關(guān)于東陽(yáng)市第三次土地調(diào)查工作的思考

□ 東陽(yáng)市土地勘察規(guī)劃測(cè)繪院 陳玉雁

□ 東陽(yáng)市國(guó)土資源局 王智力

一、調(diào)查背景

土地資源是人類賴以生存和發(fā)展無(wú)法替代的自然資源，是不可再生資源。我國(guó)實(shí)行“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，對(duì)土地資源實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制政策。

我國(guó)在新中國(guó)成立后進(jìn)行過(guò)兩次全國(guó)土地調(diào)查，第一次全國(guó)土地調(diào)查于1984年開(kāi)展，此后20多年的時(shí)間中，中國(guó)內(nèi)地一直沒(méi)有進(jìn)行全國(guó)土地調(diào)查工作，直至2007年，第二次全國(guó)土地調(diào)查工作開(kāi)展，歷時(shí)兩年時(shí)間于2009年結(jié)束，形成了大量土地工作領(lǐng)域的相關(guān)數(shù)據(jù)。第三次土地調(diào)查在第二次土地調(diào)查基礎(chǔ)上，全面細(xì)化和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，國(guó)家直接掌握翔實(shí)準(zhǔn)確的土地利用現(xiàn)狀和土地資源變化情況，進(jìn)一步完善土地調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享。

第三次土地調(diào)查的目標(biāo)：在第二次土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，全面細(xì)化和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記、國(guó)土空間用途管制等各項(xiàng)工作的需要。

第三次土地調(diào)查的任務(wù)：在第二次土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，利用遙感、測(cè)繪、地理信息、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資料，查清各類土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況。

第三次土地調(diào)查的內(nèi)容：土地利用現(xiàn)狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況；土地權(quán)屬及變化情況，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況；土地條件，包括土地的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等狀況。

第三次土地調(diào)查的意義：全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地資源，提升國(guó)土資源管理精準(zhǔn)化水平，支撐和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等均具有重要意義。

二、第三次土地調(diào)查異于往次

相比于第二次土地調(diào)查，第三次土地調(diào)查工作有較大不同。

1.地類分類

第三次土地調(diào)查將“二調(diào)”原有的57個(gè)二級(jí)類增加至73個(gè)二級(jí)類，并且完善了相關(guān)地類的含義。地類分類主要變化：園地新增橡膠園地類；林地中有林地細(xì)分喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地、森林沼澤，灌木林地細(xì)分灌木林地和灌木沼澤；草地中天然牧草地細(xì)分天然牧草地和沼澤草地；商服用地中批發(fā)零售用地細(xì)分零售商業(yè)用地和批發(fā)市場(chǎng)用地，住宿餐飲用地細(xì)分餐飲用地和旅館用地，商服用地增加娛樂(lè)用地；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地中采礦用地細(xì)分采礦用地和鹽田；公共管理與公共服務(wù)用地中科教用地細(xì)分教育用地和科研用地，醫(yī)衛(wèi)慈善用地細(xì)分醫(yī)療衛(wèi)生用地和社會(huì)福利用地；文體娛樂(lè)用地細(xì)分文化設(shè)施用地、體育用地和娛樂(lè)用地，娛樂(lè)用地歸至商服用地；將公共管理與公共服務(wù)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地歸至特殊用地；交通運(yùn)輸用地中鐵路用地細(xì)分鐵路用地和軌道交通用地，街巷用地細(xì)分為城鎮(zhèn)村道路用地和交通服務(wù)場(chǎng)站用地；其他用地中的沼澤地歸至水域及水利設(shè)施用地，裸地細(xì)分裸土地和裸巖石礫地。同時(shí)，將水田、紅樹(shù)林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、鹽田、河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、溝渠、沼澤地納入“濕地”管理。

從以上地類分類可以看出，第三次土地調(diào)查在維持原有分類整體框架體系，保證調(diào)查數(shù)據(jù)的繼承和銜接，并且注重與其他部門用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接，兼顧部門管理工作需求。在增加了土地調(diào)查細(xì)分類別的同時(shí)，重點(diǎn)加入了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源范圍內(nèi)的土地利用狀況，滿足生態(tài)用地保護(hù)需求，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，順應(yīng)新時(shí)代對(duì)自然資源管理需要。

2.坐標(biāo)系統(tǒng)

第二次土地調(diào)查采用 “1980西安坐標(biāo)系”；第三次土地調(diào)查采用“2000國(guó)家大地坐標(biāo)系”。

現(xiàn)行的“1980西安坐標(biāo)系”為二維坐標(biāo)系，由于其成果受技術(shù)條件制約，精度偏低、無(wú)法滿足新技術(shù)的要求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)航天、海洋、地震、氣象、水利、建設(shè)、規(guī)劃、地質(zhì)調(diào)查、國(guó)土資源管理等領(lǐng)域的科學(xué)研究需要一個(gè)以全球參考基準(zhǔn)為背景的、全國(guó)統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)一致的坐標(biāo)系統(tǒng)，來(lái)處理國(guó)家、區(qū)域、海洋與全球化的資源、環(huán)境、社會(huì)和信息等問(wèn)題。本次土地調(diào)查采用 “2000國(guó)家大地坐標(biāo)系”為三維坐標(biāo)系，原點(diǎn)為包括海洋和大氣的整個(gè)地球的質(zhì)量中心。采用地心坐標(biāo)系，有利于采用現(xiàn)代空間技術(shù)對(duì)坐標(biāo)系進(jìn)行維護(hù)和快速更新，測(cè)定高精度大地控制點(diǎn)三維坐標(biāo)，并提高測(cè)圖工作效率，將進(jìn)一步促進(jìn)遙感技術(shù)在我國(guó)的廣泛應(yīng)用，發(fā)揮其在資源和生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面的作用。

3.調(diào)查底圖

第二次土地調(diào)查是在正射影像圖上進(jìn)行圖廓整飾、展繪權(quán)屬界線、地理注記，制作調(diào)查底圖。

第三次土地調(diào)查在最新數(shù)字正射影像圖基礎(chǔ)上套合第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，逐圖斑開(kāi)展全地類內(nèi)業(yè)人工判讀，通過(guò)對(duì)比分析，提取數(shù)據(jù)庫(kù)地類與遙感影像地物特征不一致的圖斑，預(yù)判土地利用類型，制作調(diào)查底圖。

4.調(diào)查方法

第二次土地調(diào)查以正射影像圖作為調(diào)查基礎(chǔ)底圖，充分利用現(xiàn)有資料，在GPS等技術(shù)手段引導(dǎo)下，實(shí)地對(duì)每一塊土地的地類、權(quán)屬等情況進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，并詳細(xì)記錄，繪制相應(yīng)圖件，填寫(xiě)外業(yè)調(diào)查記錄表，確保每一地塊的地類、權(quán)屬等現(xiàn)狀信息詳細(xì)、準(zhǔn)確、可靠。

第三次土地調(diào)查按照“國(guó)家整體控制、統(tǒng)一制作底圖、內(nèi)業(yè)判讀地類，地方實(shí)地調(diào)查、地類在線舉證，國(guó)家核查驗(yàn)收、統(tǒng)一分發(fā)成果”流程開(kāi)展，在第二次土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一的土地調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家提供的調(diào)查底圖為基礎(chǔ)，實(shí)地調(diào)查底圖中每塊不一致信息圖斑的實(shí)地地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，查清耕地、園地、草地、林地、城市、建制鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦、村莊等各類土地的分布和利用現(xiàn)狀。對(duì)地方實(shí)地調(diào)查地類與國(guó)家內(nèi)業(yè)預(yù)判地類不一致的圖斑，地方需實(shí)地拍攝帶定位坐標(biāo)的舉證照片。

相較于第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查，第三次土地調(diào)查是對(duì)“已有內(nèi)容的細(xì)化、變化內(nèi)容的更新、新增內(nèi)容的補(bǔ)充”，并對(duì)存在相關(guān)部門管理需求交叉的耕地、園地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等地類進(jìn)行利用現(xiàn)狀、質(zhì)量狀況和管理屬性的多重標(biāo)注。

5.調(diào)查精度

第二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查以1∶10000比例尺為主，荒漠、沙漠、高寒等地區(qū)可采用1∶50000比例尺，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部，可根據(jù)需要采用1∶2000或1∶5000比例尺。城鎮(zhèn)土地調(diào)查宜采用1∶500比例尺。

第三次土地調(diào)查農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查不低于1∶5000比例尺，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市鄉(xiāng)結(jié)合部，可根據(jù)需要采用1∶2000或更大比例尺。城鎮(zhèn)村內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采1∶2000比例尺，對(duì)于村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀比例尺可放寬到1∶5000比例尺。

第三次土地調(diào)查底圖基于高分辨率遙感數(shù)據(jù)制作遙感正射影像圖。農(nóng)村土地調(diào)查全面采用優(yōu)于1米分辨率的航天遙感數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用現(xiàn)有優(yōu)于0.2米的航空遙感數(shù)據(jù)。采用高精度數(shù)字高程模型或數(shù)字地表模型和高精度糾正控制點(diǎn)，制作正射影像圖。

第二次土地調(diào)查最小上圖圖斑面積：城鎮(zhèn)村及工礦用地為圖上400平方米，耕地、園地為600平方米，林地、草地等其他地類為1500平方米。

第三次土地調(diào)查最小上圖圖斑面積：建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地實(shí)地面積200平方米；農(nóng)用地實(shí)地面積400平方米；其他地類實(shí)地面積600平方米，荒漠地區(qū)可適當(dāng)減低精度，但不得低于1500平方米。對(duì)于有更高管理需求的地區(qū)，建設(shè)用地最小調(diào)查面積可定為100平方米。

6.核查方式

第二次土地調(diào)查分自檢、預(yù)檢、驗(yàn)收、核查確認(rèn)等步驟，縣級(jí)負(fù)責(zé)自檢，省級(jí)負(fù)責(zé)預(yù)檢和驗(yàn)收，全國(guó)第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)核查確人。

第三次土地調(diào)查基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開(kāi)展內(nèi)外業(yè)核查。國(guó)家和?。▍^(qū)、市）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，對(duì)縣級(jí)調(diào)查初步成果開(kāi)展全面核查和抽樣檢查。采用計(jì)算機(jī)自動(dòng)比對(duì)和人機(jī)交互檢查方法，對(duì)地方報(bào)送成果進(jìn)行逐圖斑內(nèi)業(yè)比對(duì)，檢查調(diào)查地類與影像及地方舉證照片的一致性，并采用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開(kāi)展在線舉證及外業(yè)實(shí)地核查?；凇蔼?dú)立、公正、客觀”的原則，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)完成全國(guó)土地調(diào)查成果事后質(zhì)量抽查工作，對(duì)土地調(diào)查成果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，確保調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量。

“三調(diào)”采取國(guó)家總體控制的工作路徑，即國(guó)家制作并下發(fā)調(diào)查底圖—地方細(xì)化舉證—國(guó)家在線核實(shí)—國(guó)家審核確認(rèn)—國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽查。此路徑區(qū)別于“二調(diào)”的縣—市—省—國(guó)家的逐級(jí)建設(shè)路徑，更能保證數(shù)據(jù)一致性，從而確保后期高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用及共享服務(wù)。

三、開(kāi)展第三次土地調(diào)查建議

1.做好前期準(zhǔn)備工作

前期工作主要包括方案制定、人員培訓(xùn)、調(diào)查經(jīng)費(fèi)、資料收集、儀器設(shè)備準(zhǔn)備等。尤其在各項(xiàng)基礎(chǔ)資料收集上，確保資料數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)等一致。各地及時(shí)將土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地利用總體規(guī)劃修編、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)等）上報(bào)國(guó)家，確保調(diào)查底圖的翔實(shí)。

2.統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家層面統(tǒng)一制定調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)等，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，明確各流程環(huán)節(jié)的技術(shù)要求以及操作程序和檢查辦法，分階段分級(jí)進(jìn)行調(diào)查質(zhì)量檢查。按照統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，結(jié)合不同層級(jí)和不同部門的管理需求，明確調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、維護(hù)更新要求等，提高土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的兼容性，拓展土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)質(zhì)量。

3.確定技術(shù)隊(duì)伍

按照“公平、公正、公開(kāi)”的競(jìng)爭(zhēng)原則，依據(jù)《土地調(diào)查條例》相關(guān)條件，擇優(yōu)選擇技術(shù)強(qiáng)、信譽(yù)好、質(zhì)量高的專業(yè)調(diào)查單位和項(xiàng)目監(jiān)理單位承擔(dān)具體土地調(diào)查任務(wù)，以合同方式約定雙方職責(zé)、項(xiàng)目任務(wù)、成果質(zhì)量、項(xiàng)目進(jìn)展要求、經(jīng)費(fèi)支付方式等。同時(shí)，推行項(xiàng)目監(jiān)理管理，土地調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施全流程監(jiān)管，落實(shí)質(zhì)量責(zé)任終身追究制度，明確當(dāng)事人和責(zé)任人，在后期應(yīng)用階段或國(guó)土資源管理其他業(yè)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，繼續(xù)追究相關(guān)單位及當(dāng)事人責(zé)任。

4.成果共享

第三次土地調(diào)查進(jìn)程中形成的調(diào)查成果，具有巨大的應(yīng)用和共享價(jià)值，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)，建設(shè)從縣到國(guó)家的土地調(diào)查數(shù)據(jù)綜合服務(wù)與輔助決策平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)與土地規(guī)劃、基礎(chǔ)測(cè)繪、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和綜合分析應(yīng)用；可隨時(shí)與各部門共享并用于宏觀調(diào)控和各項(xiàng)管理，充分發(fā)揮土地調(diào)查成果在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理、支撐宏觀調(diào)控和科學(xué)決策中的基礎(chǔ)作用。同時(shí)，通過(guò)成果集成，滿足科學(xué)研究、社會(huì)公眾等對(duì)土地調(diào)查成果資料的需求，實(shí)現(xiàn)調(diào)查成果廣泛應(yīng)用。