地盡其用 青山再生寧波市推進廢棄礦地綜合利用的實踐

□ 寧波市國土資源局 樊獻鵬

寧波市地處長江三角洲南翼，全市陸域總面積9816平方公里，戶籍人口597萬。2017年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9847億元，一般公共預(yù)算收入1245億元。寧波市礦產(chǎn)資源稟賦一般，以建筑用石料為主。石料礦山最多時達到1500多家，年開采量峰值達到1.2億噸，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅強支撐。與此同時，過去粗放的開采方式和薄弱的生態(tài)意識，也留下了較為沉重的歷史包袱，一座座廢棄礦山如一個個傷疤分布在綠水青山之間，成了國土資源人心中的一種痛。面對新時代生態(tài)文明建設(shè)的高要求，寧波市自我加壓、創(chuàng)新思路，以“地盡其用、青山再生”為目標，通過廢棄礦地綜合利用撬動環(huán)境修復(fù)，去年全市共治理廢棄礦山51座，綜合利用礦地2267畝。中央電視臺《朝聞天下》、新華社和浙江日報等媒體對寧波市的做法作了報道。

一、轉(zhuǎn)變觀念，歷史包袱變成香餑餑

（一）生態(tài)負債其實也是發(fā)展空間

當前的寧波，與國內(nèi)多數(shù)兄弟城市一樣，經(jīng)濟社會快速發(fā)展對土地資源的需求依然十分強勁，今年全市各地土地需求約8萬畝，自然資源部擬下達指標僅2.25萬畝，加之耕地后備資源匱乏，隨著國家生態(tài)保護要求更加嚴格，寧波以往圍海造地、開山造地補充耕地的模式已難以為繼，占補平衡指標調(diào)劑價格節(jié)節(jié)攀升，七等水田調(diào)劑價格已高達60萬元/畝，用地供需矛盾更加突出。在保護與保障雙重壓力之下，以往攤大餅式的發(fā)展模式難以為繼。國土資源部門必須轉(zhuǎn)變觀念，眼睛向內(nèi)：一方面要提高土地集約節(jié)約利用水平，從源頭上少占土地，另一方面挖掘低效閑置土地的潛力。廢棄礦地作為采礦后廢棄地，表面看是生態(tài)負債，但對其整理后既可墾造成耕地用于占補平衡，亦可直接整理成建設(shè)用地拓展發(fā)展空間。寧波現(xiàn)有195處廢棄礦山直接可用整理發(fā)展空間超10000畝，如連點成片，可拓展空間更多。這對于土地資源規(guī)劃空間和耕地占補平衡都十分緊張的寧波來說，是一大筆財富。

（二）政策創(chuàng)新助推廢礦涅槃重生

盡管廢棄礦山可以挖掘的潛力很大，是塊香餑餑，但香餑餑很燙手，主要是因為面臨政策處理難、項目審批、項目管理難和資金籌措難等問題，實施單位也往往出力不討好。據(jù)估算，完成195處廢棄礦山治理，僅直接投入就需10億元。可以說，以往主要依靠財政投入開展廢棄礦山治理這條路幾乎走不通。面對必須要還的生態(tài)負債、亟需拓展的發(fā)展空間、修復(fù)生態(tài)的高額成本，必須通過制度創(chuàng)新打通上述痛點，才能有效調(diào)動基層政府積極性。2017年初，寧波市政府出臺了《關(guān)于進一步加快廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理 推進礦地綜合利用工作的實施意見》（〔甬政發(fā)2017〕 4號），其根本思路是通過做活土地這篇文章，推動廢棄礦地浴火重生。一是簡化手續(xù)。寧波市政府文件明確礦地地類以2009年第二次土地調(diào)查和歷年變更數(shù)據(jù)為基準，項目整理開采石料總量不超過20萬噸的，經(jīng)縣級政府集體決策可以治理項目代替采礦權(quán)設(shè)置。二是做活土地。復(fù)墾后新增的耕地按照補充耕地指標使用，允許納入市級耕地占補平衡指標調(diào)劑監(jiān)管平臺，在市域范圍內(nèi)調(diào)劑使用；對于符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，允許列入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，優(yōu)先納入土地儲備計劃和年度出讓計劃。對于開發(fā)利用過程中確實無法回避的少量農(nóng)用地，可以統(tǒng)一納入改造。三是管牢石頭。對治理項目開采的石料實行收支兩條線，企業(yè)管治理，政府賣石料，不得以石料抵扣工程款。超過20萬噸的，必須設(shè)置采礦權(quán)。四是統(tǒng)籌資金。統(tǒng)籌使用治理備用金，廢棄礦地綜合治理產(chǎn)生的土地收益優(yōu)先用于廢礦治理，剝離的表土優(yōu)先用于墾造耕地項目。通過這樣的制度設(shè)計，有效打通了礦地綜合利用的政策通道。

（三）有利可圖才能激發(fā)基層動力

因為做活了土地文章，在修復(fù)生態(tài)、拓展空間的同時，還有一筆可觀的收益，市政府〔2017〕 4號文件的出臺空前激發(fā)了基層政府和村集體廢棄礦山治理的積極性。目前各地正在謀劃推進綜合治理的廢棄礦山109座，預(yù)計可拓展用地空間6000余畝。如北侖區(qū)投入3000萬元，對長龍山崗8個廢棄礦山整治性開采，形成礦地700余畝，其中423畝已出讓給寧波海越新材料有限公司，項目總投資160億元，年產(chǎn)值達57億元。正在推進的東錢湖金童山6個廢棄礦山治理項目，前期政策處理投入1.2億，可產(chǎn)生4000萬噸石料，僅采礦權(quán)出讓一項政府即可獲得高達5億左右的純收益，更可多得1740畝建設(shè)用地；鄞江九龍石場治理費用532萬元，治理后產(chǎn)生土地70畝，按工業(yè)用地50萬元/畝出讓，純收益約3000萬元。集士港賽興采石場治理費用預(yù)計876萬元，治理后可產(chǎn)生土地123畝，復(fù)墾為旱地后，土地指標按20萬元/畝純收益1600萬元。

二、善于結(jié)合，提前謀劃礦地的來世今生

如果以前廢棄礦地綜合治理是被動地還賬，現(xiàn)在新設(shè)礦山堅持礦地統(tǒng)籌則是提前謀劃。在新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施過程中，寧波市堅持生態(tài)優(yōu)先、礦地統(tǒng)籌、集約發(fā)展的理念，以礦地綜合利用為目的，堅持“石頭、土地和生態(tài)”三位一體的采礦權(quán)設(shè)置思路，提前謀劃好每座新設(shè)礦山的來世今生，做到既能滿足市場石料需求，又能拓展發(fā)展空間，更能修復(fù)生態(tài)、消除隱患，真正取得經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的多贏。

（一）與區(qū)域規(guī)劃結(jié)合

在土地空間日趨緊張的背景下，積極做足做深礦山的土地文章。梅山新區(qū)是寧波新一輪改革開發(fā)的橋頭堡，大產(chǎn)業(yè)大平臺亟需各項公共配套。在梅山對面的楊家?guī)X采石場，整理出的280畝廢棄礦地建成了九年一貫制的濱海實驗學(xué)校，為梅山建設(shè)者解決了子女讀書的后顧之憂；為保障梅山新區(qū)應(yīng)急供水，寧波市在設(shè)定矛洋山采石場時已經(jīng)謀劃在礦區(qū)建設(shè)600萬方的水庫，今年8月份閉坑后將著手水庫建設(shè)，節(jié)省了大量的建設(shè)資金和時間；近期準備公開出讓的東錢湖金童山廢棄礦山治理項目，整理出的1740畝建設(shè)用地將打造一個創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃已在同步謀劃。

（二）與產(chǎn)業(yè)特色結(jié)合

依托春曉吉利汽車整車項目基地，吉利集團把爬山崗礦區(qū)1100畝礦地建設(shè)成全球唯一的高山臺地國際賽車場，礦地本身無地面沉降的優(yōu)勢，更節(jié)省大筆建設(shè)和后期維護費用。這里不僅成了吉利新車發(fā)布和賽事的展示平臺，每周不間斷的賽事活動成了寧波的一張名片。大榭島是華東地區(qū)重要能源基地，東華能源股份有限公司近期擬投資20億建設(shè)200萬方地下洞罐，主要用于儲存丙烷。該項目采用洞采方式在山體下-100米至-151米處開采石料260萬方，如在地面建設(shè)同等規(guī)模儲存設(shè)施，至少需要土地2000畝，安全、節(jié)地、環(huán)保等優(yōu)勢十分明顯。近期出讓的象保合作區(qū)航天小鎮(zhèn)內(nèi)的東灣山礦山，開采石料用于旦門鹽場場地平整，開墾出的380畝礦地擬作為商業(yè)火箭發(fā)射場地。

（三）與生態(tài)景觀結(jié)合

對于不符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，或者后期不具備開發(fā)建設(shè)條件的礦山，寧波市主要以修復(fù)生態(tài)、墾造耕地為主。對礦山開采堅持做到老礦新開、整山開采，盡可能使邊坡最小化、宕底最大化，對環(huán)境影響最小化。如九龍湖考慮到距風(fēng)景區(qū)較近，對13個廢棄礦山實施整理性開采，可墾造耕地500余畝。余姚、奉化、海曙等地通過廢棄礦地復(fù)墾，可新增耕地近3000畝。奉化、象山等地結(jié)合周邊自然和人文景觀進行創(chuàng)意和設(shè)計，把廢棄礦山建成了觀光休息的好去處，更大地發(fā)揮廢棄礦山的潛在價值。

三、整合資源，小宕口才能做出大文章

（一）整合礦點，發(fā)揮集聚效益

在礦地利用過程中，對于分布零散、規(guī)模較小的老礦山，努力做到連點成片，集聚推進，通過整理規(guī)?；嵘C合效益。如：省級礦地利用試點項目——東錢湖金童山礦區(qū)，區(qū)域內(nèi)原有6家礦山，分屬東錢湖和鄞州區(qū)管轄，寧波市協(xié)調(diào)東錢湖管委會和鄞州區(qū)政府，將這6個礦山作為一個整體來推進礦地項目，做大了規(guī)模，節(jié)約了成本。又如：鎮(zhèn)海區(qū)將全區(qū)62個廢棄礦山，分為余汶線西段（21個）、九龍大道北段（13個）、澥浦片區(qū)（21個）等3個治理區(qū)，每個治理區(qū)作為整體進行推進，其中一期余汶線西段21個廢棄礦山，預(yù)計可整理出土地982畝，其中耕地547畝，建設(shè)用地435畝。

（二）健全組織，形成工作合力

廢棄礦山治理和礦地綜合利用工作相對復(fù)雜，涉及面廣，必須整合各方力量共同推進。為此，市、縣兩級政府成立由分管市長任組長，發(fā)改、公安、財政、國土資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)等單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，寧波市將廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理納入市政府“生態(tài)文明創(chuàng)建”“三改一拆”和“美麗寧波” 建設(shè)行動，強化對各級政府的監(jiān)督檢查和目標考核，有效保證了工作任務(wù)落實、落細、落地。

（三）壓實責(zé)任，合力再造青山

綠水青山就是金山銀山，這已經(jīng)成為全社會的共識。但是，要全面推進廢礦治理，實施青山再造，必須壓實各方責(zé)任。首先，必須壓實采礦權(quán)人的主體責(zé)任，在支持采礦權(quán)人賺取金山銀山的同時，切實履行生態(tài)保護的主體責(zé)任，實施綠色開采，保護好綠水青山。其次，必須壓實政府部門的監(jiān)管責(zé)任。國土資源部門必須強化日常監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)綠色礦山，實施邊開采、邊治理，真正做到開采到期，治理完成，不產(chǎn)生新的生態(tài)負債；國土資源、規(guī)劃、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)等部門，切實履行各自監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)變重審批、輕監(jiān)管的弊端，堅持老礦新開、整山開采、綠色礦山應(yīng)建必建的準入標準，從源頭上保護綠水青山。第三，必須喚醒全社會生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，加強宣傳，培育引導(dǎo)全社會逐步形成生態(tài)優(yōu)先的理念，把保護生態(tài)環(huán)境培養(yǎng)成全社會的行動自覺，逐步形成保護生態(tài)環(huán)境的濃厚氛圍，讓全社會都能意識到，不重視生態(tài)的政府是不合格的政府，不重視生態(tài)的企業(yè)是沒有希望的企業(yè)，不重視生態(tài)的公民不是高素質(zhì)的公民。