增強(qiáng)檢察監(jiān)督“剛性”之路徑
——以修訂后《人民檢察院組織法》為視角

文◎ 李國(guó)寶*

隨著司法改革以及國(guó)家監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)地位日益凸顯。然而，現(xiàn)實(shí)工作中法律監(jiān)督“寬松軟”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，檢察監(jiān)督缺乏相應(yīng)的剛性效力，被學(xué)者稱(chēng)為“檢察軟骨病”。［1］特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)難的問(wèn)題更加突出。著眼于此，新修正的《人民檢察院組織法》就檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的手段、方式、程序進(jìn)行了完善。［2］如何貫徹好新修訂的《人民檢察院組織法》，不斷增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性成為檢察工作發(fā)展的重要時(shí)代課題。

一、監(jiān)督效力影響因素考察：以案例為視角

抗訴、糾正違法、檢察建議，是檢察工作中常用的三種監(jiān)督手段，本文結(jié)合典型案例分別考察其實(shí)際效力。

（一）抗訴

抗訴是檢察機(jī)關(guān)履行審判監(jiān)督職能的重要方式，就人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定而言，抗訴具有啟動(dòng)審判程序的效力。

［案例一］孫某抗訴案中，針對(duì)一審法院判處其無(wú)罪的情況，承辦人通過(guò)審閱案卷、梳理證據(jù)，前往案發(fā)地實(shí)地走訪，查明涉案土地實(shí)為國(guó)家所有的關(guān)鍵事實(shí)，決定支持抗訴。最終，法院改判孫某犯詐騙罪并處有期徒刑3年。

［案例二］周某申訴案中，承辦人發(fā)現(xiàn)原審裁判量刑畸輕、程序嚴(yán)重違法，同時(shí)涉嫌遺漏犯罪，遂按審判監(jiān)督程序向法院提出抗訴。經(jīng)開(kāi)庭審理，被告人刑期由4年改判為8年。

以上分別是二審抗訴與刑事申訴引起的再審抗訴的案例，監(jiān)督成功離不開(kāi)以下因素：（1）精湛的法律素養(yǎng)與強(qiáng)大的事實(shí)證據(jù)審查能力是基礎(chǔ)，特別是通過(guò)調(diào)查核實(shí)鎖定關(guān)鍵證據(jù)與事實(shí)對(duì)改判起到了決定性作用；（2）法律就抗訴與改判有具體規(guī)定，為糾正原判決提供了客觀明確、可操作的標(biāo)準(zhǔn)；（3）抗訴具有啟動(dòng)審判程序的剛性效力，為監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)打通了制度通道。

（二）糾正違法

糾正違法是檢察機(jī)關(guān)在對(duì)刑事訴訟活動(dòng)監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)存在違法情形，提出糾正意見(jiàn)、要求整改的行為。糾正違法具有一定強(qiáng)制力，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對(duì)此做出了原則性規(guī)定。［3］

［案例三］方某服刑期間一次性繳納罰金，監(jiān)管部門(mén)呈報(bào)提請(qǐng)減刑。派駐檢察室經(jīng)審查及調(diào)查核實(shí)關(guān)鍵事實(shí)，發(fā)現(xiàn)方某屬于對(duì)減刑標(biāo)準(zhǔn)有特殊規(guī)定的“三類(lèi)罪犯”之一，未主動(dòng)退賠贓款，不良影響尚未消除，依法不符合減刑條件。派駐檢察室向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出不同意減刑的書(shū)面檢察意見(jiàn)，但執(zhí)行機(jī)關(guān)仍作出提請(qǐng)減刑建議，后法院作出減刑刑事裁定。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)《糾正不當(dāng)減刑裁定意見(jiàn)書(shū)》,法院裁定撤銷(xiāo)了原減刑裁定。后監(jiān)管部門(mén)在案情沒(méi)有變化的情況下，再次呈報(bào)減刑，法院再次作出減刑裁定。檢察機(jī)關(guān)再次制發(fā)《糾正不當(dāng)減刑裁定意見(jiàn)書(shū)》,最終法院再次撤銷(xiāo)減刑裁定。

［案例四］在辦理一起審查起訴案件過(guò)程中，承辦人針對(duì)民警違規(guī)變賣(mài)扣押財(cái)物，導(dǎo)致涉案重要物證滅失的違法辦案問(wèn)題，制發(fā)糾正違法通知書(shū)進(jìn)行監(jiān)督。公安部門(mén)收到糾正違法通知書(shū)后，及時(shí)整改并回函報(bào)告。

以上案例分別是針對(duì)刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)不當(dāng)減刑與偵查行為違法，采取糾正違法方式成功履行監(jiān)督職責(zé)的案例。成功原因在于：（1）監(jiān)管部門(mén)呈報(bào)提請(qǐng)減刑與刑事案件審查起訴，提供了線索來(lái)源，為檢察監(jiān)督提供了觸角。（2）通過(guò)調(diào)查核實(shí)，查清了當(dāng)事人不符合減刑條件以及違法辦案事實(shí)，為被監(jiān)督者自覺(jué)認(rèn)錯(cuò)糾錯(cuò)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（3）監(jiān)督程序的剛性效力以及配套監(jiān)督措施，保障了監(jiān)督效果，即通過(guò)納入績(jī)效考核，有力地敦促了公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督意見(jiàn)并整改回復(fù)；上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)等跟進(jìn)監(jiān)督措施，促使下級(jí)機(jī)關(guān)自覺(jué)落實(shí)監(jiān)督意見(jiàn)。（4）監(jiān)督措施緊密銜接，保障了監(jiān)督意見(jiàn)不落空。案例三中，雖然監(jiān)管部門(mén)未采納檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)仍向?qū)徟袡C(jī)關(guān)制發(fā)糾正意見(jiàn)，最終監(jiān)督意見(jiàn)得以落實(shí)。

（三）檢察建議

檢察建議，原本是檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大辦案效果的一種形式，但隨著司法實(shí)踐發(fā)展，逐步成為訴訟監(jiān)督的重要手段,［4］并最終被《人民檢察院組織法》確認(rèn)為履行法律監(jiān)督職權(quán)的基本方式。檢察建議不具有強(qiáng)制力，是“柔性”監(jiān)督手段。［5］

［案例五］針對(duì)某特大爆炸案，按照上級(jí)統(tǒng)一部署，對(duì)涉案人員開(kāi)展預(yù)防提訊、調(diào)研座談，瞄準(zhǔn)“關(guān)節(jié)點(diǎn)”“關(guān)鍵人”，梳理五方面問(wèn)題，提出七項(xiàng)建議，形成檢察建議書(shū)。在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下向該公司送達(dá)，并圍繞建議內(nèi)容與該單位主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展座談。該公司高度重視，制定多項(xiàng)制度，并進(jìn)行反饋。

［案例六］辦理某百余人“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”檢察監(jiān)督案件中，因案件存在群體訪隱患，承辦人及時(shí)前往人民法院、地方政府、村委會(huì)調(diào)查核實(shí)，并撰寫(xiě)情況反映，報(bào)送地方黨委與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。最終通過(guò)向地方政府制發(fā)檢察建議，督促落實(shí)相關(guān)文件要求，依法履職，避免了群體性事件發(fā)生。

［案例七］在辦理某不服人民法院執(zhí)行活動(dòng)申請(qǐng)監(jiān)督案中，承辦人通過(guò)詢問(wèn)申請(qǐng)人，向執(zhí)行法官了解情況，發(fā)現(xiàn)該案存在需要監(jiān)督情形，經(jīng)檢委會(huì)決定，向人民法院發(fā)出檢察建議。后針對(duì)人民法院未采納檢察建議的情況，進(jìn)一步跟進(jìn)監(jiān)督。

以上案例監(jiān)督效果不盡相同，可得出以下結(jié)論：（1）“以理服人”是檢察建議的基本屬性，落實(shí)效果很大程度取決于建議內(nèi)容的價(jià)值。案例五中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提訊、座談等，找準(zhǔn)問(wèn)題原因，提出針對(duì)性建議，建議得到采納。（2）檢察建議落實(shí)需要“效力補(bǔ)強(qiáng)”。以上案例中，通過(guò)向黨委、政府匯報(bào)，獲得重視與支持；或在上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下直接向發(fā)案單位送達(dá)并與負(fù)責(zé)人座談，保障了監(jiān)督效果。（3）發(fā)揮檢察建議作用，還須進(jìn)一步完善監(jiān)督程序。當(dāng)監(jiān)督效果不能達(dá)到時(shí)，必須賦予相應(yīng)的跟進(jìn)監(jiān)督措施。

（四）結(jié)論

通過(guò)考察，可發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督效力與以下因素有關(guān)：

1.監(jiān)督手段。監(jiān)督手段效力“剛性”越強(qiáng)，則越容易啟動(dòng)監(jiān)督程序；而“柔性”監(jiān)督手段，有時(shí)難以啟動(dòng)監(jiān)督程序，程序不啟動(dòng)，監(jiān)督糾錯(cuò)的實(shí)質(zhì)過(guò)程則難以開(kāi)展。

2.監(jiān)督能力。各項(xiàng)監(jiān)督手段的效力均是程序性的，法律監(jiān)督要真正發(fā)揮作用，更根本的因素在于監(jiān)督內(nèi)容是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)，是否足以說(shuō)服對(duì)方。如果監(jiān)督理由具有充足的法理和事實(shí)依據(jù)，即使效力較弱的監(jiān)督方式也能起作用。而監(jiān)督依據(jù)的取得，取決于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力。

3.配套措施。法律監(jiān)督權(quán)不是孤立的，必須借助配套監(jiān)督手段。其一，線索發(fā)現(xiàn)渠道。沒(méi)有線索來(lái)源，監(jiān)督權(quán)就無(wú)從談起、無(wú)處落筆。其二，調(diào)查核實(shí)權(quán)。關(guān)鍵證據(jù)取得、核心事實(shí)認(rèn)定依賴(lài)調(diào)查核實(shí)權(quán)。沒(méi)有證據(jù)，監(jiān)督就是一句空話。調(diào)查核實(shí)權(quán)的廣度與深度，直接決定監(jiān)督范圍與效果。其三，具體落實(shí)程序。被監(jiān)督方對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的采納、反饋、異議等程序，規(guī)定越具體越具操作性，監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)越順暢。

4.監(jiān)督體系。一個(gè)監(jiān)督事項(xiàng)往往需要多種方式相繼配合、互相補(bǔ)充，通過(guò)跟進(jìn)監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督，共同完成監(jiān)督任務(wù)。如以抗訴補(bǔ)充再審檢察建議、將違法犯罪線索移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理等，可保障監(jiān)督效果實(shí)現(xiàn)。體系化監(jiān)督才能實(shí)現(xiàn)效力互補(bǔ)；體系銜接不暢，往往產(chǎn)生監(jiān)督死角與盲區(qū)。

5.監(jiān)督權(quán)威。法律監(jiān)督面對(duì)的環(huán)境往往非常復(fù)雜，特別是監(jiān)督與被監(jiān)督是一對(duì)矛盾，有時(shí)對(duì)立非常尖銳。［6］法律監(jiān)督必須具有權(quán)威，才能獲得監(jiān)督對(duì)象尊重。由于法律沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督對(duì)象直接處理的權(quán)力，只賦予其提出糾正違法行為、錯(cuò)誤決定的意見(jiàn)和建議的權(quán)力。［7］檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)是平等關(guān)系，不具有“定分止?fàn)帯钡慕K局決斷功能，在發(fā)生監(jiān)督爭(zhēng)議時(shí)，不具有當(dāng)然的權(quán)威性。

二、法律監(jiān)督剛性實(shí)現(xiàn)路徑：工作對(duì)策

對(duì)照影響檢察監(jiān)督效力的要素，強(qiáng)化監(jiān)督剛性應(yīng)從以下方面著手：

（一）健全監(jiān)督手段：增強(qiáng)強(qiáng)制力

不同監(jiān)督手段效力不同，但均需增強(qiáng)，本文以檢察建議為例說(shuō)明。檢察建議不僅針對(duì)一般性的“社會(huì)治理”問(wèn)題，而是對(duì)某些情形進(jìn)行法律監(jiān)督的基本形式；不僅是為了擴(kuò)大辦案效果，已經(jīng)成為法律監(jiān)督本身。因此，有必要在區(qū)別不同情形的前提下，賦予檢察建議相應(yīng)效力?，F(xiàn)行立法環(huán)境下，可從以下三方面努力：

1.苦練內(nèi)功，增強(qiáng)“軟實(shí)力”。提升建議內(nèi)容精準(zhǔn)性，引導(dǎo)被監(jiān)督者自覺(jué)自愿接受和落實(shí)監(jiān)督內(nèi)容。一是強(qiáng)化文書(shū)說(shuō)理。通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、深入了解行業(yè)特點(diǎn)、加強(qiáng)與被監(jiān)督單位交流，確保講問(wèn)題有理有據(jù)、析原因切中要害、提對(duì)策切實(shí)可行。二是強(qiáng)化內(nèi)部管理。檢察建議經(jīng)檢察官聯(lián)席會(huì)或檢委會(huì)討論研究后提出，并報(bào)上級(jí)備案審查，增強(qiáng)制發(fā)嚴(yán)肅性。三是強(qiáng)化質(zhì)量管理。加強(qiáng)檢察建議文書(shū)質(zhì)量評(píng)查，對(duì)未被采納的定期予以評(píng)查，總結(jié)原因，認(rèn)真整改。

2.創(chuàng)新制度，增強(qiáng)“約束力”。雖然《人民檢察院組織法》規(guī)定了有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院的義務(wù)，但具體回復(fù)時(shí)間、程序尚需進(jìn)一步明確。因此，要通過(guò)借助有關(guān)方面權(quán)威、引入外部監(jiān)督，彌補(bǔ)法律規(guī)定不足。一是探索限期回復(fù)制度。在檢察建議書(shū)中明確載明回復(fù)截止時(shí)間，說(shuō)明逾期不回復(fù)的后果與責(zé)任，并加強(qiáng)文書(shū)管理，及時(shí)統(tǒng)計(jì)回復(fù)情況。二是探索抄送制度。將一段時(shí)間內(nèi)檢察建議情況，歸類(lèi)整理，形成總體情況分析，定期抄送人大常委會(huì)、黨委政法委；涉及職務(wù)犯罪線索的及時(shí)抄送監(jiān)察委；根據(jù)違法情節(jié)，視情況抄送被監(jiān)督者上級(jí)單位。三是探索公開(kāi)宣告制度。重大案件由檢察長(zhǎng)帶隊(duì)到被監(jiān)督單位進(jìn)行宣告，涉及公共利益或重大社會(huì)影響案件，在媒體上公開(kāi)發(fā)布，提高建議權(quán)威性影響力。

3.督促落實(shí)，增強(qiáng)“執(zhí)行力”。一是推行跟蹤督促制度。絕不能一發(fā)了之、不聞不問(wèn)，使莊嚴(yán)的法律監(jiān)督成為無(wú)意義、無(wú)效果的行為。堅(jiān)持“誰(shuí)制發(fā)，誰(shuí)督促落實(shí)”，將督促落實(shí)納入司法責(zé)任考核范圍。對(duì)于拒絕整改、特別是屢糾屢犯的單位，要及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督。二是建立落實(shí)情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告制度。將各單位落實(shí)整改、不回復(fù)不落實(shí)、拒不接受、屢糾屢犯等情況，定期報(bào)告黨委、人大。

（二）提升監(jiān)督能力：增強(qiáng)硬實(shí)力

解決“監(jiān)督難”，在現(xiàn)行立法條件下，最根本的出路是敢于善于用好用足現(xiàn)有監(jiān)督手段。“轉(zhuǎn)隸”后，失去反貪反瀆“殺手锏”“后盾”，法律監(jiān)督必須從依賴(lài)權(quán)力轉(zhuǎn)換到依靠能力上來(lái)，著力解決“有職權(quán)，缺能力”問(wèn)題。

1.增強(qiáng)干警監(jiān)督能力。要樹(shù)立法律監(jiān)督主業(yè)意識(shí)，順應(yīng)司法責(zé)任制要求，培養(yǎng)與監(jiān)督工作相適應(yīng)的工作能力。在增強(qiáng)證據(jù)審查、法律知識(shí)、釋法說(shuō)理等傳統(tǒng)能力基礎(chǔ)上，著力增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)、現(xiàn)代科技應(yīng)用、出庭、政策把握等能力。要加強(qiáng)法律職業(yè)共同體建設(shè)，構(gòu)建檢察官與法官、偵查人員等共同學(xué)習(xí)培訓(xùn)、討論案件、互掛任職等深度交流機(jī)制，提升法律運(yùn)用能力。要加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、證券、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行政部門(mén)進(jìn)行人才交流，促進(jìn)干警熟悉相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域業(yè)務(wù)，解決業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)欠缺、“外行監(jiān)督內(nèi)行”等問(wèn)題。

2.推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)辦理案件化。徹底扭轉(zhuǎn)監(jiān)督事項(xiàng)不屬于案件、不納入考核的觀念，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督從“辦事”向“辦案”轉(zhuǎn)型，根本改變“重辦案、輕監(jiān)督”的觀念。要全面梳理法律監(jiān)督“權(quán)力清單”，探索“監(jiān)督案由”，完善從線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、提出監(jiān)督意見(jiàn)、跟蹤反饋、復(fù)查復(fù)核直至結(jié)案歸檔的完整程序，促進(jìn)監(jiān)督程序化、規(guī)范化。

3.增強(qiáng)辦案專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)向。聞道有先后，術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻。以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，以專(zhuān)業(yè)化為方向，調(diào)整檢察工作布局。通過(guò)案件積累、知識(shí)積累、經(jīng)驗(yàn)積累，改變檢察干警能力一般化傾向，走專(zhuān)家化之路。要強(qiáng)化辦案質(zhì)量管理，加強(qiáng)案件質(zhì)量評(píng)查、強(qiáng)化典型案例分析、加強(qiáng)案例指導(dǎo)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。要完善檢察官業(yè)績(jī)考核制度，以辦案為中心、突出辦案能力考察，能力不足的及時(shí)退出員額。

（三）完善權(quán)力配置：讓監(jiān)督長(zhǎng)出“牙齒”

根據(jù)“結(jié)構(gòu)—功能主義”原理，完整的結(jié)構(gòu)是功能正常發(fā)揮的前提。法律監(jiān)督權(quán)弱化，重要原因在于權(quán)力結(jié)構(gòu)不完整，缺乏“牙齒”。完善法律監(jiān)督權(quán)配置要做到以下四點(diǎn)：

1.完善線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。獲取監(jiān)督線索，是開(kāi)展法律監(jiān)督的前提。當(dāng)前法律監(jiān)督線索主要依賴(lài)訴訟工作中自行發(fā)現(xiàn)與群眾申訴，對(duì)于行政權(quán)監(jiān)督及公益訴訟缺乏線索來(lái)源。要適時(shí)建立網(wǎng)上網(wǎng)下一體的法律監(jiān)督線索舉報(bào)中心，擴(kuò)展線索來(lái)源，擴(kuò)大檢察工作影響。

2.充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。依法行使《人民檢察院組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成和完善具體實(shí)施細(xì)則。查明事實(shí)、分清是非是開(kāi)展法律監(jiān)督的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有與開(kāi)展法律監(jiān)督職能相適應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，監(jiān)督范圍有多廣、調(diào)查范圍就要有多廣。包括要求說(shuō)明請(qǐng)況、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查閱有關(guān)會(huì)議記錄、案卷材料，責(zé)令提供相關(guān)材料等；必要時(shí)，還應(yīng)當(dāng)探索直接采取強(qiáng)制性措施，如強(qiáng)制傳喚、查封、扣押、凍結(jié)、發(fā)出禁止令、責(zé)令立即停止侵害公益行為等。［8］

3.完善檢察監(jiān)督程序?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定了被監(jiān)督方的配合義務(wù)與及時(shí)回復(fù)義務(wù)，監(jiān)督程序依照法律有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，依然比較籠統(tǒng)。因此，實(shí)踐中要進(jìn)一步探索落實(shí)被監(jiān)督方落實(shí)監(jiān)督意見(jiàn)的義務(wù)，以及在無(wú)正當(dāng)理由拒絕監(jiān)督時(shí)，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，賦予被監(jiān)督方提出異議的權(quán)利。從而形成“提出監(jiān)督意見(jiàn)、被監(jiān)督者采納與回復(fù)、被監(jiān)督者異議及爭(zhēng)端解決、拒絕監(jiān)督者責(zé)任追究”完整的監(jiān)督程序。

4.探索懲罰建議權(quán)。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，無(wú)責(zé)任則無(wú)義務(wù)。保證法律監(jiān)督效果，要探索檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出行政處分意見(jiàn)的制度，從而引起對(duì)相關(guān)責(zé)任人的行政處罰程序；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，要健全與監(jiān)察委的線索移送程序。通過(guò)“一案雙查”，既對(duì)事、又對(duì)人，既糾正違法本身，又落地查人，整治錯(cuò)誤根源。［9］

5.推動(dòng)監(jiān)督立法。從具體問(wèn)題、類(lèi)案入手，推動(dòng)政府部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、法院等與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)文件，就具體問(wèn)題的監(jiān)督范圍、方式、程序等共同制定方案，尋求解決機(jī)制與長(zhǎng)效辦法。積累經(jīng)驗(yàn)，就法律監(jiān)督范圍、手段、程序、效力、權(quán)力義務(wù)、監(jiān)督體系銜接等問(wèn)題與各方逐步建立共識(shí)，推動(dòng)法律監(jiān)督單獨(dú)立法，以部門(mén)法的形式推動(dòng)監(jiān)督法律關(guān)系徹底獨(dú)立、明確法律監(jiān)督效力、實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)成熟定型。

（四）健全“兩個(gè)體系”：織密監(jiān)督網(wǎng)

我國(guó)憲政體制決定了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督不是惟一的監(jiān)督，更不具有至高無(wú)上的權(quán)威地位，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的方式和手段具有較大局限性。［10］檢察監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，完善檢察監(jiān)督，一方面要完善檢察監(jiān)督體系，通過(guò)體系力量彌補(bǔ)個(gè)體手段不足；另一方面，必須融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系整體格局，加強(qiáng)程序銜接、凝聚監(jiān)督合力，解決手段缺乏、剛性不足難題，實(shí)現(xiàn)從“獨(dú)立監(jiān)督”向“合力監(jiān)督”模式轉(zhuǎn)變。

1.完善檢察監(jiān)督體系。一要完善監(jiān)督手段體系。完善程序銜接，以抗訴、糾正違法等相對(duì)剛性手段，補(bǔ)充檢察建議等柔性手段，例如再審檢察建議不被采納的，及時(shí)抗訴，保障監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)。二要完善監(jiān)督職能體系。民事、行政、刑事三種監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化內(nèi)部溝通與線索移送，例如，在刑事案件中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，解決線索不足問(wèn)題。三要發(fā)揮“檢察一體”功能。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)線索、查清事實(shí)基礎(chǔ)上，要敢于“亮劍”，并及時(shí)將監(jiān)督難點(diǎn)向上級(jí)匯報(bào)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮指定管轄、人員調(diào)配、提級(jí)辦理、案件指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)等職能，集中力量，解決下級(jí)面臨的權(quán)力干預(yù)、人員缺乏、能力不足等難題。

2.融入國(guó)家監(jiān)督體系。一是對(duì)接被監(jiān)督單位內(nèi)部監(jiān)督，通過(guò)被監(jiān)督單位上級(jí)落實(shí)檢察監(jiān)督意見(jiàn)。將被監(jiān)督單位相關(guān)違法問(wèn)題與落實(shí)監(jiān)督意見(jiàn)情況向其上級(jí)報(bào)告，激發(fā)自我監(jiān)督職能，助推“法治政府”“公正司法”建設(shè)。二是對(duì)接紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，通過(guò)追究具體責(zé)任人責(zé)任落實(shí)監(jiān)督效果。將責(zé)任人員違法犯罪線索移送監(jiān)察委，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮監(jiān)督合力。三是對(duì)接人大監(jiān)督，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)落實(shí)法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)是人大監(jiān)督的子系統(tǒng)?？删头杀O(jiān)督工作中的突出問(wèn)題、類(lèi)案問(wèn)題、影響重大的監(jiān)督問(wèn)題，以工作報(bào)告、專(zhuān)題報(bào)告等形式向人大及其常委會(huì)匯報(bào)，也可就具體案件邀請(qǐng)人大代表參加公開(kāi)宣告、跟蹤評(píng)估、實(shí)地回訪，為權(quán)力機(jī)關(guān)宏觀監(jiān)督提供線索與具體形式。四是對(duì)接社會(huì)監(jiān)督，以公開(kāi)贏得公信。對(duì)于社會(huì)影響巨大的案件，通過(guò)公開(kāi)審查、公開(kāi)宣告等形式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布監(jiān)督信息，接受群眾監(jiān)督評(píng)判。通過(guò)公開(kāi)，樹(shù)立檢察權(quán)威、促進(jìn)法律監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)。

（五）依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)：強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)威

在政治法律領(lǐng)域，一定的權(quán)威總是與一定的地位和權(quán)力相聯(lián)系。［11］檢察機(jī)關(guān)雖然具有獨(dú)立的憲法地位，但監(jiān)督權(quán)不具有實(shí)體處分權(quán)能，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是平等關(guān)系。在二者存在矛盾、分歧而難以化解時(shí)，有必要引入更高權(quán)威。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的靈魂和根本保障。十八屆四中全會(huì)提出“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，檢察監(jiān)督在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中的地位更加重要。黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察監(jiān)督制度完善的根本保障，檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“為黨分憂、為民解難”宗旨，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)克服監(jiān)督困境。在重大案件中，面對(duì)被監(jiān)督者不理解不配合、抵制監(jiān)督、拒絕改正的情況，必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，將影響地方發(fā)展大局的監(jiān)督事項(xiàng)向黨委匯報(bào)，為黨的宏觀決策服務(wù)；爭(zhēng)取黨委支持，排除干擾，確保黨中央關(guān)于檢察監(jiān)督的決策落地生根。

注釋?zhuān)?/p>

［1］李?yuàn)^飛：《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸為基點(diǎn)》，載《政法論壇》2018年第1期。

［2］《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。”

［3］例如，人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)違法，可根據(jù)情形采取口頭糾正、發(fā)糾正違法通知書(shū)、移送追究刑事責(zé)任等監(jiān)督方式，規(guī)則還進(jìn)一步規(guī)定了督促回復(fù)程序、監(jiān)督意見(jiàn)不被接受條件下的處理程序、犯罪線索移送程序等。參見(jiàn)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第 566條、第 570條、第 571條、第 572條。

［4］《民事訴訟法》第208條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定……可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議……各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！?/p>

［5］例如，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第419條規(guī)定：“人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原判決、裁定、調(diào)解書(shū)確有錯(cuò)誤，需要再審的，依照民事訴訟法第一百九十八條規(guī)定裁定再審，并通知當(dāng)事人；經(jīng)審查，決定不予再審的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面回復(fù)人民檢察院?！?/p>

［6］朱孝清：《國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期。

［7］［8］［9］同［6］。

［10］陳瑞華：《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期。

［11］王桂五：《論檢察》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第60頁(yè)。