生態(tài)文明建設(shè)的重大選擇行政管理體制的戰(zhàn)略重塑

□ 程多威

一、國家機構(gòu)改革推動生態(tài)文明體制完善

憲法是一國的根本大法，其規(guī)定了國家的根本問題，具有最高的法律效力。本次憲法修改亮點很多，其中之一就是增加了“生態(tài)文明”。 尤其值得指出的是，在憲法正文的國家機構(gòu)一章中加入了生態(tài)文明的內(nèi)容。

憲法的原始含義是組織機構(gòu)，因而憲法的一個必要組成部分就是國家機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力與義務(wù)的劃分。國務(wù)院作為我國的中央政府，是國家最高行政機關(guān)。本次修正案將生態(tài)文明建設(shè)明確納入國務(wù)院職權(quán)范圍，是其內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)不斷調(diào)試、平衡與優(yōu)化的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)不再僅僅是環(huán)境與自然資源保護特定領(lǐng)域的專業(yè)行政問題，而是業(yè)已成為要求生態(tài)文明相關(guān)領(lǐng)域管理職能全覆蓋的公共行政問題。

與之相適應(yīng)，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建，貫徹了十九大報告關(guān)于設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的基本精神，可謂重塑生態(tài)文明行政管理體制的一次重大戰(zhàn)略選擇。當(dāng)然，兩大部門都涉及多個部委相關(guān)職能的整合，此前不同部門之間的協(xié)調(diào)問題，開始轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題，這仍然需要磨合和適應(yīng)。

有鑒于此，建設(shè)生態(tài)文明領(lǐng)域的各部門法需要在環(huán)境憲法的規(guī)范指引與價值涵攝下，不斷更新和完善。

二、生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)前仍面臨一些亟待解決的問題

生態(tài)文明入憲作為一項政治決斷，有著相當(dāng)深厚的政策和法律基礎(chǔ)。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)的制度化、法治化進程明顯加快。中共中央、國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等綱領(lǐng)性文件，中央深改組召開了多次會議，審議通過了多份生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)文件，初步構(gòu)建起生態(tài)文明建設(shè)的四梁八柱。與此同時，以2014 年修訂的史上最嚴(yán)《環(huán)境保護法》為龍頭，30余 部生態(tài)文明相關(guān)法律頒布施行，涵蓋綠色發(fā)展、污染防治、自然資源保護、生態(tài)保育、城鄉(xiāng)規(guī)劃等諸多領(lǐng)域，生態(tài)文明建設(shè)的法律保障體系已基本形成。

總體上看，我國生態(tài)文明的建設(shè)方向是非常明確的。但是，當(dāng)前生態(tài)文明體制改革與制度建設(shè)正處在由總體布局向全面落實過渡的階段，一個系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)一致、穩(wěn)定順暢的生態(tài)文明體制框架與制度體系還遠未建成。在這一過程中，一些問題也暴露出來。

一是碎片化。各方往往以自身利益為出發(fā)點進行制度建設(shè)，導(dǎo)致行動有余而統(tǒng)籌不足。許多高度相關(guān)的制度未能就時間進度安排、試點范圍選擇等進行充分協(xié)調(diào)，其后果是制度實踐缺乏系統(tǒng)性和整體性。

二是成本高。一些制度既缺少成熟的理論學(xué)說作為支撐，又缺少普適的實踐經(jīng)驗作為參照，甚至在概念內(nèi)涵、適用條件等前提性問題上都沒有形成共識?？紤]到頻繁的試錯會產(chǎn)生巨大成本，相關(guān)實踐的有效開展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是落地難。由于種種原因，致使相當(dāng)一部分改革任務(wù)的落地執(zhí)行普遍停滯或存在偏差，以文件應(yīng)付文件、以會議落實會議的情況時有發(fā)生。

四是法治弱。當(dāng)前的生態(tài)文明法律保障體系構(gòu)建缺乏頂層設(shè)計，相關(guān)法律的制修訂往往具有政策性、片面性、滯后性、封閉性、應(yīng)急性等弊端，無法有效引領(lǐng)和推動生態(tài)文明改革進程。改革推進方式的法治化程度顯著不足，也讓其權(quán)威性和強制性大打折扣。

三、把握入憲契機，構(gòu)建生態(tài)文明法治體系

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的決定，中共中央成立全面依法治國委員會，建設(shè)中國特色社會主義法治國家進入統(tǒng)籌推進的新時期。在此背景下，以生態(tài)文明入憲為契機，系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)文明法治體系應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面發(fā)力：

一是構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系。對現(xiàn)行法律的實施情況進行全面清理和評估，在此基礎(chǔ)上制定新的立法規(guī)劃。完善行政組織法和行政程序法建設(shè)，加強國土空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)管理、綠色生產(chǎn)和綠色消費、能源和應(yīng)對氣候變化、危險化學(xué)品環(huán)境管理、流域綜合管理、自然保護地和國家公園、環(huán)境損害賠償?shù)戎攸c領(lǐng)域立法的制修訂工作，將編纂環(huán)境法典提上議事日程。強化生態(tài)文明相關(guān)法律之間的關(guān)聯(lián)、融合與銜接，推進中國特色社會主義法律體系的綠色化。切實提升地方立法的意愿和能力，運用《立法法》第13條等特別授權(quán)規(guī)定，努力保障地方綜合性改革試驗的實質(zhì)推進。加強國內(nèi)國際環(huán)境法律的銜接，提高履約能力，積極參與氣候變化、海洋環(huán)境保護、生物多樣性與遺傳資源保護等熱點領(lǐng)域國際環(huán)境法律文件的制定，推進環(huán)境保護的國際文書談判。

二是構(gòu)建高效的法治實施體系。加強憲法實施，構(gòu)建全國人大及其常委會對規(guī)范性文件的違憲審查制度，完善侵犯公民憲法基本權(quán)利的憲法申訴制度，建立完備的憲法解釋機制；建立生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法體制機制，改革環(huán)境監(jiān)測管理體制，細(xì)化環(huán)境行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，提倡行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法措施；理性構(gòu)建環(huán)境司法專門化審判機制、機構(gòu)和程序，理順環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟關(guān)系，健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估和賠償制度，加快環(huán)境案例指導(dǎo)制度建設(shè)；引導(dǎo)各級黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法守法用法，推進環(huán)境教育法制化，完善環(huán)境信息公開和公眾參與制度。

三是構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。建立由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督構(gòu)成的監(jiān)督體系，建立健全中央和省級環(huán)保督察體制機制，發(fā)揮好國家監(jiān)察委員會的作用，完善信息強制性披露和環(huán)境保護信用評價制度。

四是構(gòu)建有力的法治保障體系。切實加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，為生態(tài)文明法治建設(shè)提供有力的政治和組織保障，進一步明確環(huán)保事權(quán)和支出責(zé)任劃分，加強經(jīng)費和物質(zhì)保障力度，強化高素質(zhì)專門隊伍和法律服務(wù)隊伍建設(shè)。

五是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。堅持憲法為上、黨章為本的基本原則，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。