立足鄉(xiāng)村發(fā)展目標推進全域土地綜合整治

□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 沈國明

在農(nóng)村地區(qū)以若干個自然村、行政村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元實施全域土地綜合整治，對“山水林田湖草”進行系統(tǒng)生態(tài)治理，對“田水路林村”進行空間綜合整治，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、村莊宜居集聚、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)和諧美麗的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間新格局，是農(nóng)村國土空間治理的有效手段，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有效載體，也是生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。在浙江省國土資源廳的精準謀劃與全力推動下，全域土地綜合整治工作得到了市縣人民政府的積極響應(yīng)，杭州市已經(jīng)在雙浦街道、三墩街道繞城村和華聯(lián)村、欽堂鄉(xiāng)葛塘村等地積極實踐并取得了良好效果，臺州市、嘉興市、湖州市、紹興市等地積極謀劃，提出了推進計劃和重點項目。全域土地綜合整治工作也得到了自然資源部和省委、省政府的高度重視，自然資源部已經(jīng)正式批準《浙江省實施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃工作方案》，省政府下發(fā)了《關(guān)于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》。

全域土地綜合整治工作的序幕已經(jīng)拉開，如何規(guī)范實施項目、能否贏得農(nóng)民群眾擁護、實施效果能否達成目標，已經(jīng)成為當前關(guān)注的重點。7月16日，省政協(xié)副主席、省國土資源廳黨組書記、廳長陳鐵雄在《浙江日報》發(fā)表署名文章，對全域土地綜合整治工作要著重堅持的“四項原則”、重點抓好的“四塊工作” 、著重防止的“四種傾向”進行了詳細闡述和客觀分析，抓住了全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵要點和實施痛點，對于規(guī)范引導實施行為、防止實施目標跑偏、克制地方投資沖動、維護群眾合法利益具有十分重要的指導意義，必須引起市縣人民政府、市縣國土資源部門的高度重視和切實遵循。各地在部署實施全域土地綜合整治工作時，必須按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，立足推動鄉(xiāng)村發(fā)展這個根本目標，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

要立足鄉(xiāng)村發(fā)展目標推進全域土地綜合整治，以下四個方面需要各地予以關(guān)注和重視。

一、突出規(guī)劃引導作用

全域土地綜合整治涉及農(nóng)田整理、村莊集聚、農(nóng)居建設(shè)、產(chǎn)業(yè)安排、環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)，是一項系統(tǒng)的國土空間治理工程，必須以科學的規(guī)劃為前提，“沒有群眾認同的規(guī)劃不能實施”“嚴禁邊規(guī)劃邊實施”“嚴禁實施過程中擅自調(diào)整規(guī)劃”應(yīng)當成為實施農(nóng)村土地全域整治工作必須遵循、不能動搖的根本原則。從當前農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的實際情況看，土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等農(nóng)村空間規(guī)劃尚存在規(guī)劃不適、規(guī)劃缺位、規(guī)劃之間銜接不夠等問題，規(guī)劃指引作用發(fā)揮不夠充分，造成農(nóng)村空間秩序混亂、布局散亂。為了解決農(nóng)村規(guī)劃問題，更好地推動農(nóng)村國土空間保護、開發(fā)與整治，省國土資源廳發(fā)布了《浙江省村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)要點（試行）》，并且明確提出，實施全域土地綜合整治要按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治的要求，先行開展村土地利用規(guī)劃編制工作，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行資源配置、優(yōu)化布局，注重與村莊建設(shè)規(guī)劃有效銜接，實現(xiàn)村級層面“多規(guī)合一”。

因此，各地要著眼于鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和大花園建設(shè)，科學編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌融合村莊建設(shè)規(guī)劃要素，實現(xiàn)“一本規(guī)劃一張藍圖”，通過規(guī)劃規(guī)范引導全域土地綜合整治工作有序展開。在規(guī)劃編制過程中，一是要按照優(yōu)化三生空間結(jié)構(gòu)和布局的要求，統(tǒng)籌安排生態(tài)資源與耕地資源保護、村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治與配套設(shè)施等各類用地空間；二是要按照保持鄉(xiāng)村風貌建設(shè)浙派民居的要求，深化村莊設(shè)計、村居設(shè)計；三是要按照一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)要求，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引和準入條件；四是要按照提高糧食生產(chǎn)能力的要求，細化農(nóng)田整治設(shè)計，形成集中連片的永久基本農(nóng)田布局；五是要按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，提出生態(tài)修復(fù)治理規(guī)劃。

二、保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地

產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，只有農(nóng)民安居樂業(yè)，才能推動鄉(xiāng)風文明重塑、治理體系有效完善、農(nóng)民生活逐步富裕。從浙江近年來的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展情況看，安居樂業(yè)特別需要土地制度供給和土地要素保障。近年來，省國土資源廳連續(xù)實施了四年“破解農(nóng)民建房難”專項行動，制訂出臺了支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障政策，調(diào)整完善了與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套的設(shè)施農(nóng)用地政策，一定程度上緩解了農(nóng)村建設(shè)用地空間不足、指標緊張的狀況，但農(nóng)村仍然反映，建設(shè)用地空間和指標仍然是農(nóng)村建設(shè)發(fā)展最關(guān)鍵的問題。從農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地利用情況看，總體規(guī)模偏大、村莊布局零小散、一戶多宅等違規(guī)用地多、土地利用效率總體偏低等問題也同時存在。因此，全域土地綜合整治必須立足鄉(xiāng)村發(fā)展這個根本目標，通過整治優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展空間，挖掘盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力，著力提高農(nóng)村用地效率，保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求。

建設(shè)用地增減掛鉤制度，是推動全域土地綜合整治工作最重要的制度設(shè)計，通過整治形成的建設(shè)用地節(jié)余指標，不僅可以置換新增建設(shè)用地、落實建設(shè)項目補充耕地義務(wù)，而且可以通過指標收購、調(diào)劑等實現(xiàn)資產(chǎn)化籌集整治資金。以往，我們在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下按照農(nóng)村建設(shè)用地減少、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的邏輯和思路，大力推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾退出形成的建設(shè)用地節(jié)余指標主要用于保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)用地需求，留給農(nóng)村自身發(fā)展的比較少，用農(nóng)村的資源、空間低成本換取城鎮(zhèn)發(fā)展的資源、空間的做法比較明顯。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標大量流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)空間不斷被壓縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地得不到合理供給。個別地方為了保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，出現(xiàn)了偏面追求節(jié)余指標的傾向，將許多農(nóng)村居民點納入了規(guī)劃復(fù)墾點，嚴格限制農(nóng)民在原址改造住房、新建住房，規(guī)劃建設(shè)的中心村又由于種種原因遲遲不能推動，造成納入規(guī)劃復(fù)墾點的村莊長期得不到更新，不同程度地出現(xiàn)了房屋破敗、村貌破舊、村莊逐漸凋敝的情況，有的在推進增減掛鉤工作中，還出現(xiàn)了農(nóng)民被迫上樓的情況。

當前，浙江省的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了高質(zhì)量發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為當前解決農(nóng)村發(fā)展不充分、不平衡的重大戰(zhàn)略舉措，必須改變“以農(nóng)補城”的做法，轉(zhuǎn)向“以城補鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的新階段。全域土地綜合整治要成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村空間治理平臺，其首要目標必須堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。要推動鄉(xiāng)村發(fā)展，應(yīng)當用好增減掛鉤制度，節(jié)余指標應(yīng)當在更大程度上滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，尤其是要保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

自2015年啟動的農(nóng)村土地制度改革試點已經(jīng)取得明顯成效，義烏市、德清縣在農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、土地征收制度改革上形成了一系列較為成熟的經(jīng)驗和做法，宅基地有償使用、有償退出、有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地招標、拍賣、掛牌出讓和入股、合作、出租入市，縮小征地范圍、土地增值收益分配等制度設(shè)計，已經(jīng)成為當前農(nóng)村土地制度改革的主流，農(nóng)村土地的潛在價值得到了充分顯化，農(nóng)村的生態(tài)資源得到了充分利用，人才、資金、項目紛紛涌向農(nóng)村。在這樣的背景和趨勢下，地方政府應(yīng)當通過全域土地綜合整治為農(nóng)村規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，整治形成的節(jié)余指標首先滿足農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求，發(fā)展符合農(nóng)村特點、切合生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)業(yè)，同時用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的收益籌集全域土地綜合整治工作資金，支持農(nóng)民新居建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民安居樂業(yè)。

三、堅持整治改造為主

自浙江省實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動15年來，“千村示范、萬村整治”工程已經(jīng)從1.0版提升到4.0版，從鄉(xiāng)村環(huán)境整治上升到鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)，其目標是將浙江的鄉(xiāng)村打造成一個人與自然和諧共生的綠色發(fā)展新空間。在農(nóng)村開展全域土地綜合整治，要按照省委確定的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總要求，堅持整治改造為主，對村莊、農(nóng)田、環(huán)境、生態(tài)進行整治改造和修復(fù)，重點是建設(shè)生態(tài)宜居村莊、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。杭州市西湖區(qū)三墩街道聯(lián)華村的全域土地綜合整治工作，通過對既有住房實施改造提升、對違法違規(guī)建筑進行拆除復(fù)墾、對道路水域進行環(huán)境整治、對農(nóng)田進行集中連片改造等做法，打造了一個5A級鄉(xiāng)村景區(qū)，給出了很多啟示。

生態(tài)宜居村莊建設(shè)，要調(diào)整原有的“拆舊村、建新村”的大拆大建工作思路，實施“改、拆、建”相結(jié)合的整治措施。現(xiàn)有農(nóng)戶數(shù)量較多、住房質(zhì)量較好、布局形態(tài)合理、不受地質(zhì)災(zāi)害影響、配套設(shè)施較完善、群眾搬遷意愿不強的村莊不宜列入搬遷復(fù)墾點，要通過盤活利用空閑宅基地等措施，鼓勵農(nóng)民在原址改造、重建住房和開展村居環(huán)境整治；村莊規(guī)模偏小、遠離村莊建設(shè)的單家獨戶、村莊布局混亂、農(nóng)戶房屋破舊、交通不便設(shè)施配套困難、對農(nóng)田布局和生態(tài)保護有較大影響的、受地質(zhì)災(zāi)害危險、群眾搬遷愿望強的村莊，要實施搬遷復(fù)墾；新村建設(shè)選址要考慮當?shù)剞r(nóng)民的生活習慣，選擇自然生態(tài)良好、交通條件便利、生產(chǎn)生活方便、社會服務(wù)設(shè)施完善的區(qū)域進行安排，在規(guī)劃布局上應(yīng)當保持平原水鄉(xiāng)地區(qū)沿河而居、山地丘陵地區(qū)依山而建、沿海海島地區(qū)望水而居的美麗鄉(xiāng)村風貌。

打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，要按照發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展體系的要求，通過高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、低產(chǎn)林改造、土壤污染治理、農(nóng)田水利建設(shè)等整治工程，加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營力度，集中土地資源要素，優(yōu)化土地空間布局，建設(shè)布局集中連片、功能分區(qū)合理、設(shè)施配套完善的糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟林區(qū)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，形成農(nóng)業(yè)+文化旅游、農(nóng)業(yè)+休閑養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)+電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)+加工物流的融合發(fā)展體系。

四、注重維護農(nóng)民權(quán)益

在農(nóng)村開展全域土地綜合整治工作，無論是農(nóng)村建設(shè)用地整治，還是農(nóng)用地整治、環(huán)境整治，都涉及到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、山林承包權(quán)等各種財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，事關(guān)農(nóng)民的切身利益。尊重農(nóng)民權(quán)利，維護農(nóng)民權(quán)益，不增加農(nóng)民負擔，讓農(nóng)民從中獲益，是凝聚民心順利推進全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵。

尊重農(nóng)民主體地位。要切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，充分聽取農(nóng)民的意見，村土地利用規(guī)劃、全域土地綜合整治工作實施方案與政策制度，應(yīng)當在獲得大多數(shù)農(nóng)民支持的前提下實施。要發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的主導作用，加大宣傳發(fā)動力度，積極爭取農(nóng)民對全域土地綜合整治工作的支持。

積極推進“三權(quán)分置”。結(jié)合全域土地綜合整治工作，積極推進農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，在落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許農(nóng)民自主利用宅基地和房屋，或者通過宅基地和農(nóng)房使用權(quán)出租、流轉(zhuǎn)、合作、入股等方式，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老、農(nóng)家樂等經(jīng)營性項目，盤活農(nóng)村沉睡的資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

給予合理整治補償。全域土地綜合整治涉及搬遷農(nóng)民住房、收回農(nóng)民宅基地、流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、拆除農(nóng)民違規(guī)建筑等行為，要按照公開、公平、公正的要求，給予農(nóng)民合理補償，減輕農(nóng)民搬舊房、建新宅形成的經(jīng)濟負擔，防止農(nóng)民因全域土地綜合整治背上沉重的債務(wù)負擔。對低收入農(nóng)戶、貧困戶要給予適當照顧。

收益分配向農(nóng)民傾斜。通過全域土地綜合整治形成的增減掛鉤節(jié)余指標、耕地占補平衡指標所獲取的收益，要將大部分返回用于全域土地綜合整治項目，向農(nóng)民傾斜，支持鄉(xiāng)村發(fā)展。整合涉農(nóng)資金和涉農(nóng)項目，加大財政投入力度，支持全域土地綜合整治工作。