路榮太環(huán)境民事公益訴訟案

文◎ 吳媛媛 楊 威

案情回顧

（一）基本案情

淄博市周村區(qū)人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，路榮太在2014年12月至2015年10月期間在未經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批，不具備清洗資質(zhì)的情況下，購(gòu)買(mǎi)刷桶機(jī)器及大量機(jī)油廢桶，使用強(qiáng)堿刷洗，并將沒(méi)有經(jīng)過(guò)無(wú)害化處理的強(qiáng)堿廢液，利用滲坑直接排放到院內(nèi)南邊其私挖的兩米見(jiàn)方一米深的長(zhǎng)方形滲坑內(nèi)。經(jīng)淄博市公安局周村分局委托鑒定，滲坑內(nèi)的液體檢出強(qiáng)堿成分，pH值為13.1，屬于有毒物質(zhì)。淄博市周村區(qū)公安分局以路榮太涉嫌污染環(huán)境罪將其逮捕,并移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。2016年12月20日,淄博市周村區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判決路榮太承擔(dān)刑事責(zé)任。

（二）訴前程序

淄博市人民檢察院向淄博市民政局進(jìn)行查詢(xún),淄博市民政局出具了《淄博市民政局關(guān)于環(huán)保類(lèi)社團(tuán)組織有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》，證明淄博市轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有符合法律規(guī)定條件的提起公益訴訟的有關(guān)組織，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人主體適格。

（三）訴訟過(guò)程

2017年3月17日,檢察機(jī)關(guān)依法向淄博市中級(jí)人民法院提起訴訟,請(qǐng)求依法判令路榮太消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀;若不能恢復(fù)原狀,則應(yīng)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用并承擔(dān)鑒定費(fèi)及相關(guān)損失。淄博市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為,路榮太因環(huán)境污染犯罪行為造成涉案地環(huán)境污染,事實(shí)清楚,證據(jù)充分。檢察機(jī)關(guān)要求路榮太承擔(dān)污染土壤治理及生態(tài)修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用,于法有據(jù),判決路榮太在本判決生效后10日內(nèi),將污染治理及生態(tài)修復(fù)費(fèi)38400元支付至山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶(hù)。

特色解讀

（一）案件特點(diǎn)及取得的成效

1.以案促改。本案發(fā)生地在山東省淄博市周村區(qū)，周村區(qū)是老工業(yè)區(qū)，目前正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，轄區(qū)內(nèi)通過(guò)強(qiáng)堿強(qiáng)酸刷桶，利用滲坑排放酸堿廢液的情況比較普遍，路榮太案非個(gè)例。這類(lèi)案件特點(diǎn)明顯：一是發(fā)案率高，犯罪發(fā)生地都相對(duì)比較集中，每年都有查處舉報(bào)，但因違法成本較低，發(fā)案率居高不下。二是危害較大，這種危害主要涉及對(duì)地下水及周邊土壤的破壞。三是有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和生存空間，用酸堿刷洗的桶多來(lái)自當(dāng)?shù)卮笮突て髽I(yè)。該案的辦理對(duì)此類(lèi)污染環(huán)境的行為起到了震懾作用，檢察機(jī)關(guān)以此案辦理為線(xiàn)索，順藤摸瓜先后又辦理了三起相似的環(huán)境民事公益訴訟案，通過(guò)對(duì)被告環(huán)境污染行為的司法處理,加大了污染者的違法成本,對(duì)當(dāng)?shù)貪撛诘沫h(huán)境污染行為人起到了警示和威懾作用，也切實(shí)打擊了當(dāng)?shù)匦∽鞣皇剿⑼皩?dǎo)致的滲坑污染土壤行為。案件辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)工業(yè)用桶來(lái)源、數(shù)量、市場(chǎng)需求及職能管理部門(mén)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查。工業(yè)廢桶的來(lái)源大都是當(dāng)?shù)鼗て髽I(yè)，因其不具備清洗能力和資質(zhì)，故以車(chē)間為單位將工業(yè)廢桶交由個(gè)人清洗，以宏信化工為例，頻次大約是1月3次，每次100-200桶。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)調(diào)查情況，及時(shí)向環(huán)保部門(mén)制發(fā)檢察建議，建議環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格規(guī)范化工企業(yè)收購(gòu)空桶的渠道，建立了懲罰和案件移交機(jī)制，讓“廢桶”沒(méi)有市場(chǎng)。

2.以改促建。在路榮太環(huán)境民事公益訴訟案辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)注重與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)與環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)聯(lián)系，確保法律適用統(tǒng)一性。同時(shí)，就公益訴訟個(gè)案、類(lèi)案及時(shí)溝通交流，確保案件受理、審理、判決依法規(guī)范進(jìn)行。本案法院判決生效后，檢察機(jī)關(guān)建立了環(huán)境公益訴訟案件執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，暢通與法院的信息溝通機(jī)制，全程跟蹤落實(shí)監(jiān)督效果，確保法院判決及時(shí)執(zhí)行，使當(dāng)事人及時(shí)對(duì)其所破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償和修復(fù)。檢察機(jī)關(guān)以辦理此案為契機(jī)，督促當(dāng)?shù)丨h(huán)保局懲治了一批無(wú)環(huán)評(píng)手續(xù)、無(wú)合法資質(zhì)、非法排污的小企業(yè)，先后取締17處30家煤焦油企業(yè)，關(guān)停60多家骨料企業(yè)，治理230余家高污染企業(yè)。

3.強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，及時(shí)總結(jié)，提高公益訴訟案件辦案水平。法院判決后，我院對(duì)該案件深入分析，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。一方面，對(duì)于工作中發(fā)現(xiàn)的公益保護(hù)領(lǐng)域的違法行為，加強(qiáng)釋法說(shuō)理。另一方面，圍繞服務(wù)大局扎實(shí)推進(jìn)公益訴訟工作，取得黨委、政府和社會(huì)各界的理解與支持，向區(qū)人大常委會(huì)做了《周村區(qū)人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟工作情況的專(zhuān)題報(bào)告》，提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，將檢察建議和公益訴訟工作納入人大監(jiān)督范圍。

4.恢復(fù)性司法理念在該案的辦理中取得了較好的實(shí)踐效果。監(jiān)督的目的在保護(hù)，保護(hù)的關(guān)鍵在修復(fù)。針對(duì)路榮太挖掘滲坑排放強(qiáng)堿廢液對(duì)土壤造成的損害程度，圍繞生態(tài)修復(fù)實(shí)際，確定賠償費(fèi)用是該案在辦理過(guò)程較為復(fù)雜的一個(gè)環(huán)節(jié)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等費(fèi)用。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，具有生態(tài)破壞、環(huán)境污染鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)較少，并且存在鑒定周期長(zhǎng)、費(fèi)用昂貴的問(wèn)題，難以滿(mǎn)足司法辦案實(shí)踐的需要。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第10條：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)或者其委托的機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境污染事件調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告或者監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)?！钡?3條：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)等，予以合理確定?！备鶕?jù)以上法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)委托淄博市環(huán)保局周村分局出具相關(guān)評(píng)估報(bào)告，經(jīng)質(zhì)證后作為認(rèn)定事實(shí)、合理確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的依據(jù)。法院最終采納了檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求，實(shí)現(xiàn)了追求公益訴訟法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，也體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的價(jià)值理念，具有較強(qiáng)的推廣價(jià)值和示范作用。

（二）難點(diǎn)及對(duì)策

難點(diǎn)一：鑒定費(fèi)用較高、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用難以確定

路榮太環(huán)境民事公益訴訟案是淄博市首例檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。鑒定費(fèi)用較高、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用難以確定，這是辦案過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題。在庭審前后，檢察機(jī)關(guān)多次與法院進(jìn)行溝通，就法律適用、事實(shí)認(rèn)定及土壤修復(fù)等問(wèn)題進(jìn)行了深入的研討分析。根據(jù)案件實(shí)際情況，法院采納檢察機(jī)關(guān)提出的取消鑒定，由環(huán)保部門(mén)確定生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的意見(jiàn)。

難點(diǎn)二：取證難

《侵權(quán)責(zé)任法》第八章對(duì)“環(huán)境污染責(zé)任”做了專(zhuān)章規(guī)定，明確了環(huán)境污染責(zé)任的規(guī)則體系，包括歸責(zé)原則、減輕或者免責(zé)事由、舉證責(zé)任分配等。污染環(huán)境侵權(quán)案件因果關(guān)系適用舉證責(zé)任倒置原則，而在這個(gè)前提下，檢察機(jī)關(guān)為了充分保證能依法準(zhǔn)確監(jiān)督，對(duì)侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境的行為、侵權(quán)人的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益、侵權(quán)人實(shí)施的污染環(huán)境行為與損害結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性這三方面充分開(kāi)展調(diào)查核實(shí)。在該案的辦理中，通過(guò)詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、征詢(xún)專(zhuān)家評(píng)估意見(jiàn)、走訪(fǎng)環(huán)境污染現(xiàn)場(chǎng)、拍照、錄像等方式夯實(shí)了證據(jù)材料，形成了完整的證據(jù)鏈。庭前制定了周密的出庭預(yù)案，對(duì)舉證、質(zhì)證、辯論等環(huán)節(jié)充分準(zhǔn)備，庭審中掌握了主動(dòng)性，邏輯嚴(yán)密，脈絡(luò)清晰，取得了良好的庭審效果，被告在一審判決后未提出上訴。

難點(diǎn)三：環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)是短板

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)不具備環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)的短板，周村區(qū)檢察院創(chuàng)新建立公益訴訟案件 “法律意見(jiàn)+專(zhuān)家意見(jiàn)”參考咨詢(xún)機(jī)制，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員為我院公益訴訟專(zhuān)家輔助人，組成專(zhuān)家?guī)?，就公益訴訟案件涉及的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題提出意見(jiàn)。該案辦理過(guò)程中，對(duì)專(zhuān)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)性問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)引入了專(zhuān)家參與環(huán)境評(píng)估決策，利用他們自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)該案的損害后果進(jìn)行了預(yù)估，明確了該案的訴訟請(qǐng)求范圍，要求路榮太對(duì)殘留的危險(xiǎn)廢物及時(shí)處置，消除危險(xiǎn)，修復(fù)受污染的土壤，恢復(fù)原狀。若不能恢復(fù)原狀，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。

專(zhuān)業(yè)點(diǎn)評(píng)

裴銘光（最高人民檢察院行政檢察二處副處級(jí)助理檢察員）

本案被告路榮太因污染環(huán)境罪被追究刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)又針對(duì)其對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害提起民事公益訴訟，要求其承擔(dān)民事責(zé)任。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也針對(duì)違法現(xiàn)象所暴露出的監(jiān)管問(wèn)題向相關(guān)行政部門(mén)發(fā)出了檢察建議?？梢哉f(shuō)，一起案件將刑事、民事、行政、公益訴訟四個(gè)領(lǐng)域有機(jī)地聯(lián)系在一起，各領(lǐng)域職責(zé)相輔相成、效能各有側(cè)重，不僅使本案的辦理事半功倍，也更大程度地促成了公益訴訟案件辦理效果的延展效應(yīng)，更好更及時(shí)地解決了當(dāng)?shù)貜V泛存在的此類(lèi)公益受損問(wèn)題。

從檢察公益訴訟實(shí)踐看，民事公益訴訟與刑事案件的辦理聯(lián)系緊密。一方面，民事公益訴訟的案件線(xiàn)索較多經(jīng)由刑事辦案發(fā)現(xiàn)，不只是檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件，即使是由社會(huì)組織提起的民事公益訴訟案件中，也多由刑事案件而來(lái)。另一方面，基于兩者緊密的聯(lián)系，通過(guò)刑事附帶民事公益訴訟，能夠使受損公益得到更及時(shí)的保護(hù)，“兩高”出臺(tái)的《檢察公益訴訟解釋》對(duì)此予以明確。本案檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時(shí)，刑事訴訟已經(jīng)結(jié)束，路榮太已經(jīng)被追究了刑事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用在刑事案件辦理中取得的證據(jù)，有助于法院對(duì)污染環(huán)境的事實(shí)和責(zé)任作出認(rèn)定。

民事公益訴訟案件與行政檢察和行政公益訴訟聯(lián)系緊密。生態(tài)環(huán)境和食品藥品安全領(lǐng)域是與廣大社會(huì)公眾聯(lián)系最緊密的領(lǐng)域，為了加強(qiáng)對(duì)其的保護(hù)，檢察公益訴訟制度構(gòu)建在這兩個(gè)領(lǐng)域形成民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種方式的并存。隨著社會(huì)發(fā)展和法制完善，正如“特色解讀”中所提到的，本案中的違法行為“發(fā)案率高，犯罪發(fā)生地都相對(duì)比較集中”?！鞍l(fā)案率高”的原因是否是制度上或監(jiān)管上存在普遍的漏洞？尤其是“犯罪發(fā)生地都相對(duì)比較集中”，拋開(kāi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)選址集中的因素，是否更說(shuō)明這些地方的行政監(jiān)管出現(xiàn)了問(wèn)題？檢察機(jī)關(guān)“順藤摸瓜先后又辦理了三起相似的環(huán)境民事公益訴訟案”，如果止于此，檢察公益訴訟還僅僅單純停留在“量”的累積，而辦案檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，據(jù)此向環(huán)保部門(mén)提出了檢察建議，體現(xiàn)了我國(guó)公益司法保護(hù)制度中檢察機(jī)關(guān)與其他主體相比的“質(zhì)”的區(qū)別，也實(shí)現(xiàn)了檢察公益訴訟工作“質(zhì)”的飛躍。

總之，檢察公益訴訟不只是一個(gè)新生事物，也是各項(xiàng)傳統(tǒng)檢察領(lǐng)域整合發(fā)展的結(jié)果，在某種意義上也是各項(xiàng)傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)技能的綜合演兵場(chǎng)，要根據(jù)個(gè)案的具體情況做好整合，最終實(shí)現(xiàn)公益檢察職能和公益保護(hù)效果的雙重提升。

劉加良（最高人民檢察院-山東大學(xué)檢察理論研究中心研究員、山東大學(xué)法學(xué)院副教授）

路榮太案是淄博市檢察機(jī)關(guān)辦理的首例民事公益訴訟案。作為新生制度，檢察民事公益訴訟也會(huì)遇到開(kāi)局難的問(wèn)題，唯有開(kāi)局順利，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。縱觀此起首案，如下幾點(diǎn)尤為值得評(píng)介。

1.“先刑后民”是檢察民事公益訴訟可以選定的路徑，但在公益訴訟全面鋪開(kāi)后，這種路徑所側(cè)重的指向應(yīng)予以調(diào)整?！跋刃毯竺瘛笔侵冈谌炕虿糠置袷虑謾?quán)主體被生效的刑事裁判文書(shū)確定承擔(dān)刑事責(zé)任后，檢察機(jī)關(guān)才提起民事公益訴訟。在本案中，路榮太于2016年12月被刑事判決確定承擔(dān)刑事責(zé)任，淄博市人民檢察院于2017年3月才向法院提起民事公益訴訟，刑事被告和檢察民事公益訴訟之被告在外延上保持一致，符合“先刑后民”的典型特征。選定“先刑后民”的路徑，一方面有利于降低檢察機(jī)關(guān)的取證負(fù)擔(dān)，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中通常會(huì)組織鑒定，所形成的鑒定意見(jiàn)一般可被檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中直接借用于證明“侵權(quán)行為”和“因果關(guān)系”兩方面的要件事實(shí)，這樣可有效消解檢察官在初期辦理民事公益訴訟案件的畏難情緒和恐懼心理；另一方面有利于使刑事責(zé)任和民事責(zé)任的承擔(dān)相互銜接與配合，確保兩者都不缺位，提高違法成本，全方位維護(hù)公共利益，使?jié)撛诘倪`法者基于成本高昂而不敢或不能實(shí)施侵害公益的行為。然而，隨著檢察公益訴訟的深入開(kāi)展，若繼續(xù)嚴(yán)重依賴(lài)于“先刑后民”的路徑，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)被指責(zé)為“不思進(jìn)取”和“難堪重任”；若選案時(shí)依然盡量不選單位犯罪案件，民事公益訴訟被告的外延若依然盡量不大于刑事被告的外延，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)被抨擊為“專(zhuān)撿軟柿子捏”，所以既然“先刑后民”的路徑不能放棄，那么這種路徑所側(cè)重的指向應(yīng)有所調(diào)整，應(yīng)多指向單位犯罪案件，應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟之被告的非單一化。

2.訴訟請(qǐng)求的合并列明有利于獲得勝訴的裁判結(jié)果，但精準(zhǔn)列明應(yīng)是今后努力的方向。本案中，有“判令路榮太消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀”和“若不能恢復(fù)原狀，則賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。從基本原理看，前一項(xiàng)為主位請(qǐng)求，后一項(xiàng)為預(yù)備請(qǐng)求，若主位請(qǐng)求得到法院的支持，法院對(duì)預(yù)備請(qǐng)求則不用回應(yīng)；若主位請(qǐng)求得不到法院的支持，法院對(duì)預(yù)備請(qǐng)求則必須回應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中同時(shí)列明主位請(qǐng)求和預(yù)備請(qǐng)求，相當(dāng)于為獲取勝訴之裁判結(jié)果做了雙重準(zhǔn)備，可確保勝訴的高比例。但從筆者掌握的裁判文書(shū)上，絕大多數(shù)法院直接選擇支持預(yù)備請(qǐng)求，而對(duì)主位請(qǐng)求不表明態(tài)度，這固然與法院方便下判的可能傾向有關(guān)，但也在提醒檢察機(jī)關(guān)，精準(zhǔn)地確定訴訟請(qǐng)求方面還有進(jìn)一步提高的空間。若根據(jù)在起訴前已收集到的證據(jù)，足以判斷提出何種訴訟請(qǐng)求更有利于維護(hù)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充滿(mǎn)自信地予以列明，而無(wú)須做模糊化處理。

3.注重辦案效果的擴(kuò)展效應(yīng)是檢察民事公益訴訟擴(kuò)大影響力的關(guān)鍵所在。本案中，路榮太之所以從事清洗工業(yè)廢桶的業(yè)務(wù)，是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐幕て髽I(yè)有收購(gòu)空桶的需求。沒(méi)有需求，就沒(méi)有供給。淄博市檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦理本案所發(fā)現(xiàn)的這一實(shí)情，向環(huán)保部門(mén)發(fā)出社會(huì)治理型檢察建議，建議環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格規(guī)范化工企業(yè)收購(gòu)空桶的渠道，實(shí)現(xiàn)了“辦理一案，帶動(dòng)一片”，使民事公益訴訟的個(gè)案效果擴(kuò)大化，有助于類(lèi)似問(wèn)題得到系統(tǒng)地解決。