環(huán)境保護稅征管為何呼喚第三方參與？

□ 本刊記者 曹俊

環(huán)境保護稅首個征期結束，平穩(wěn)過渡目標基本實現(xiàn)。

而隨著征繳進入實質(zhì)性操作，特殊二字，已為環(huán)境保護稅的鮮明標簽。

所謂特殊，就是與以往任何一個稅種都不同，主要有兩個表現(xiàn)。其一，在征收過程中，基層稅務人員普遍認識到，環(huán)境保護稅具有非常強的政治性和政策性，環(huán)保意義和政治意義遠大于財政意義；其二，大家明顯感覺到，環(huán)境保護稅專業(yè)性非常強，技術要求很高，征收管理復雜，納稅人和稅務機關都需要全面適應，特別是稅務機關，今后將面對繁重的審核工作。

先完成，后完美。遵循這個邏輯，為了平穩(wěn)過渡，有些地方環(huán)保部門派出專員，協(xié)助稅務機關完成首個征期。對此，稅務人員紛紛點贊叫好?？梢舱沁@一舉動，引發(fā)了稅務人員內(nèi)心隱隱的擔憂——最開始的過渡期，環(huán)保部門可以安排專人協(xié)助，但畢竟不會成為常態(tài)，今后怎么辦？從首個征期的納稅申報情況來看，實際應征稅額44.6億元，有專家表示，并沒有預想的那么多。

基層稅務機關有些人員表示，針對環(huán)境保護稅的特殊性，有沒有可能設計一套科學易行的專業(yè)化審核程序，實現(xiàn)征繳的依法、規(guī)范、足額？有沒有可能借助專業(yè)化的社會力量，探索稅務機關主導、社會力量提供審核技術支持的有效模式，達到審核的準確、節(jié)約、高效？

這種務實的態(tài)度、創(chuàng)新的思路，符合中央倡導的改革精神，值得探索，值得鼓勵。業(yè)內(nèi)專家表示，引入第三方參與環(huán)境保護稅征管，在現(xiàn)階段是非常必要的，將有助于綠色稅制良好開局，有助于征收管理不出或少出紕漏；而且從長遠來看，第三方參與也許應該成為必經(jīng)程序，以構建專業(yè)稅征收管理的新模式，不僅對生態(tài)文明建設意義重大，對稅務改革也頗有價值。

不過目前，有些稅務工作者心存疑問，對第三方的作用還未能正確評估。主要包含三個方面：第一，發(fā)現(xiàn)報稅異常，不是有環(huán)保部門復核嗎？第二，納稅審核，依靠稅務征管人員不行嗎？第三，即使沒及時發(fā)現(xiàn)問題，不還有稅務稽查兜底嗎？

這些疑問不奇怪，恰恰說明稅務機關對稅收制度把握得很好，對環(huán)境保護稅高度重視，勇于承擔責任把這一新稅種征管好。問題的核心是，這些稅務工作者還是低估了環(huán)境保護稅的特殊性。

1.發(fā)現(xiàn)報稅異常，不是有環(huán)保部門復核嗎？

環(huán)保部門不是第三方，復核的肯定是少數(shù)，而提請復核，需要稅務機關首先識別出異常識別異常，需要專業(yè)，且工作量很大

按照《環(huán)境保護稅法》及其實施條例的規(guī)范，稅務機關發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅申報數(shù)據(jù)資料異常，或者納稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報的，可以提請環(huán)境保護主管部門進行復核，環(huán)境保護主管部門應當于十五日內(nèi)向稅務機關出具復核意見。

這里明確了環(huán)保部門可復核的條件有兩條，一是異常，二是未按期。未按期申報的，容易識別，不成問題，稅務機關關注的重點是“異常”。

有基層稅務人員表示，凡是稅務拿不準的，理論上都可以歸結為異常，可以去尋求環(huán)保部門。這個想法有點天真了，錯把環(huán)保部門當作第三方了。

對于異常的具體范圍，《環(huán)境保護稅法實施條例》已有初步規(guī)范，主要包括兩種情形，一是當期申報的應稅污染物排放量,與上一年同期相比明顯偏低，且無正當理由；二是單位產(chǎn)品污染物排放量,與同類型納稅人相比明顯偏低，且無正當理由。

一是縱向?qū)Ρ?，二是橫向比較，復核范圍看似已比較清楚。但是，在參與多年排污收費工作的工作人員看來，這個范圍還是太粗，不好把握和操作。也正因此，生態(tài)環(huán)境部與國家稅務總局已經(jīng)在研究，擬出臺更具體的界定。也就是說，稅務人員不可能把所有拿不準的，都靠環(huán)保部門來兜底。環(huán)保部門的職責有明確的規(guī)范，不可能作為稅務機關的第三方。所謂異常，不會是常態(tài)；需要復核的，肯定是少數(shù)，甚至極少數(shù)。

認識到這一點之后，稅務機關就需要厘清兩個問題。

第一，確屬異常情況的，可以提請環(huán)保部門復核。而提請復核，首先需要稅務機關準確識別異常。這部分應納稅額，可以按照環(huán)保部門復核意見調(diào)整，但最終的核定，仍是稅務機關的職責。

第二，由于需要環(huán)保部門復核的范圍很小，對于大量不屬于異常范圍，又存在這樣那樣問題的納稅申報資料，需要由稅務機關審核，并最終核定應納稅額。

換言之，稅務機關需要對納稅資料進行審核，審核的具體方法，就是涉稅信息比對?！董h(huán)境保護稅法實施條例》規(guī)定，涉稅信息比對，是稅務機關的職責。

簡單來看，涉稅信息比對的內(nèi)容分為兩類：一是與環(huán)保部門交送的相關數(shù)據(jù)資料比對，二是與同類型納稅人的資料比對?？雌饋砗唵?，而首個征期的實踐，已顯露出一些問題。

由于稅額（收費）標準的大幅調(diào)整，企業(yè)申報的稅額與環(huán)保部門移交的排污費，必然會有較大差別。所謂比對，已不能理解為同等條件，環(huán)保部門去年的排污收費數(shù)據(jù)充其量是個參考。有稅務人員表示，比對的標準就是跟去年差不多，或者高一點?？墒聦嵣?，如果跟去年一致，說明本身存在問題的可能就很高了。

履行比對職責，需要掌握大量環(huán)境保護的專業(yè)知識。原來執(zhí)行排污收費制度時，環(huán)保系統(tǒng)是有一支專業(yè)隊伍的。從首個征期來看，稅務機關表現(xiàn)得非常好，有些稅務人員已稱得上內(nèi)行了。盡管如此，真正開展審核，將理論應用于實踐，恐怕僅僅入門還不夠，需要的是入行入道，讓稅務工作者來審核，有點強人所難。

數(shù)據(jù)異常這個結論究竟怎么下？對稅務機關來說，既是工作重點，也是難點。結合實情，引入第三方參與審核，可以作為一個解決方案。

2.納稅審核，依靠稅務征管人員不行嗎？

行業(yè)眾多，專業(yè)性強，計算復雜，全部準確審核不現(xiàn)實

現(xiàn)階段，稅務機關恐怕難以承受；長遠看，行政成本太高，而且有很多不可知的行政風險

稅務機關工作人員，再適應和磨合一段時間，應該可以勝任審核職責。目前需要正視的，有兩個問題：一是時間，即現(xiàn)階段，能不能勝任？二是成本，即勝任后，精力夠不夠？

環(huán)境保護稅的應稅稅額，不能像其他稅種那樣“查賬征收”。其稅額不僅是幾個數(shù)據(jù)，也不僅是財務報表，而是一整套專業(yè)標準規(guī)范和計算方法。這與稅務人員普遍的知識儲備，還不匹配。

之所以這么說，首先是因為應納稅額的計算步驟十分復雜,至少需要經(jīng)過以下六個步驟，而每一個步驟又包含眾多細節(jié)。

第一步，獲取基本數(shù)據(jù)。包括污染物排放的執(zhí)行標準，明確獲取污染排放量的方法，選擇自動監(jiān)測設備監(jiān)測或者監(jiān)測機構監(jiān)測的，要拿到檢測報告；不監(jiān)測的，要選取相應行業(yè)的排污系數(shù)、物料衡算規(guī)范；仍不適用的，要研究各省出臺的抽樣核定辦法。

第二步，計算污染物排放量。篩選污染物，按照相應的算法，計算每一個排放口每一種應稅污染物的排放量。

第三步，確定計稅依據(jù)。即確定應稅大氣、水污染物的排放當量數(shù)、固體廢物的排放量以及噪聲超標數(shù)。其中有諸多細節(jié)需要把握，比如應稅水污染物中色度的當量數(shù)算法比較特殊，畜禽養(yǎng)殖業(yè)要特別考慮，固體廢物的幾個量必須準確計量，噪聲是不是全月超標、一個邊界有幾處超標，等等。

第四步，初步計算應納稅額。對于應稅大氣、水污染物，首先對不同污染物按照污染當量數(shù)進行排序，確定納稅指標，然后計算；對于應稅固體廢物以及應稅噪聲的應納稅額，按適用稅額進行相應的計算。

第五步，判斷是否滿足減稅條件。一要滿足從未超標排放，二要滿足相應濃度的再平均值低于標準30%或50%，可以減免。這就要求必須采用監(jiān)測方法，有明確的檢測濃度，比對相應的排放標準。對于符合條件的減免項目，還要根據(jù)有關文件選擇相應的減免性質(zhì)代碼。

第六步，確定本期應納稅額。填報相應報表。

更復雜的是，環(huán)境保護稅納稅人涉及不同行業(yè)，不同生產(chǎn)工況，不同時段，不同污染物，不同污染物處理設施，不同計算方法，不同排污系數(shù)，不同監(jiān)測設備，不同處置方法，不同稅額標準等。這些導致了不同納稅人的情況千差萬別，屬于不同的排列組合。

現(xiàn)在對納稅人的要求是，懂政策、能計算、會申報。這個要求不一般，而作為征管部門的稅務機關，更需要掌握，同時還得練就火眼金睛。

再回到開始提出的兩個問題。

第一，現(xiàn)階段，稅務機關恐怕難以承受。現(xiàn)階段稅務機關的工作要點是完成征繳，但已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了很多復雜問題，隨著征繳的常態(tài)化，審核工作的重要性、專業(yè)性和繁瑣性將更加突顯。不少基層稅務人員表示，起碼現(xiàn)階段幾乎不可能準確審核。

第二，長遠來看，明顯行政成本太高，需要人力，需要時間，且難免掛一漏萬，存在審核風險。環(huán)境保護稅稅額的計算，事關污染減排、綠色發(fā)展等政策和政治問題，重要且敏感，有很多不可知的行政風險。稅務機關若要全面開展審核，壓力可想而知。

不管是現(xiàn)階段還是從長遠看，借助專業(yè)化社會力量提供技術支持，能夠大大減輕稅務機關的壓力，也符合政府購買服務的大趨勢。由社會化力量提供專業(yè)服務，不僅是技術需要，而且應該成為防范稅務機關審核風險的一道必經(jīng)程序。

3. 稅務檢查稽查，不就是用來兜底的嗎？

環(huán)境污染不可逆，等不及稽查或三五年后的追征，開征初期，必須積累準確的基礎數(shù)據(jù)第三方參與，應該成為一個必經(jīng)程序

稅務征管的威懾力，主要在稽查，而非日常審核。稅務征管的特點是，首先相信納稅人如實申報，一般不對納稅情況進行全面審核。之所以相信，也是因為制度設計科學，有稅務檢查特別是稽查來兜底。

按照《稅收征收管理法》，因納稅人計算錯誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內(nèi)可以追征稅款、滯納金；有特殊情況的，追征期可以延長到五年。所謂出來混的，總要還的，是稅收管理的內(nèi)核。

也正因此，有人認為，稅收征管與收費不同，原來的排污費存在的拖延不繳、未繳或者少繳等問題，在稅收的管理軌道中，將被充分制約。分行業(yè)、分地區(qū)的稅收檢查，特別是專項稽查，總能做到讓僥幸者新賬舊賬一起算?；谶@樣的管理，不少人認為，稅收收繳后理論上不需要全面核查。即使發(fā)現(xiàn)不了異常，也沒什么問題。

確實，作為稅，這種制約的威懾力非常強大。而之所以主要依靠這一制度來制約，是因為原來的稅種，檢查方式主要是查賬，核心都是經(jīng)濟賬，即使存在問題，最后通過追征稅款、滯納金，完全可以彌補。

可是，環(huán)境保護稅的特殊性，決定了傳統(tǒng)的稅收征管模式不能完全奏效了。因為環(huán)境污染是不可逆的。環(huán)境保護稅的初衷就是為了調(diào)節(jié)企業(yè)的污染排放，是為了保護生態(tài)環(huán)境，如果也如其他稅種那樣，等到專項稽查時再發(fā)現(xiàn)問題，那么，本該減少的排放沒能減少，已被污染的環(huán)境不可恢復，開征環(huán)境保護稅的意義何在？

因此，環(huán)境保護稅的審核，意義重大。正如有些稅務人員所談到的，征收環(huán)境保護稅，是一項政治任務，必須認真做好。這就要求稅務機關要轉(zhuǎn)變觀念，高度重視環(huán)境保護稅對稅收征管理念提出的重大挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)具體體現(xiàn)在兩個方面。

第一，環(huán)境保護稅必須全面開展審核，特別是在開征第一年、第二年。好的開始是成功的一半，必須準確梳理納稅人的納稅稅額，明確其納稅應達到的水平，以為今后稅收征管提供參考，積累準確的基礎數(shù)據(jù)。也只有這樣，在今后的稅收征管中，才能更大程度地降低行政成本，更大限度地接近準確。據(jù)了解，首個征期，環(huán)境保護稅稅收收入并沒有預想的那么多，減免申報達1/3。這一方面說明，稅收的正向激勵機制已初步發(fā)揮作用，另一方面，也提醒稅務機關，審核非常必要，意義重大。

第二，環(huán)境保護稅的稅務稽查，必須要加大力度。不同行業(yè)、不同區(qū)域的稅務稽查，要更加注重環(huán)境保護稅稽查；環(huán)境保護稅專項稽查，要加大頻次。只有這樣，才能充分發(fā)揮費改稅的優(yōu)勢，讓“污染者付費”原則真正納入稅收軌道，讓稅收的調(diào)節(jié)功能最大程度地服務于綠色發(fā)展。

要做到這兩點，僅僅依靠稅務機關，不可行；指望環(huán)保部門更多的參與，也不現(xiàn)實。

針對環(huán)境保護稅的特殊實際，堅持問題導向，需要主動探索和積極作為。

開展環(huán)境保護稅專業(yè)化審核實踐，由社會化力量提供專業(yè)服務，無疑是一個選擇，也是最佳選擇。

第三方參與不僅僅是技術支持，而是為了進一步確保審核結果的準確性，為改革的順利推進助力，為生態(tài)環(huán)境負責，為生態(tài)文明建設擔當。從這個意義上說，第三方參與，應該成為一個必經(jīng)程序。