完善制度 多措并舉切實(shí)加強(qiáng)新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡工作

□ 浙江省國(guó)土資源廳耕地保護(hù)處

浙江省是資源小省，耕地尤其寶貴?！笆濉睍r(shí)期，特別是黨的十八大以來，浙江省委、省政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部的決策部署，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，采取有力措施切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。強(qiáng)化管控性保護(hù)，省委、省政府發(fā)文建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制；強(qiáng)化節(jié)約性保護(hù)，開展全國(guó)國(guó)土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”計(jì)劃；強(qiáng)化建設(shè)性保護(hù)，實(shí)施“812”土地整治和“611”耕地保護(hù)工程，推進(jìn)土地整治工程和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；強(qiáng)化激勵(lì)性保護(hù)，在全國(guó)率先全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)土資源部向全國(guó)推廣浙江省做法。在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，浙江省著力構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局，取得了較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。

一、浙江省耕地占補(bǔ)平衡工作取得的主要成效

（一）深挖潛力，保證了耕地?cái)?shù)量平衡

2013以來，全省各類項(xiàng)目批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地67.5萬畝，同期全省墾造耕地64.4萬畝，加上歷年結(jié)余補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡，保證了全省耕地總量穩(wěn)定在2965萬畝左右。

（二）提升質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)質(zhì)量相當(dāng)

通過嚴(yán)格落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡工作，實(shí)現(xiàn)了占用耕地質(zhì)量與補(bǔ)充耕地質(zhì)量總體相當(dāng)。2015年和2016年，全省占用耕地與直接補(bǔ)充的耕地等級(jí)差額18.8萬畝·等，通過提升耕地質(zhì)量，全省累計(jì)提升耕地等級(jí)19.3萬畝·等。

（三）增減掛鉤，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，既對(duì)農(nóng)村零、散、亂、舊的村莊拆并復(fù)墾，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，又保障了城鎮(zhèn)建新區(qū)塊的建設(shè)用地，減輕了占補(bǔ)平衡壓力，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。

（四）開發(fā)保護(hù)，推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)

堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念貫穿于土地整治項(xiàng)目管理之中。科學(xué)劃定宜墾土地后備資源范圍，嚴(yán)格項(xiàng)目選址，禁止違反規(guī)定在生態(tài)保護(hù)、飲用水源地墾造耕地。嚴(yán)格工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重生態(tài)保護(hù)設(shè)計(jì)，開展土地生態(tài)功能修復(fù)和提升，推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)。

二、浙江省加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡工作的主要措施

（一）節(jié)流與開源并重

一方面，從源頭上控制建設(shè)占用耕地，緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和土地預(yù)審管理，建立實(shí)地踏看和論證制度，提高建設(shè)占用耕地成本，提升節(jié)地水平和利用效率，推進(jìn)空間換地和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的比例逐年下降，從2008年至2012年年均54.5%，下降到2013年至2016年年均51.6%。另一方面，多渠道墾造耕地，為占補(bǔ)平衡提供最直接的支撐。在質(zhì)量上，浙江省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)、“千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”為抓手，開展耕地質(zhì)量提升行動(dòng)。在數(shù)量上，將立地條件較好、適宜開發(fā)的低丘緩坡和符合海洋功能區(qū)規(guī)劃的灘涂資源，開發(fā)為耕地。同時(shí)，通過建設(shè)用地復(fù)墾、廢棄礦地復(fù)墾、農(nóng)村宅基地復(fù)墾等墾造耕地。2013年以來，全省累計(jì)墾造耕地64.4萬畝，為落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）補(bǔ)充與改造并舉

一方面，按照耕地占補(bǔ)平衡“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”要求，積極墾造水田和優(yōu)質(zhì)耕地，盡力直接補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地。墾造水田面積比例逐年提高，從2014年的21.3%、2015年的28.2%，提高到2016年的50.7%。另一方面，嚴(yán)格按照國(guó)土資源部要求，開展以“補(bǔ)改結(jié)合”的方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。對(duì)由于直接墾造水田資源不足、短期內(nèi)補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)不到要求的，在補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量落實(shí)建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”基礎(chǔ)上，通過提升耕地質(zhì)量落實(shí) “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，通過旱地改造水田落實(shí) “占水田補(bǔ)水田”。2015年，浙江省實(shí)施“補(bǔ)改結(jié)合”落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡以來，共完成旱地改水田6.1萬畝，提升耕地質(zhì)量19.3萬畝·等。

（三）統(tǒng)籌與調(diào)劑并行

一方面，建立補(bǔ)充耕地省級(jí)統(tǒng)籌制度，對(duì)確因補(bǔ)充耕地能力不足，無法落實(shí)省以上交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的，由省里按一定比例給予省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)。另一方面，建立跨市補(bǔ)充耕地調(diào)劑平臺(tái)，允許耕地資源相對(duì)豐富的地區(qū)向資源相對(duì)匱乏的地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源與資金互補(bǔ)，緩解占補(bǔ)平衡壓力。“十二五”時(shí)期，全省調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)10.9萬畝。

（四）規(guī)范與監(jiān)管并重

一方面狠抓規(guī)范。出臺(tái)《浙江省土地整治條例》，對(duì)土地整治項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、報(bào)備等作出一系列規(guī)定。加強(qiáng)涉林墾造耕地監(jiān)管，對(duì)低丘緩坡區(qū)域墾造耕地作出嚴(yán)格規(guī)定。建立聯(lián)合踏看制度，涉及林地、灘涂、水域墾造耕地必須取得林業(yè)、海洋、水利等部門同意。另一方面狠抓監(jiān)管，建立土地整治項(xiàng)目抽查復(fù)核制度，由省市國(guó)土資源部門按一定比例對(duì)土地整治項(xiàng)目的面積和質(zhì)量進(jìn)行抽查復(fù)核。建立土地整治項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)和移動(dòng)巡查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目全過程監(jiān)管和可追溯。

雖然浙江省耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡工作取得了一定成績(jī)，但仍然存在不少困難，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快，用地量大，后備資源不足， “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占補(bǔ)平衡落實(shí)困難等。

三、完善制度，多措并舉，切實(shí)加強(qiáng)新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡工作

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的歷史地位，作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大政治論斷，對(duì)科學(xué)制定國(guó)土資源方針政策具有十分重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，國(guó)土資源工作的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，面臨著新的挑戰(zhàn)、新的要求，耕地占補(bǔ)平衡工作也是如此。因此，新形勢(shì)下，加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡工作要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策不動(dòng)搖、堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度不動(dòng)搖，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央4號(hào)和省委10號(hào)文件精神，完善制度，多措并舉，切實(shí)加強(qiáng)新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡各項(xiàng)工作。

（一）全面拓寬補(bǔ)充耕地渠道

大力推進(jìn)“152”耕地生態(tài)保護(hù)工程，謀劃實(shí)施一批全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程和重大墾造耕地項(xiàng)目。進(jìn)一步加強(qiáng)政策研究和指導(dǎo)，積極落實(shí)對(duì)低效園地等其他農(nóng)用地整治后新增耕地納入耕地占補(bǔ)平衡的規(guī)定。著力推進(jìn)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，整合部門力量，集中涉農(nóng)資金，通過對(duì)農(nóng)村宅基地、村邊空閑地、廢棄工礦地復(fù)墾，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，整合歸并零星耕地，增加有效耕地面積。

（二）改革統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地制度

進(jìn)一步健全完善省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)管理和使用辦法，適時(shí)提高省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級(jí)資金補(bǔ)助標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)省統(tǒng)籌補(bǔ)充能力。建立和完善工作機(jī)制，督促各地優(yōu)先保障省以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡。落實(shí)省級(jí)以上鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)和大中型水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“邊補(bǔ)邊占”耕地占補(bǔ)平衡的管理制度。積極爭(zhēng)取實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡。

（三）加大補(bǔ)充耕地調(diào)劑力度

在已經(jīng)建立的旱地、水田補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨市調(diào)劑辦法和已經(jīng)確定的調(diào)劑價(jià)格基礎(chǔ)上，把耕地質(zhì)量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)納入調(diào)劑范圍，推進(jìn)全省各地耕地占補(bǔ)平衡全面落實(shí)。

（四）拓展占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)方式

強(qiáng)化地方政府落實(shí)本區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。進(jìn)一步加大“補(bǔ)改結(jié)合”耕地占補(bǔ)平衡力度，推進(jìn)耕地提質(zhì)改造工程。深入實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，復(fù)墾形成的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)用于支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。探索耕地質(zhì)量年度縣域平衡制度，實(shí)行年度縣域耕地質(zhì)量總體平衡考核。