淺談耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制
——以舟山市為例

□ 舟山市國土資源局 賀涌源

近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施，強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線，耕地保護(hù)工作取得了顯著成效。本文以舟山市建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為例，對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與效用作簡要探討。

一、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立情況

（一）政策背景

黨的十八屆三中全會(huì)要求“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”“實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”。2014年、2015年中央1號(hào)文件相繼提出“加快建立利益補(bǔ)償機(jī)制”“支持地方開展耕地保護(hù)補(bǔ)償”“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償制度?！?009年，浙江省開始探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，先后在部分市、縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作。2012年，舟山市委市政府出臺(tái)《關(guān)于健全完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制扎實(shí)做好耕地保護(hù)工作的通知》，要求“建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)步探索實(shí)施耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度”。2013年，舟山市岱山縣開展耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作。2016年3月，浙江省國土資源廳、浙江省農(nóng)業(yè)廳、浙江省財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的通知》，要求自2016年起全省全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在以上工作基礎(chǔ)上，2016年11月，舟山市以及所轄各縣（區(qū)）人民政府相繼印發(fā)《關(guān)于建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的通知》，決定自2016年起在舟山市全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（二）主要內(nèi)容

舟山市《關(guān)于建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的通知》按照“誰保護(hù)，誰受益”和“分級(jí)負(fù)責(zé)，突出重點(diǎn)”的原則以及“打造整潔田園，建設(shè)美麗農(nóng)業(yè)”的要求，對(duì)補(bǔ)償范圍及對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金籌集、補(bǔ)償資金使用以及補(bǔ)償資金發(fā)放等作出了明確規(guī)定。補(bǔ)償范圍為土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田和其他一般耕地。補(bǔ)償對(duì)象為承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)和責(zé)任的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為各縣（區(qū)）配套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于省補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年每畝30元，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況實(shí)行差別化補(bǔ)償政策，即：一般耕地每年每畝30元，永久基本農(nóng)田每年每畝40元，永久基本農(nóng)田示范區(qū)每年每畝50元。補(bǔ)償資金籌集由市、縣（區(qū)）財(cái)政部門每年從土地出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地指標(biāo)調(diào)劑收入以及其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排。補(bǔ)償資金使用主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修繕、地力培育、耕地保護(hù)管理等，在確保完成耕地保護(hù)任務(wù)并符合相關(guān)資金使用管理規(guī)定的前提下，也可用于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施等。補(bǔ)償資金發(fā)放按照調(diào)查、申報(bào)、審核、公示程序進(jìn)行，補(bǔ)償給農(nóng)戶的資金通過“一卡通”等方式，直接發(fā)放到農(nóng)戶，以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金由縣（區(qū)）財(cái)政部門撥付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（三）主要特點(diǎn)

舟山市建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主要特點(diǎn)：一是實(shí)行差別化補(bǔ)償政策。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)調(diào)整提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。耕地保護(hù)補(bǔ)償資金與耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果、耕地拋荒整治結(jié)果和農(nóng)業(yè)“兩區(qū)一基地”管護(hù)等相掛鉤。二是設(shè)立市級(jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金。由國土資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政三部門共同制定《舟山市耕地保護(hù)考核獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》，市級(jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金用于獎(jiǎng)勵(lì)完成耕地保護(hù)任務(wù)較好的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶及有效改善耕地拋荒問題、實(shí)行耕地休養(yǎng)生息的種糧大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和有關(guān)單位。三是體現(xiàn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量并重保護(hù)要求。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地的以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修繕、地力培養(yǎng)、耕地保護(hù)管理等；補(bǔ)償資金通過“一卡通”直接發(fā)放給農(nóng)民，提高地力，保護(hù)種糧積極性。

二、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施情況

舟山市岱山縣從2013年開展耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作以來，連續(xù)三年落實(shí)了耕地保護(hù)補(bǔ)償，共發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)償資金324.4萬元；將糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償區(qū)域，其他農(nóng)田區(qū)域作為一般經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償區(qū)域，按照區(qū)塊不同、種植作物不同實(shí)行差別化補(bǔ)償，最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)每年每畝100元。2017年，舟山市共發(fā)放2016年度耕地保護(hù)補(bǔ)償以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金1782.6萬元，資金發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，各村根據(jù)實(shí)際民情，制定村規(guī)民約，建立完善集體土地民主管理制度，把耕地保護(hù)的約束性和激勵(lì)性條款納入其中。例如，對(duì)于落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任較好的農(nóng)戶予以優(yōu)先安排宅基地審批的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于耕地拋荒、閑置或受環(huán)境污染的責(zé)任人，取消其耕地保護(hù)補(bǔ)償，并收取拋荒費(fèi)等經(jīng)濟(jì)處罰。市級(jí)政府將耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立情況納入各級(jí)政府年度考核內(nèi)容，加強(qiáng)考核獎(jiǎng)懲，督促工作落實(shí)。

三、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施成效

（一）提高了耕地保護(hù)意識(shí)

通過試點(diǎn)政策宣傳和經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)，增強(qiáng)了基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力，提高了耕地保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶保護(hù)耕地的主動(dòng)性、積極性，減少了違法用地行為的發(fā)生。

（二）增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶收入

耕地保護(hù)補(bǔ)償資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地出讓收益，通過從土地出讓收益中按一定比例提取用于耕地保護(hù)補(bǔ)償，體現(xiàn)了“取之于土，用之于土”的原則，有利于建設(shè)用地收益在城鄉(xiāng)之間的合理分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓耕地保護(hù)者在保持耕地用途不變的情況下，也可以得到較好的收益。

（三）提高了糧食綜合生產(chǎn)能力

耕地保護(hù)補(bǔ)償資金與耕地拋荒整治結(jié)果和農(nóng)業(yè)“兩區(qū)一基地”管護(hù)相掛鉤，促進(jìn)了糧食作物的種植；對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償資金，為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和修繕提供了經(jīng)濟(jì)來源，提高了耕地質(zhì)量和糧食綜合生產(chǎn)能力。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問題

建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，雖然對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)起到了較好的促進(jìn)作用，但在實(shí)踐探索中也遇到了一些問題，這些問題也恰為耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)所在，需要進(jìn)一步思考和研究。

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立難度大

以舟山市為例，各級(jí)補(bǔ)償資金進(jìn)行合計(jì)，最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就每年每畝100元，標(biāo)準(zhǔn)不算高，尤其與建設(shè)占用耕地產(chǎn)生的巨大效益難以相較。另外，由于耕地保護(hù)帶來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益損失、環(huán)境效益公共性價(jià)值、社會(huì)價(jià)值是一個(gè)復(fù)雜的、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的問題，其補(bǔ)償價(jià)值的確定也很復(fù)雜。保護(hù)耕地所付出的機(jī)會(huì)成本如若得不到足夠補(bǔ)償，則補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮的激勵(lì)作用就會(huì)受到限制。如提高耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又會(huì)帶來下一個(gè)問題：錢從哪兒來？

（二）政府面臨籌集補(bǔ)償資金壓力

目前，地方政府主要是從土地出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地指標(biāo)調(diào)劑收入等費(fèi)用中提取一定的比例，作為耕地保護(hù)補(bǔ)償資金。但由于沒有納入財(cái)政預(yù)算，受土地市場情況的變化影響，耕地保護(hù)補(bǔ)償資金很不穩(wěn)定，政府面臨籌集補(bǔ)償資金壓力。

（三）補(bǔ)償對(duì)象存在動(dòng)態(tài)性

耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w如果具體到農(nóng)民個(gè)體，則隨著農(nóng)村土地的征收、用途的變化或人口的增減帶來的土地承包關(guān)系變化等，都會(huì)給具體的補(bǔ)償發(fā)放工作帶來難度，且補(bǔ)償資金落實(shí)到地塊和農(nóng)戶工作量大；而如果將補(bǔ)償主體定位于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，又面臨具體承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任人得不到補(bǔ)償，積極性難以調(diào)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。以舟山市為例，因海島的特殊地理環(huán)境，耕地集中連片度低，特別是實(shí)施“小島遷、大島建”戰(zhàn)略后，部分海島已無人居住，耕地保護(hù)主體和耕地坐落位置分離，給補(bǔ)償對(duì)象的確定增加了難度。

五、完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）確立穩(wěn)定的資金渠道

穩(wěn)定的資金來源是確保耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制持續(xù)健康運(yùn)行的關(guān)鍵，建立完善補(bǔ)償資金的籌集制度，形成財(cái)政支持的長效機(jī)制很關(guān)鍵。提高建設(shè)占用耕地費(fèi)用和征地補(bǔ)償費(fèi)用；建立對(duì)耕地保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)耕地保護(hù)地區(qū)特別是重要糧食生產(chǎn)基地和商品糧基地的縱向和橫向補(bǔ)貼，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制；有條件的地區(qū)可以設(shè)立耕地保護(hù)基金，充分吸引社會(huì)資金用于耕地保護(hù)；通過多個(gè)渠道提供經(jīng)濟(jì)來源，緩解地方政府資金籌集壓力。

（二）確立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在確立穩(wěn)定的資金來源基礎(chǔ)上，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給出制度上的總體安排，如梯度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并涵蓋耕地的生態(tài)、社會(huì)保障等價(jià)值；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力，逐步提高耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）多元化方式進(jìn)行補(bǔ)償

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶同步進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償部分由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定代為進(jìn)行發(fā)放，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償部分主要用于農(nóng)村公共服務(wù)的提升?？梢詫?duì)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任較好的主體提供信貸優(yōu)惠和免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)，以低息貸款的形式向有利于耕地保護(hù)的行為和活動(dòng)提供資金支持，通過技術(shù)培訓(xùn)提高農(nóng)戶的生產(chǎn)水平和就業(yè)能力。