“政府購買服務(wù)”四議

“政府購買服務(wù)”已在我國(guó)的社會(huì)生活中廣泛實(shí)施。政府購買的服務(wù)總體上可以分為兩大類：一類是政府的消費(fèi)服務(wù)，這屬于政府內(nèi)部的服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是政府機(jī)構(gòu)和政府人員；另一類是政府為社會(huì)所提供的服務(wù)，這屬于公共服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是社會(huì)的需求和接受者。民辦社會(huì)組織是政府購買服務(wù)的對(duì)象之一。如何處理好政府與民辦社會(huì)組織“購買服務(wù)”的關(guān)系，需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就實(shí)際存在的問題進(jìn)一步深入議論。

一議：“服務(wù)”的供給責(zé)任與生產(chǎn)責(zé)任

“政府購買服務(wù)”始于20世紀(jì)80年代英國(guó)的社會(huì)福利改革。在當(dāng)時(shí)的福利制度下，對(duì)于老年人、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體，通常是由政府舉辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)來進(jìn)行照顧的。這些政府服務(wù)機(jī)構(gòu)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差，成為政府行政管理的障礙。在社會(huì)福利改革中，英國(guó)政府在基層社區(qū)建立各種私營(yíng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府運(yùn)用競(jìng)投標(biāo)的方式，“購買”他們的服務(wù)來照顧需要服務(wù)的人群。這種“購買服務(wù)”的方式，由于效率、成本和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)，迅速推展開來。

“政府購買服務(wù)”的過程，體現(xiàn)著政府、社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象三方面的關(guān)系。政府是服務(wù)的“購買者”，社會(huì)組織是服務(wù)的“生產(chǎn)者”，服務(wù)對(duì)象是服務(wù)的“消費(fèi)者”。政府購買服務(wù)，目的是向服務(wù)對(duì)象提供，履行服務(wù)供給責(zé)任；社會(huì)組織向市場(chǎng)提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)產(chǎn)品，履行的則是服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任。政府與社會(huì)組織之間的購買活動(dòng)空間是市場(chǎng)。受到市場(chǎng)規(guī)則制約，逐步形成服務(wù)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，政府則就市論價(jià)，開展購買業(yè)務(wù)。

民辦社會(huì)組織是一種職業(yè)組織，其間的工作人員所從事的是“社會(huì)服務(wù)”職業(yè)。[1]它不是志愿組織，也不是慈善組織。它作為服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)單位，與其他產(chǎn)品的生產(chǎn)單位具有共同特點(diǎn)的一面，即需要計(jì)算投入、產(chǎn)出，核算成本，組織再生產(chǎn)。這些生產(chǎn)要素是政府購買民辦社會(huì)組織服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格依據(jù)。那種壓低甚至不計(jì)人力成本、不計(jì)再生產(chǎn)需要的購買定價(jià)，是有悖市場(chǎng)規(guī)則的。還要看到，民辦社會(huì)組織的從業(yè)人員多為社會(huì)工作等專業(yè)技術(shù)工作者，這也應(yīng)該成為計(jì)算人力成本的重要因素。在我國(guó)香港特別行政區(qū)，非政府福利機(jī)構(gòu)（民辦社會(huì)組織）的開支中，個(gè)人薪酬平均約占80%。[2]如果忽視這一方面，民辦社會(huì)組織專業(yè)人員流失，機(jī)構(gòu)發(fā)展停滯等現(xiàn)象就難于避免。

當(dāng)然，民辦社會(huì)組織與一般企業(yè)生產(chǎn)單位還具有不同特點(diǎn)的一面，即它不以營(yíng)利為目的，不以營(yíng)利作為考核標(biāo)準(zhǔn)。它在經(jīng)濟(jì)上如果獲得盈余，也只用于服務(wù)產(chǎn)品的再生產(chǎn)。需要看到的是，我們現(xiàn)有的民辦社會(huì)組織服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模還很小，專業(yè)化、社會(huì)化的程度還不高，加之投入和其他因素的影響，一般維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)已屬不易，擴(kuò)大再生產(chǎn)就更為困難。從我國(guó)社會(huì)服務(wù)需求的迅猛增長(zhǎng)趨勢(shì)來看，政府通過購買服務(wù)，推進(jìn)民辦社會(huì)組織服務(wù)產(chǎn)品的擴(kuò)大再生產(chǎn)，提升服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，已是當(dāng)務(wù)之急。

二議：“服務(wù)”的統(tǒng)籌規(guī)劃與組織實(shí)施

根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)則，服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)需要遵循“以需定產(chǎn)”的原則。這里所說的“需”，指社會(huì)對(duì)服務(wù)的需求。而對(duì)社會(huì)的服務(wù)需求種類、數(shù)量、質(zhì)量等，是要經(jīng)過政府主導(dǎo)的科學(xué)評(píng)估，才能確定的。政府根據(jù)科學(xué)評(píng)估對(duì)社會(huì)的服務(wù)需求做出統(tǒng)籌規(guī)劃，制定為服務(wù)購買項(xiàng)目推向服務(wù)市場(chǎng)，進(jìn)行招標(biāo)和采購。

統(tǒng)籌規(guī)劃是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的一個(gè)重要方面。規(guī)劃內(nèi)容包括社會(huì)服務(wù)事業(yè)的階段目標(biāo)、各項(xiàng)任務(wù)、從業(yè)人員、專業(yè)社會(huì)組織、財(cái)政投入、評(píng)估監(jiān)督等諸多方面。統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有引領(lǐng)作用，在宏觀上保證服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)的有序和持續(xù)健康發(fā)展。[3]政府統(tǒng)籌規(guī)劃的組織實(shí)施需要分級(jí)、分部門進(jìn)行。就大城市而言，市級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃需要由區(qū)（縣）、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和政府相關(guān)職能部門組織實(shí)施。在實(shí)施過程中，需要按照市統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合轄區(qū)或業(yè)務(wù)主管領(lǐng)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施計(jì)劃（或具體規(guī)劃），再進(jìn)一步設(shè)立服務(wù)類別和項(xiàng)目，推向服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)組織投標(biāo)。

民辦社會(huì)組織現(xiàn)在面臨服務(wù)市場(chǎng)無序的困惑。這種困惑是由于統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的缺失而產(chǎn)生的。市場(chǎng)需要怎樣的服務(wù)產(chǎn)品，對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量有哪些要求，缺乏全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的信息，難以“以需定產(chǎn)”。不少招標(biāo)項(xiàng)目是分散、短期甚至臨時(shí)訂單，投標(biāo)行為有時(shí)陷于“找米下鍋”的無序窘境，難以全面、持續(xù)統(tǒng)籌服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)，更難以規(guī)劃組織自身相應(yīng)的建設(shè)。就民辦社會(huì)組織而言，迫切需要了解各級(jí)政府對(duì)社會(huì)需求的統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，還希望看到規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃對(duì)民辦社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見。這樣，民辦社會(huì)組織才能主動(dòng)為服務(wù)市場(chǎng)生產(chǎn)更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)產(chǎn)品，同時(shí)在服務(wù)市場(chǎng)中茁壯成長(zhǎng)，做大做強(qiáng)。

與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)比較，我國(guó)民辦社會(huì)組織雖然發(fā)展較快，數(shù)目不少，但一般規(guī)模小甚至很小，運(yùn)營(yíng)成本高，提供服務(wù)產(chǎn)品、特別高質(zhì)量服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力很弱。這種狀況不利于政府深化行政體制改革，將社會(huì)管理部分職能分解到社會(huì)，由社會(huì)承接；不利于政府社會(huì)服務(wù)事業(yè)規(guī)劃的有效落實(shí)，政府難于通過服務(wù)市場(chǎng)購買充裕的、高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品。因而政府指導(dǎo)民辦社會(huì)組織通過服務(wù)市場(chǎng)做大做強(qiáng)，是制定和實(shí)施社會(huì)服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃的應(yīng)有之義。

三議：“服務(wù)”的采購方式與遵循原則

《中華人民共和國(guó)政府采購法》是政府采購行為所依據(jù)的主要法律。該法對(duì)政府采購的基本原則、當(dāng)事人、方式、程序、合同、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等，做了明確的規(guī)定，對(duì)于政府購買服務(wù)具有規(guī)范作用。

依據(jù)該法，關(guān)于政府購買服務(wù)的性質(zhì)，應(yīng)定位在：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購服務(wù)的行為。[1]這一規(guī)定說明，政府購買服務(wù)的采購主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；用于采購的經(jīng)費(fèi)是財(cái)政性資金；采購的內(nèi)容是服務(wù)。按這規(guī)定可以確認(rèn)，只有用財(cái)政性資金購買的服務(wù)，才屬于“政府購買服務(wù)”的范疇，而其他非財(cái)政性資金購買的服務(wù)，不應(yīng)冠“政府購買服務(wù)”之名。民辦社會(huì)組織需要得到的，主要是財(cái)政性資金購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的情況，這類經(jīng)費(fèi)是民辦社會(huì)組織總經(jīng)費(fèi)的主要部分。財(cái)政性資金的購買行為具有穩(wěn)定和可持續(xù)性，這對(duì)于民辦社會(huì)組織的健康發(fā)展，具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)然，民辦社會(huì)組織還需要以優(yōu)質(zhì)服務(wù)爭(zhēng)取其他經(jīng)費(fèi)來源，獲得經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。

《采購法》規(guī)定采購方式包括：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式。

對(duì)于采購民辦社會(huì)組織的服務(wù)，應(yīng)以公開招標(biāo)方式為主，同時(shí)需輔以其他采購方式。比如，具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)者處采購的，可采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的、采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的、不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的，可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或有服務(wù)配套要求、需要繼續(xù)從原供應(yīng)者處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的，可采用單一來源方式采購；項(xiàng)目的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，供應(yīng)充足且價(jià)格變化幅度小的，可采用詢價(jià)方式采購。

政府購買服務(wù)的現(xiàn)實(shí)采購方式比較單一，除公開招標(biāo)外，其他采購方式很少研究和采用。這也會(huì)造成民辦社會(huì)組織發(fā)展的困難。如對(duì)于與原有項(xiàng)目一致或者有服務(wù)配套要求的項(xiàng)目，也用公開招標(biāo)的方式，往往使得已開展的服務(wù)進(jìn)退兩難，影響對(duì)服務(wù)工作的從長(zhǎng)計(jì)議和提升質(zhì)量。此類項(xiàng)目如果采用單一來源方式采購，提供服務(wù)的民辦社會(huì)組織就可以變被動(dòng)為主動(dòng)，專注于積極提升服務(wù)質(zhì)量。又如對(duì)于規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，供應(yīng)充足且價(jià)格變化幅度小的項(xiàng)目，以詢價(jià)方式采購，可節(jié)約民辦社會(huì)組織為投標(biāo)支付的人力、物力和財(cái)力。

探討政府購買服務(wù)的采購方式，還可研究香港社會(huì)福利署的“整筆撥款津助制度”。所謂“整筆撥款”，就是以一筆過付款的方式向非政府機(jī)構(gòu)（民辦社會(huì)組織）發(fā)放經(jīng)常撥款，并且給予非政府機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)，讓非政府機(jī)構(gòu)可更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)，適時(shí)配合社會(huì)不斷轉(zhuǎn)變的需要。[2]應(yīng)該說，這一制度對(duì)于政府購買民辦社會(huì)組織的服務(wù)不無借鑒之處。

《采購法》規(guī)定，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布。在政府采購活動(dòng)中，采購人員中的利益相關(guān)者，必須回避；采購活動(dòng)不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)者實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。這些關(guān)于政府采購活動(dòng)所依據(jù)的原則，是對(duì)民辦社會(huì)組織的巨大支持和鼓舞。民辦社會(huì)組織的一個(gè)重大特點(diǎn)，就是“民辦”，是適應(yīng)社會(huì)需要、依靠社會(huì)力量自組的。民辦社會(huì)組織在獲取支持方面，不同于各種機(jī)構(gòu)組建的社會(huì)組織。后者有組建機(jī)構(gòu)提供的必需保障條件，而民辦社會(huì)組織營(yíng)運(yùn)和發(fā)展的主要支撐是政府購買服務(wù)。因此，政府購買服務(wù)所遵循的原則對(duì)于民辦社會(huì)組織具有特殊的意義。民辦社會(huì)組織所期求的是，用具體制度保障政府購買服務(wù)在實(shí)質(zhì)上而不是形式上的透明、公平、公正，從而讓各類社會(huì)組均衡地獲得相應(yīng)的營(yíng)運(yùn)條件，與政府密切合作，建立誠信關(guān)系，共同實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的任務(wù)。

四議：“服務(wù)”的多方監(jiān)督與科學(xué)評(píng)估

政府購買服務(wù)是在服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行的，涉及政府、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象三方的互動(dòng)。對(duì)于這樣的購買行為，需要有嚴(yán)格的監(jiān)督和科學(xué)的評(píng)估，方能保證其所應(yīng)遵循的透明、公平、公正和誠信原則得以正確貫徹實(shí)施，不斷提高購買行為的效率和效益。就作為接受監(jiān)督和評(píng)估的角色而言，政府、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象三方的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的。

首先是購買行為的政府監(jiān)督?！恫少彿ā返谑龡l規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！边@是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督。該條還規(guī)定：“各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！盵1]這是對(duì)參與購買活動(dòng)各方的全面監(jiān)督，包括服務(wù)的生產(chǎn)方和消費(fèi)方。民辦社會(huì)組織作為服務(wù)的生產(chǎn)方，對(duì)于接受政府監(jiān)督一般不會(huì)存在障礙，只是要求監(jiān)督在科學(xué)評(píng)估、特別是聽取服務(wù)消費(fèi)方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使監(jiān)督的針對(duì)性更強(qiáng)，更為有效，而不致讓監(jiān)督流于形式，成為僅僅是聽取匯報(bào)。

民辦社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象，是服務(wù)的生產(chǎn)方和消費(fèi)方，亦應(yīng)具有并強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，在政府購買服務(wù)的過程中，對(duì)服務(wù)購買方履行監(jiān)督責(zé)任。政府作為購買服務(wù)的主導(dǎo)者，在履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，還需要具有接受服務(wù)生產(chǎn)方和消費(fèi)方監(jiān)督的自覺，并主動(dòng)為生產(chǎn)方和消費(fèi)方進(jìn)行監(jiān)督創(chuàng)造必要的條件。這樣，便形成監(jiān)督行為的互動(dòng)，營(yíng)造監(jiān)督合力，共同提升政府購買服務(wù)活動(dòng)的質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在三方互動(dòng)過程中，服務(wù)生產(chǎn)方、消費(fèi)方缺乏監(jiān)督意識(shí)，服務(wù)購買方缺乏接受監(jiān)督的意識(shí)，因而單向監(jiān)督替代監(jiān)督互動(dòng)，造成服務(wù)購買方在這個(gè)方面的監(jiān)督缺失。這是需要在實(shí)踐中研究和改進(jìn)的。

在政府購買服務(wù)的監(jiān)督體系中，尤其需要的是建立獨(dú)立于服務(wù)購買方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)《民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！盵2]以評(píng)估和監(jiān)督為宗旨的專業(yè)機(jī)構(gòu)可依法注冊(cè)成為法人，即成為具有民事權(quán)利主體資格的社會(huì)組織，同時(shí)面向服務(wù)購買方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方，依法獨(dú)立承擔(dān)和實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督職責(zé)。對(duì)于民辦社會(huì)組織，獨(dú)立的、專業(yè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅更具客觀性，同時(shí)將從專業(yè)的視角對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量做出更全面的評(píng)估，對(duì)存在的問題和改進(jìn)的方向進(jìn)行更深入的分析，從而能夠更有效地促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的提升，促進(jìn)民辦社會(huì)組織健康發(fā)展?！?/p>