對(duì)工傷保險(xiǎn)參保領(lǐng)域若干問題的思考

（浙江省人力資源社會(huì)保障廳工傷保險(xiǎn)處 杭州 310013）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出要按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。工傷保險(xiǎn)是廣受用人單位和職工歡迎的險(xiǎn)種，工傷保險(xiǎn)也是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門當(dāng)被告最多的險(xiǎn)種。“廣受歡迎”反映了工傷保險(xiǎn)制度的社會(huì)需求，“常當(dāng)被告”反映了工傷保險(xiǎn)制度需要完善。參保領(lǐng)域是工傷保險(xiǎn)制度規(guī)劃流程的起點(diǎn)，是工傷保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的基點(diǎn)，也是進(jìn)一步完善工傷保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)。筆者結(jié)合多年工傷保險(xiǎn)管理工作實(shí)踐，立足體制機(jī)制建設(shè)，聚焦窗口實(shí)務(wù)，對(duì)當(dāng)前工傷保險(xiǎn)參保領(lǐng)域存在的參保門檻、繳費(fèi)基數(shù)、多頭繳費(fèi)等問題，進(jìn)行了簡(jiǎn)要的梳理分析，提出了探索完善的初步設(shè)想。

1 參加保險(xiǎn)有門檻，參保范圍要拓展

我國(guó)在國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府都成立了工傷保險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)，浙江不少地方還把工傷保險(xiǎn)工作延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第一章第一條開宗明義指出工傷保險(xiǎn)制度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)三大功能。筆者理解開展工傷保險(xiǎn)工作的目的有兩個(gè)：一是不影響生產(chǎn)，化解用人單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中面臨的無法避免的工傷風(fēng)險(xiǎn)，讓用人單位受益；二是不影響生活，保障職工在遇到工傷事故后能夠享受生活醫(yī)療待遇，讓職工受益。

參加工傷保險(xiǎn)是獲得工傷保險(xiǎn)制度保障的前提和條件。依據(jù)國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》原則規(guī)定，參加工傷保險(xiǎn)要符合兩個(gè)條件：一是用人單位屬于參加工傷保險(xiǎn)的范圍；二是職工屬于參加工傷保險(xiǎn)的對(duì)象。兩個(gè)條件的實(shí)質(zhì)就是參加工傷保險(xiǎn)必須以勞動(dòng)關(guān)系為前提，用人單位使用的不存在勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者不能參加工傷保險(xiǎn)，勞動(dòng)者沒有用人單位也無法參加工傷保險(xiǎn)。

2014年、2018年，人社部會(huì)同有關(guān)部委先后出臺(tái)規(guī)范性文件，推動(dòng)建筑、鐵路、公路、水運(yùn)、水利、能源、機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)工作，實(shí)際上突破了勞動(dòng)關(guān)系的參保條件。根據(jù)《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》授權(quán)，浙江出臺(tái)了指導(dǎo)意見，為技工院校實(shí)習(xí)學(xué)生和超過法定退休年齡人員參加工傷保險(xiǎn)開了綠燈。全省各地陸續(xù)出臺(tái)規(guī)范性文件，相關(guān)用人單位參保積極性很高，解決了長(zhǎng)期存在的環(huán)衛(wèi)園林等行業(yè)超齡就業(yè)人員工傷待遇保障困難的問題，也是把部分沒有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者納入了工傷保險(xiǎn)制度保障范圍。

當(dāng)前，社會(huì)上出現(xiàn)了各類“關(guān)系靈活化、工作碎片化、工作安排去組織化”的新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員，有關(guān)方面對(duì)其工作傷害保障問題也十分關(guān)注。工傷保險(xiǎn)制度在界定參保范圍的時(shí)候，可以對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的前提條件有所突破，但是不能放棄勞動(dòng)關(guān)系這一約束前提條件?？梢酝黄频闹饕墙趧?dòng)關(guān)系在勞動(dòng)者年齡方面的主體資格要求（童工除外）；應(yīng)當(dāng)恪守的是勞動(dòng)者在工作崗位、工作時(shí)間、工作內(nèi)容、勞動(dòng)報(bào)酬、日常管理等方面的勞動(dòng)合同必備要件應(yīng)當(dāng)清晰。勞動(dòng)者工作傷害保障的主渠道是工傷保險(xiǎn)制度，工傷保險(xiǎn)制度已經(jīng)擁有一套各方認(rèn)同、相對(duì)完整、運(yùn)行有效的工作機(jī)制。能夠納入工傷保險(xiǎn)制度保障范圍的勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)盡可能設(shè)法予以覆蓋，是為“開門迎客”；但是，也不能因?yàn)榧{入工作地點(diǎn)、工作時(shí)間、工作原因等要素難以確定的就業(yè)人群，而困擾已經(jīng)行之有序、行之有效的工傷認(rèn)定等工作機(jī)制，是為“客隨主便”。

2 資金籌集有基數(shù)，權(quán)利義務(wù)要計(jì)量

工傷保險(xiǎn)費(fèi)是化解用人單位風(fēng)險(xiǎn)，保障工傷職工權(quán)益的資金來源。國(guó)務(wù)院條例規(guī)定，工傷保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額為工資總額（費(fèi)基）和費(fèi)率之乘積。根據(jù)原勞動(dòng)保障部社保中心規(guī)定，用人單位繳費(fèi)基數(shù)可以是職工工資總額，也可以是職工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)之和。職工工資總額往往高于職工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)之和，前者被稱為“雙基數(shù)”，或者被稱為“單基數(shù)”。在實(shí)際征繳過程中，兩種基數(shù)的情況都存在。職工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)原則上以上一年度本人月平均工資為基礎(chǔ)，在當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的60%-300%的范圍內(nèi)進(jìn)行核定。

上述規(guī)定和辦法存在兩方面矛盾和問題。一方面是權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等，如果用人單位按照職工工資總額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照其職工個(gè)人繳費(fèi)工資計(jì)發(fā)工傷保險(xiǎn)待遇，那么，就存在繳費(fèi)多、待遇少的問題。另一方面是存在一個(gè)時(shí)間差，職工領(lǐng)取的工資要一年以后才能反映到繳費(fèi)基數(shù)上，繳費(fèi)基數(shù)和實(shí)際工資之間就出現(xiàn)了時(shí)間差，而這個(gè)時(shí)間差往往導(dǎo)致兩者之間的數(shù)額差異。除了上述制度性問題以外，實(shí)踐中還比較普遍存在用人單位沒有按規(guī)定據(jù)實(shí)足額為其職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的“基數(shù)打折”現(xiàn)象。

繳費(fèi)基數(shù)，一頭連著用人單位，一頭連著工傷職工；一頭連著基金，一頭連著待遇，是工傷保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)，是工傷保險(xiǎn)制度的“樞紐”，是平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系的支點(diǎn)。工傷保險(xiǎn)制度改革以來，繳費(fèi)基數(shù)一直就是工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議的“導(dǎo)火索”。去年頒布的《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，用人單位未足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其職工發(fā)生工傷的，由用人單位支付差額部分費(fèi)用。完善現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)政策，應(yīng)當(dāng)做到“收付一致”，使繳費(fèi)基數(shù)和計(jì)發(fā)待遇的基數(shù)一致；還應(yīng)當(dāng)確?！懊麑?shí)相符”，使繳費(fèi)工資和實(shí)際工資相符合。上述兩個(gè)方面四個(gè)因素當(dāng)中，“實(shí)際工資”是一個(gè)信息不對(duì)稱的不確定因素，因此，解決問題的思路和方向應(yīng)該是把它置換為類似“上一年度職工平均工資”的準(zhǔn)確無誤的指標(biāo)。如此，會(huì)引起對(duì)部分高收入人員工傷待遇保障不足的問題，可以引導(dǎo)用人單位通過投保商業(yè)保險(xiǎn)的方式予以補(bǔ)充解決。

3 工作傷害有保障，多頭繳費(fèi)要商榷

2010年，全國(guó)人大常委會(huì)通過的社會(huì)保險(xiǎn)法，以法律的形式確立了統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度。為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國(guó)務(wù)院修訂了《工傷保險(xiǎn)條例》。條例規(guī)定我國(guó)境內(nèi)的企事業(yè)等用人單位應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，用人單位職工有權(quán)享受工傷保險(xiǎn)待遇。就浙江的情況來看，自1994年以來20多年時(shí)間，工傷保險(xiǎn)制度覆蓋范圍從企業(yè)職工逐步推廣到個(gè)體工商戶雇工、事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員，實(shí)現(xiàn)了各類用人單位工作人員全覆蓋，建立了“政策規(guī)定一致、待遇標(biāo)準(zhǔn)相同”的統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度體系。

目前，部分行業(yè)企業(yè)在參加工傷保險(xiǎn)的同時(shí)，還辦理了意外傷害保險(xiǎn)和安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。1996年通過的煤炭法第四十四條規(guī)定，煤炭企業(yè)必須為煤礦井下作業(yè)職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。1997年通過的建筑法第四十八條規(guī)定，建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。2011年全國(guó)人大常委會(huì)修改了煤炭法和建筑法，規(guī)定煤炭企業(yè)、建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險(xiǎn)，繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)也鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)為職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。2014年全國(guó)人大常委會(huì)修改的安全生產(chǎn)法第四十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須依法參加工傷保險(xiǎn)，為從業(yè)人員繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。國(guó)家鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。煤炭法、建筑法、安全生產(chǎn)法的修改，使其在工作傷害保障制度頂層設(shè)計(jì)上和社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，確立了工傷保險(xiǎn)在工作傷害保障制度中的主體地位，明確了意外傷害保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的商業(yè)屬性。

在國(guó)家建立統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度以前，意外傷害保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)保障職工工傷待遇、化解用人單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)起到過積極不可替代的作用。在社會(huì)保險(xiǎn)法、《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施多年之后，我們有必要進(jìn)一步梳理工傷保險(xiǎn)和相關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)之間的關(guān)系，進(jìn)一步明確各級(jí)政府各有關(guān)部門工作的重點(diǎn)，進(jìn)一步形成工作傷害保障合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)。

首先，職能要?dú)w口。各行各業(yè)都存在工傷風(fēng)險(xiǎn)，各家企業(yè)都可能發(fā)生工傷事故。但是保障工傷權(quán)益的職能不能分散，不能出現(xiàn)“九龍治水”的局面，包括工傷認(rèn)定范圍、勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)、待遇項(xiàng)目及水平在內(nèi)的工傷保險(xiǎn)政策體系要統(tǒng)一。其次，性質(zhì)要明確。工傷保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)等，哪項(xiàng)保險(xiǎn)是用人單位受法律約束的“規(guī)定動(dòng)作”，哪項(xiàng)保險(xiǎn)又是用人單位可以自主決定的“自選動(dòng)作”。國(guó)家法律確立的工傷保險(xiǎn)在工作傷害保障體系中的主體地位應(yīng)當(dāng)切實(shí)加以體現(xiàn)。第三，公平要彰顯。工傷保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，工傷職工是社會(huì)成員中特殊的弱勢(shì)群體，為工傷職工提供相對(duì)優(yōu)厚的保障非常必要。但是，如果出現(xiàn)不同行業(yè)、不同單位相互攀比、層層加碼的現(xiàn)象，必將弊大于利。在制度層面上應(yīng)當(dāng)確保所有職工的工傷待遇水平相當(dāng)。第四，時(shí)艱要共克。當(dāng)前，受外部貿(mào)易摩擦，內(nèi)部增速趨緩等因素影響，不少企業(yè)尤其是小型微利企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困境，在工傷保險(xiǎn)工作方面，我們要在幫助企業(yè)履行法定義務(wù)的同時(shí)，指導(dǎo)企業(yè)采取暫停投保商業(yè)保險(xiǎn)等措施，降低用工成本，鼓勵(lì)企業(yè)職工風(fēng)雨同舟，共度難關(guān)。

工傷保險(xiǎn)參保領(lǐng)域的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述四個(gè)方面，費(fèi)率確定和調(diào)整，參保生效時(shí)間把握，建筑業(yè)實(shí)名制管理等等，許多政策規(guī)劃、經(jīng)辦服務(wù)等問題需要我們?nèi)パ芯?。參保的問題，不僅僅是參保本身的問題，更是涉及工傷認(rèn)定、待遇保障等方面的問題。工傷保險(xiǎn)參保繳費(fèi)、認(rèn)定鑒定、待遇標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作是一個(gè)有機(jī)的整體，在制度設(shè)計(jì)過程中必須通盤考慮，才有可能取得預(yù)期的效果。