度執(zhí)行、加強(qiáng)完善內(nèi)部及外部審計(jì)監(jiān)督等工作都停留在表面，沒有真正建立健全內(nèi)部控制體系，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）內(nèi)部控制意識(shí)缺乏

行政事業(yè)單位與企業(yè)相比，不具有很強(qiáng)的內(nèi)外部競爭氛圍，因此很多單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)淡薄、單位內(nèi)部員工對(duì)內(nèi)控理解也不透徹，只單純認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)方面的內(nèi)控，而不是全員參與的過程，有的甚至認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部審計(jì)。

有的單位即使建立了內(nèi)控體系，也是形式大于內(nèi)容，內(nèi)控制度不規(guī)范、不全面，對(duì)內(nèi)控建設(shè)存在盲區(qū)，管理層缺乏互相約束及監(jiān)督的機(jī)制，決策隨意性較強(qiáng)，沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控本身對(duì)單位管理水平提升的意義。

（二）內(nèi)部控制體系不健全、缺乏完善的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制在我國行政事業(yè)單位剛剛起步，缺乏一套行之有效的具體內(nèi)控指導(dǎo)性規(guī)范。目前多數(shù)單位雖有制定一些內(nèi)控制度，但大多存在以下三個(gè)方面問題：一是內(nèi)控制度的可操作性不強(qiáng)、缺乏內(nèi)控操作細(xì)則；二是內(nèi)控制度所涉及的范圍狹窄，無法涵蓋所有人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，僅僅局限于財(cái)務(wù)、資金、會(huì)計(jì)核算等方面；三是隨意性、主觀性較強(qiáng)，缺乏規(guī)范的決策執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

內(nèi)控監(jiān)督是單位對(duì)內(nèi)控建立和實(shí)施進(jìn)行定期的監(jiān)督評(píng)價(jià)，確定內(nèi)控是否有效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足并加以改善的過程。而目前行政事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控監(jiān)督體系不完善，甚至沒有相關(guān)內(nèi)部審計(jì)制度及監(jiān)管機(jī)制的問題。即使有內(nèi)控監(jiān)督的單位，大都也只停留在對(duì)單位財(cái)務(wù)的審計(jì)、監(jiān)督上，無法對(duì)單位內(nèi)控進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，同時(shí)因缺乏監(jiān)督機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題并不加以重視，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

（三）內(nèi)部控制落實(shí)力度不夠，內(nèi)控工作難以展開

目前許多行政事業(yè)單位雖然有一套內(nèi)部控制制度，但很少有人去執(zhí)行，只單純追求形式、應(yīng)付檢查，沒有真正落實(shí)到具體工作中，使單位內(nèi)控工作效率低下。

在實(shí)際工作中，單位存在內(nèi)控結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理、業(yè)務(wù)流程混亂、崗位職責(zé)及部門職能不匹配、權(quán)責(zé)劃分不明確、缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等問題，特別是規(guī)模較小的單位，由于自身人手不足，一人兼職多崗位，沒有注意崗位是否相容，給內(nèi)控工作的開展帶來了一定的困難。

（四）內(nèi)部控制的管理方式、信息傳遞手段落后

大多單位在內(nèi)控管理方式上不科學(xué)，仍主要依靠管理人員的自身經(jīng)驗(yàn)，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估及控制上沒有定量分析，制定相應(yīng)措施，主要依靠事后補(bǔ)救，缺乏事前防范及事中控制。

單位內(nèi)控信息不能得到充分共享。內(nèi)控工作是需要全單位各部門密切溝通、配合完成的，而不僅僅是單個(gè)部門的工作，多數(shù)單位在信息傳遞中手段滯后，使內(nèi)控信息交流缺乏暢通的渠道，無法全面、準(zhǔn)確地傳遞信息。

三、當(dāng)下我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化改進(jìn)建議

（一）重視內(nèi)部控制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理

首先，行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部控制意識(shí)，加大宣傳力度。從單位層面來說，應(yīng)要求本單位各部門領(lǐng)導(dǎo)積極參加內(nèi)控培訓(xùn)，使他們了解國家全面推行建設(shè)內(nèi)控的必要性和緊迫性，掌握內(nèi)控的基本概念，明白為什么開展內(nèi)控建設(shè)；從業(yè)務(wù)層面來說，要加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)，讓員工明白內(nèi)控不僅涉及財(cái)務(wù)方面，還涉及資產(chǎn)管理、合同管理等其他方面，使他們對(duì)內(nèi)控有清晰的認(rèn)識(shí)和預(yù)期，形成自上而下的整體氛圍。endprint

其次，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)。行政事業(yè)單位管理層應(yīng)不斷強(qiáng)化自身的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，并科學(xué)引導(dǎo)單位全員樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，從目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方面構(gòu)建一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，定期檢查、分析各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定性和定量評(píng)估，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作相應(yīng)的解決方案，及時(shí)有效地更新完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)制度，確保單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的有效開展。

（二）健全和完善內(nèi)部控制體系

在深入了解行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)下，建立一套適合自身特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)對(duì)單位重要崗位和薄弱環(huán)節(jié)的控制，使單位所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)均在內(nèi)控制度下。

1.從單位層面和具體業(yè)務(wù)流程層面健全及完善內(nèi)控體系。首先，在單位層面應(yīng)該致力于形成一個(gè)科學(xué)有效、分工制衡的機(jī)構(gòu)，健全科學(xué)的工作機(jī)制，對(duì)關(guān)鍵崗位設(shè)置合理并有效地管理。其次，從業(yè)務(wù)層面對(duì)內(nèi)控進(jìn)行制度的梳理和流程的優(yōu)化，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從單位環(huán)境、評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)、信息與溝通、內(nèi)部及外部監(jiān)督等方面建立內(nèi)控管理系統(tǒng)，定期審查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)修改相關(guān)制度、措施，使之能與時(shí)俱進(jìn)，在風(fēng)險(xiǎn)管控中發(fā)揮積極有效的作用。

2.明確及完善責(zé)任制度及監(jiān)督制度。（1）責(zé)任制度。對(duì)單位相關(guān)職責(zé)加以明確，加強(qiáng)權(quán)力劃分，形成有效制約，做到職權(quán)和責(zé)任相對(duì)應(yīng)，責(zé)任與人相對(duì)應(yīng)。（2）監(jiān)督制度。單位應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，單位內(nèi)部成立專門的審計(jì)部門，完善內(nèi)部審計(jì)體制，包含對(duì)人的監(jiān)督、對(duì)資金的監(jiān)督、對(duì)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)漏洞和風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督，同時(shí)做出有效地督察和審評(píng)。單位外部通過政府審計(jì)優(yōu)化自身內(nèi)控，充分發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督的作用。

（三）增強(qiáng)內(nèi)控的執(zhí)行能力

行政事業(yè)單位需制定職責(zé)明確的制衡機(jī)制，同時(shí)將每一個(gè)執(zhí)行任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行分解，明確各自分工，確實(shí)落實(shí)到每一個(gè)業(yè)務(wù)人員身上，并做好相應(yīng)的考核機(jī)制，對(duì)相應(yīng)工作進(jìn)行量化評(píng)估，獎(jiǎng)罰分明。

在整個(gè)內(nèi)控執(zhí)行過程中，對(duì)執(zhí)行情況做到全程透明、定期公開，及時(shí)報(bào)告內(nèi)控體系的執(zhí)行情況，讓全體員工切實(shí)了解進(jìn)度，掌握?qǐng)?zhí)行落實(shí)情況。

（四）完善內(nèi)控信息系統(tǒng)管理，加強(qiáng)單位信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)充分利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等科技手段，從開發(fā)、運(yùn)行維護(hù)及管理信息系統(tǒng)著手，摒棄手工管理、審批方式，減少人為操縱因素，同時(shí)明確信息系統(tǒng)崗位責(zé)任，實(shí)行歸口管理。

信息管理系統(tǒng)必須按照內(nèi)控有關(guān)要求，結(jié)合單位環(huán)境、梳理的業(yè)務(wù)流程、自身信息溝通等實(shí)際情況，健全單位信息系統(tǒng)管理程序，優(yōu)化單位業(yè)務(wù)流程，防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人為風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)、準(zhǔn)確搜集相關(guān)內(nèi)控信息，保證各業(yè)務(wù)部門之間及單位與外部之間的有效溝通。

行政事業(yè)單位必須強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，從單位相關(guān)制度的建立及完善入手，規(guī)劃整個(gè)框架，利用信息化建設(shè)加強(qiáng)內(nèi)控的執(zhí)行力度，并構(gòu)建良好的監(jiān)督體系，進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)控、防控風(fēng)險(xiǎn)，為單位科學(xué)事業(yè)發(fā)展提供有效保障。

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