新時代的新矛盾與全民參保的邏輯關(guān)系思考

（河南省人力資源和社會保障廳 鄭州 450018）

全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，與新時代的新矛盾有著怎樣的聯(lián)系？這是學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神中必須弄懂悟透的一個重要問題。弄懂悟透了，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃才有大視野、大格局，包括醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，在增加人民獲得感和幸福感、促進(jìn)平衡發(fā)展和充分發(fā)展中不斷釋放正能量。

1 關(guān)于概念的理解

全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，具有豐富而深刻的內(nèi)涵，是一個集目標(biāo)、路徑、步驟和要求在內(nèi)的有機(jī)聯(lián)系的科學(xué)體系，是建立更加公平更可持續(xù)、更加成熟更加定型的社會保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性工程。其中，全民參保是目標(biāo)，全面實(shí)施是要求，參保計(jì)劃是路徑。

全民參保，是指城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民都要依法參加社會保險(xiǎn)。具體包括城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)適齡人員都要參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民等全體公民不分城鄉(xiāng)、老幼、職業(yè)、貧富和就業(yè)與否、疾病與否，都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)；法定人員都要參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。下一步，城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保人員還要依法參加長期照護(hù)保險(xiǎn)。

全面實(shí)施，是一個既包括各個地區(qū)、各個行業(yè)，也包括各類人群、各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的全方位概念，有三層涵義。其一是指基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)都要實(shí)施法定人員參保計(jì)劃，不漏項(xiàng)目。其二是指從城市到農(nóng)村，所有地區(qū)、所有行業(yè)及單位都要實(shí)施全民參保計(jì)劃，不留死角。其三是指城鄉(xiāng)低保人員、老年人和少兒、殘疾人等各類困難群體，應(yīng)當(dāng)成為全面實(shí)施全民參保計(jì)劃的重點(diǎn)對象，并作為考核、檢驗(yàn)計(jì)劃實(shí)施成效的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

參保計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)全民參保目標(biāo)的必要措施，也是實(shí)現(xiàn)參保管理精細(xì)化的必由之路。打仗講求不打無準(zhǔn)備之仗和無把握之仗，做事情也要講求充分的準(zhǔn)備和把握。做出周密的計(jì)劃無疑是最好的準(zhǔn)備，計(jì)劃所具有的動員性和可操作性，對于實(shí)現(xiàn)全民參保目標(biāo)不可或缺。因此，制定目標(biāo)明確、職責(zé)明確、可操作、可檢驗(yàn)的全民參保計(jì)劃十分必要，同時這個計(jì)劃要符合本地實(shí)際。

2 戰(zhàn)略意義研究

全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，不是一項(xiàng)單純的社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作，而是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略視野的民生大計(jì)和政治任務(wù)。從根本上說，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，是基于中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一科學(xué)判斷提出的要求。由此可以作如下解析：

全面實(shí)施全民參保計(jì)劃是基于新時代的主要矛盾和社會保障體系建設(shè)目標(biāo)提出的要求。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，包括直接目標(biāo)和根本目標(biāo)。

直接目標(biāo)是通過實(shí)現(xiàn)全民參保，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。社會保障特別是社會保險(xiǎn)是人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一，全面建成符合上述要求的社會保障體系，能夠不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

根本目標(biāo)是全面建成符合上述要求的社會保障體系，能夠?yàn)槠胶獍l(fā)展和充分發(fā)展創(chuàng)造公平、和諧的社會環(huán)境。作為再分配的社會保險(xiǎn)，體現(xiàn)的是社會公平原則，公平是人民獲得感和幸福感的首要因素。由來已久的“不患寡而患不均”之說，至今仍有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。今天，在我國人民物質(zhì)生活水平普遍提高、即將實(shí)現(xiàn)全面小康的社會環(huán)境下，人民對公平的期待和需要更高更迫切。對此，十九大報(bào)告在關(guān)于提高保障和改善民生水平一節(jié)中作了明確而深刻的闡述，強(qiáng)調(diào)“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”。這是提高保障和改善民生水平的根本宗旨。強(qiáng)調(diào)的是，要從政黨、政權(quán)性質(zhì)上，把全體人民作為改革發(fā)展成果的惠及對象，把更多更公平作為改革發(fā)展成果的惠及內(nèi)容，把全體人民共同富裕作為改革發(fā)展成果的惠及目標(biāo)。因此，從全面實(shí)施全民參保計(jì)劃這一基礎(chǔ)性工程抓起，全面建成更加公平更可持續(xù)的社會保障體系，比以往任何時候更重要更緊迫，這也是適應(yīng)新時代的主要矛盾、促進(jìn)平衡發(fā)展和充分發(fā)展的必然要求。

3 正視問題，堅(jiān)持“雙導(dǎo)向”原則

在改革開放中，我國社會保障制度特別是社會保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了舉世公認(rèn)的偉大成就，人民對社會保險(xiǎn)的獲得感越來越多，幸福指數(shù)越來越高。但是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險(xiǎn)也存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一的原則，首先應(yīng)該正視存在的短板和問題。

3.1 地區(qū)不平衡現(xiàn)象相當(dāng)突出

我國的社會保險(xiǎn)發(fā)展不平衡，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、人群、地區(qū)間等諸多方面。以東、中、西部地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)?；I資的不平衡為例。2018年北京市對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)助人均1430元，勞動年齡段居民個人年均繳費(fèi)300元。天津市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保中的成年居民籌資分為高、中、低三檔，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均為830元，個人繳費(fèi)分別為770元、440元、180元。上海市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保籌資水平更高，60歲以上人員籌資標(biāo)準(zhǔn)為5800元，19-59歲籌資標(biāo)準(zhǔn)3150元，中小學(xué)生和嬰幼兒籌資標(biāo)準(zhǔn)為1450元；個人每人每年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：70歲以上370元，60-69歲535元，19-59歲720元。而在絕大多數(shù)中西部省份，各級財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多為國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（2017年為人均450元，2018年尚未明確）。中西部地區(qū)的個人繳費(fèi)也低于東部，多為國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即2017年為人均繳費(fèi)180元。

中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅普遍低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而且一些地方受財(cái)力所限，財(cái)政補(bǔ)助資金并不到位。國家審計(jì)署對部分地區(qū)2015年和2016年上半年醫(yī)?；饘徲?jì)結(jié)果顯示，部分地區(qū)的醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助、補(bǔ)貼資金26.72億元未及時足額撥付到位。并且有9個市級和24個縣將醫(yī)?；?.20億元，挪用于對外借款等不規(guī)范支出。

基本醫(yī)保籌資的不平衡，其根源在于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。我們必須清醒地看到，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)平衡特別是東西部的平衡，是一個長期的歷史過程，需要經(jīng)過幾代人甚至更長時期的不懈奮斗。但是，實(shí)現(xiàn)包括基本醫(yī)保在內(nèi)的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的應(yīng)保盡保，是完全可以在短期內(nèi)做到的。實(shí)現(xiàn)了全民參保，就能夠大大縮小、并不斷縮小因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的社會保險(xiǎn)地區(qū)差別，增進(jìn)地區(qū)間的公平性，并能夠有力促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，進(jìn)而增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民群眾獲得感。

實(shí)際上，自從建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保以來，特別是從2009年新醫(yī)改以來，中央財(cái)政一直在加大對中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民參保補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付力度，一直堅(jiān)持對西部、中部地區(qū)分別按80%、60%的比例進(jìn)行補(bǔ)助，而對東部地區(qū)的補(bǔ)助原則是按一定比例進(jìn)行補(bǔ)助（低于中西部）。中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2009年的人均80元增加到2017年的人均450元，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付占大頭，發(fā)揮了主要作用。公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付屬于再分配，具有均衡籌資責(zé)任的公平性，增強(qiáng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的保障力度。但要使全體公民享受到不斷增長的公平待遇，其前提條件就是全民參保。這正是全面實(shí)施全民參保計(jì)劃的首義所在。

3.2 應(yīng)保未保現(xiàn)象依然存在

以醫(yī)保為例，我國目前的全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)人員全覆蓋，但還達(dá)不到全民應(yīng)保盡保。在一些地方和單位，應(yīng)保未保的現(xiàn)象存在多年并未解決。國家審計(jì)署2012年發(fā)布的社會保險(xiǎn)審計(jì)公報(bào)顯示，截至2011年底，尚有192.90萬名被征地農(nóng)民未按規(guī)定參加社會保險(xiǎn)。在審計(jì)抽查農(nóng)民工較為集中的企業(yè)中，有157.90萬名農(nóng)民工參加了部分保險(xiǎn)，有26.61萬名農(nóng)民工五項(xiàng)社會保險(xiǎn)均未參加，占抽查人員的9.52%。

6年過去了，上述審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題是否得到糾正了呢？國家審計(jì)署發(fā)布的另一份審計(jì)公告給出了答案：在對2015年和2016年上半年進(jìn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，截至2016年6月底，審計(jì)地區(qū)有95.09萬名職工未參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這還僅僅是對28個省本級、166市本級和569個縣（市、區(qū)）的審計(jì)結(jié)果。換句話說，這僅僅是對部分地區(qū)的審計(jì)。兩次審計(jì)結(jié)果告訴我們，應(yīng)保未?，F(xiàn)象不僅存在，而且久拖未決。

人社部發(fā)布的2012、2015、2016年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，從另一個角度揭示了實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的難度。2012年，勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)督促8.4萬戶用人單位辦理了社會保險(xiǎn)登記、申報(bào)，督促12.5萬戶用人單位補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)52.2億元；2015年，督促3.9萬戶用人單位辦理社會保險(xiǎn)登記，督促4.6萬戶用人單位為100.3萬名勞動者補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)21.3億元；2016年，督促3萬戶用人單位辦理社保登記，督促3.8萬戶用人單位為63.3萬名勞動者補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)17.3億元。這個過程告訴我們，實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的應(yīng)保盡保并非易事，須有全面治理之舉方可奏效。

3.3 小微企業(yè)參保率普遍過低

我國目前有多少小微企業(yè)？據(jù)人民日報(bào)2017年9月2日報(bào)道，三年來，我國平均每天新增市場主體超過4萬家，其中新登記企業(yè)近1.4萬戶，企業(yè)活躍度保持在70%左右。至2017年7月底，我國小微企業(yè)名錄收錄的小微企業(yè)數(shù)已達(dá)7328.1萬戶。

小微企業(yè)的蓬勃發(fā)展對于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大就業(yè)、提升發(fā)展質(zhì)量等無疑是利好。但是，如此眾多的小微企業(yè)都參加社會保險(xiǎn)了嗎？按一個小微企業(yè)有2名員工計(jì)算，那就是1.46億人，還是小數(shù)嗎？但有一點(diǎn)是可以肯定的，即小微企業(yè)的員工也希望在民生保障上有公平的權(quán)利和更多的獲得感，于理于法都應(yīng)該讓他們同國企職工一樣實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

小微企業(yè)的參保情況，目前缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)。以某市為例，近兩年來發(fā)生的7起工傷案件告訴我們，小微企業(yè)的員工應(yīng)保未?，F(xiàn)象相當(dāng)突出。7起工傷案件均發(fā)生在小微企業(yè)，其工傷醫(yī)療費(fèi)用均由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。經(jīng)查，這些小微企業(yè)既未參加工傷保險(xiǎn)，也找不到這些企業(yè)，工傷事故一旦發(fā)生，小微企業(yè)人去房空，導(dǎo)致先行支付的工傷保險(xiǎn)基金無法追償。此種現(xiàn)象啟發(fā)人們不得不思考一些相關(guān)的問題：難道這些小微企業(yè)僅僅沒有參加繳費(fèi)最低的工傷保險(xiǎn)嗎？經(jīng)與該市的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)溝通，得到的答復(fù)是，全市登記注冊的小微企業(yè)342家，參加五項(xiàng)社會保險(xiǎn)并繳費(fèi)的164家，占48%，不足應(yīng)保的一半，其他小微企業(yè)因找不到“著落”而未參加五項(xiàng)社會保險(xiǎn)。這又啟發(fā)人們不得不思考以下的問題：難道僅僅是巧合，只有這一個市的小微企業(yè)參保率低嗎？難道這不正是我們?nèi)鎸?shí)施全民參保計(jì)劃的必要性所在嗎？社會保險(xiǎn)的擴(kuò)面重點(diǎn)、方式，包括理論與對策研究，亟待探索一套適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和就業(yè)形態(tài)新變化的經(jīng)辦管理新路子。

3.4 人口流動頻率加快增添擴(kuò)面難度

如果說人口的生老病死是人類發(fā)展的常態(tài)，那么，人口流動和流動就業(yè)的頻率加快，則是中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的特征。要求我們的社會保險(xiǎn)登記、征繳、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等經(jīng)辦管理應(yīng)建立動態(tài)性、持續(xù)性的長效機(jī)制。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，2016年1月1日開始執(zhí)行“二孩”政策，當(dāng)年出生人口1786萬人，比上年多增131萬人，有關(guān)部門測算，最近幾年每年由于政策因素凈增會在300萬以上，他們需要及時參加醫(yī)療保險(xiǎn)；2018年高校畢業(yè)生將達(dá)820萬人，按2012年以來90%的就業(yè)率，將有約740萬人當(dāng)年實(shí)現(xiàn)就業(yè)，他們需要從居民醫(yī)保轉(zhuǎn)為職工醫(yī)保；據(jù)農(nóng)業(yè)部2017年9月15日新聞發(fā)布會介紹，我國各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員已達(dá)700萬人，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工占68.5%，許多人需要從務(wù)工地參保轉(zhuǎn)為家鄉(xiāng)參保；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，一些生產(chǎn)經(jīng)營困難企業(yè)的下崗失業(yè)人員以靈活就業(yè)者的身份轉(zhuǎn)而參加了居民醫(yī)保，“職轉(zhuǎn)居”漸漸成為一種不斷蔓延的現(xiàn)象，如何治理與規(guī)范，亟待拿出對策，等等。這些變化，同樣要求我們亟待探索適應(yīng)頻繁性和復(fù)雜性的經(jīng)辦管理方式和路徑。

4 找準(zhǔn)全民參保的著力點(diǎn)

醫(yī)保人的初心和使命，就是通過精細(xì)、精確的經(jīng)辦管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)法定人員應(yīng)保盡保，讓他們享受到公平的機(jī)會和不斷增加的改革發(fā)展成果。這種初心和使命，應(yīng)該體現(xiàn)到全面實(shí)施全民參保計(jì)劃上，使之落地生根，開花結(jié)果。

4.1 樹立擴(kuò)面征繳永遠(yuǎn)在路上的理念

人口流動和流動就業(yè)的頻率加快，生老病死的人口規(guī)律，決定了我們所實(shí)施的全民參保計(jì)劃不是權(quán)宜之計(jì)，更不是一勞永逸。要求我們的參保計(jì)劃既要涵蓋全民，又要貫徹于年年、月月和天天，體現(xiàn)持續(xù)性、動態(tài)化和常態(tài)化。全面理解應(yīng)保盡保的涵義，既是指法定人員應(yīng)保盡保，又是指參保登記的時間應(yīng)保盡保。在醫(yī)保擴(kuò)面中，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍實(shí)施的新生兒“落地參?！?，充分體現(xiàn)了參保的及時性，就是時間上的應(yīng)保盡保。有的地方一拖幾年，新生兒長成了小學(xué)生才參保，這就不是應(yīng)保盡保，因?yàn)閺某錾饺雽W(xué)的六七年中沒有參保，屬于應(yīng)保未保。

4.2 創(chuàng)新參保擴(kuò)面治理機(jī)制

人人參與、人人盡力、人人享有的共建共治共享機(jī)制就是社會保險(xiǎn)的治理機(jī)制。有的地區(qū)在用人單位建立了醫(yī)保協(xié)管員機(jī)制，視單位的人數(shù)多少，每個用人單位設(shè)立1-2名協(xié)管員，承擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)登記和征繳職能，等于把經(jīng)辦大廳分解到每一個用人單位。這就是社會治理機(jī)制的一種表現(xiàn)形式。許多地方年年組成由本地人大常委會委員、政協(xié)委員、保民代表、媒體記者等參加的督查組，到參保單位檢查參保登記與繳費(fèi)情況，這也是社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。有的地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)讓社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)參保征繳和醫(yī)療服務(wù)兩項(xiàng)職能，實(shí)行按人頭付費(fèi)，擴(kuò)面人數(shù)與醫(yī)保付費(fèi)成正比，取得醫(yī)保與醫(yī)療雙贏效果，體現(xiàn)了社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。

社會治理是動員包括參保人在內(nèi)的社會力量，共同實(shí)施參保計(jì)劃的一種治理方式，既壯大了經(jīng)辦服務(wù)能力，又營造了社會氛圍，是應(yīng)對多樣性、分散性、小型化新業(yè)態(tài)下擴(kuò)面難點(diǎn)的治本之策，值得推而廣之。

4.3 關(guān)注幾類重點(diǎn)群體

參保計(jì)劃的著力點(diǎn)應(yīng)該放在容易流失的參保資源上，特別要在幾類重點(diǎn)人群上織密網(wǎng)。一是關(guān)注流動人口特別是流動就業(yè)人員，這類人群因其流動而容易漏保、斷?；蛲涎訁⒈＃欢顷P(guān)注新業(yè)態(tài)和小微企業(yè)的從業(yè)人員，這類人群因其單位小、戶數(shù)多、高度分散等特點(diǎn)，導(dǎo)致擴(kuò)面征繳難度大，但他們又最需要社會保險(xiǎn)這張“安全網(wǎng)”；三是關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的下崗失業(yè)人員，用足國家關(guān)于企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級中的社會保險(xiǎn)政策，努力實(shí)現(xiàn)其應(yīng)保盡保；四是關(guān)注困難群體的應(yīng)保盡保，包括建檔立卡貧困人口、城鄉(xiāng)低保戶、老年人和少兒、殘疾人等，通過財(cái)政補(bǔ)助、民政救助和社會捐助等，資助其參保，兜住底線，努力實(shí)現(xiàn)這類群體 “一個不少”的參保目標(biāo)。

4.4 加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫管理

充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，建立全面實(shí)施全民參保計(jì)劃的信息系統(tǒng)，并加強(qiáng)系統(tǒng)的動態(tài)維護(hù)管理，精準(zhǔn)掌握應(yīng)保盡保人員的動態(tài)變化情況，采取有效措施鞏固和發(fā)展參保成果。

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