從嚴(yán)控到統(tǒng)籌：以編制管理推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的新思路

●張　翔

編制是黨和政府重要的執(zhí)政資源。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”，改革中堅(jiān)持了長期以來以“精簡(jiǎn)”為主要原則的改革思路。隨著放管服改革的深化，編制結(jié)構(gòu)不合理的問題逐漸顯性化，編制結(jié)構(gòu)不合理與深化政府職能轉(zhuǎn)變之間的矛盾突出。在這一背景下，黨的十九大報(bào)告提出了“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法”。從“嚴(yán)控”到“統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)變意味著，黨和政府在編制管理改革上的重心將由“控量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中，落實(shí)以“統(tǒng)籌”為中心的新思路建議處理好三個(gè)基本關(guān)系。

一、把握好“統(tǒng)籌”與“嚴(yán)控”的關(guān)系

把握好“統(tǒng)籌”與“嚴(yán)控”的關(guān)系是落實(shí)“統(tǒng)籌”思路的基礎(chǔ)。一方面，“統(tǒng)籌”必須以“嚴(yán)控”為基礎(chǔ)。當(dāng)前，編制總量依然龐大，與深化政府職能轉(zhuǎn)變之間的矛盾依然存在，財(cái)政負(fù)擔(dān)重、行政成本高等問題較為突出。只有在這些問題得到較好解決的基礎(chǔ)上，“統(tǒng)籌”才有可能收到實(shí)效。因此，“統(tǒng)籌”并不是否定“嚴(yán)控”，而是要進(jìn)一步深化“嚴(yán)控”，強(qiáng)化編制總量的剛性約束。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化與精細(xì)化水平。另一方面，從“嚴(yán)控”到“統(tǒng)籌”顯示出改革重心的轉(zhuǎn)移，意味著改革將從“控制總量”向“調(diào)整結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。黨的十九大之前，編制管理改革的思路是通過嚴(yán)控編制總量倒逼編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。隨著編制結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象突出，簡(jiǎn)單地嚴(yán)控編制總量已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)編制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。十九大報(bào)告為解決這一問題提供了思路，以“統(tǒng)籌”為中心，通過調(diào)整編制結(jié)構(gòu)促進(jìn)編制總量的嚴(yán)控。這對(duì)于深化編制管理改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變是一種新的思路。

二、理順機(jī)構(gòu)改革、編制管理與職責(zé)轉(zhuǎn)變的關(guān)系

理順機(jī)構(gòu)改革、編制管理與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系是落實(shí)“統(tǒng)籌”思路的前提。近年來，“三定”規(guī)定以定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制為主要內(nèi)容來理順三者關(guān)系提供了基本框架。但是，“三定”規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)編制總量嚴(yán)控。隨著編制結(jié)構(gòu)不合理的問題突出，在“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)一步理順三者之間的關(guān)系就成為必然。一方面，在政府內(nèi)部，編制與機(jī)構(gòu)往往是“一個(gè)問題的兩個(gè)方面”。不進(jìn)行改革機(jī)構(gòu)，編制管理改革很難收到實(shí)效。目前，機(jī)構(gòu)改革不到位也在困擾著編制管理改革。一些機(jī)構(gòu)總體上做了大的改革，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)的調(diào)整，結(jié)構(gòu)不合理；一些機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了職責(zé)整合，但職責(zé)融合并沒有實(shí)現(xiàn)。這些問題都對(duì)統(tǒng)籌使用各類編制造成障礙。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變是編制管理改革的導(dǎo)向。由于編制與機(jī)構(gòu)的關(guān)系緊密，編制沒有隨著政府職能轉(zhuǎn)變而相應(yīng)調(diào)整，也就是通常所說的沒有做到“編隨事走”，而這也正是編制管理結(jié)構(gòu)性矛盾背后的重要原因。因此，編制管理改革雖然以機(jī)構(gòu)改革為前提，但不能對(duì)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生過度的路徑依賴。編制管理改革只有以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向才能切實(shí)地解決結(jié)構(gòu)性矛盾，才能真正有條件統(tǒng)籌使用各類編制。

三、協(xié)調(diào)好“編制過?！迸c“編制不足”的關(guān)系

協(xié)調(diào)好“編制過?！迸c“編制不足”的關(guān)系是落實(shí)“統(tǒng)籌”思路的關(guān)鍵。我國編制總量過大仍是編制管理的基礎(chǔ)背景，“編制過剩”與“編制不足”的基本矛盾是編制結(jié)構(gòu)不合理的最主要表現(xiàn)。這個(gè)基本矛盾可以從兩個(gè)角度解析。一是綜合管理干部多與基層執(zhí)行干部少的現(xiàn)象并存。在“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，行政任務(wù)層層下壓，編制分配卻層層遞減，加之基層工作任務(wù)重、壓力大，干部流失問題又突出，因此，作為承擔(dān)具體執(zhí)行工作的基層政府面臨著“任務(wù)重，編制少”的困境。相較于具體執(zhí)行而言，從事綜合管理干部則相對(duì)偏多，從而被基層干部稱為“一個(gè)人在干，三個(gè)人在管怎么干”；二是“人多事少”與“人少事多”的并存。各級(jí)機(jī)構(gòu)普遍存在著“忙閑不均”的問題，有的機(jī)構(gòu)任務(wù)輕，而編制相對(duì)多，有的機(jī)構(gòu)任務(wù)重，而編制數(shù)量卻難以應(yīng)對(duì)。受限于編制管理的剛性特征，有的機(jī)構(gòu)需要人卻沒有人，有的部門不需要人卻調(diào)不走。因此，許多任務(wù)重的機(jī)構(gòu)不得不通過大量增加編外人員的方式緩解壓力。編外人員的增加，不僅給財(cái)政增加了負(fù)擔(dān)，還衍生出“同工不同酬”等問題，將對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成負(fù)面影響。三是機(jī)構(gòu)內(nèi)部也普遍存在“忙閑不均”的問題。在嚴(yán)控編制總量的背景下，一些干部由于晉升空間受限，出現(xiàn)了懶政、怠政思想。特別是在一些大齡干部群體中表現(xiàn)突出，從而在編制結(jié)構(gòu)中形成了一些特殊的“冗員群體”。

處理好上述三個(gè)基本關(guān)系要立足于三個(gè)方面有所作為。各級(jí)政府要在嚴(yán)控編制總量的前提下努力盤活現(xiàn)有“編制存量”。黨的十八大以來，在編制總量不增的條件下，地方政府已經(jīng)通過內(nèi)部挖潛、編制管理方式創(chuàng)新解決有關(guān)編制需求，取得了積極的成績。但目前而言，現(xiàn)有的編制挖潛還有很大空間。

第一，深化大部門制改革，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革與編制管理改革的“雙贏”。建議各級(jí)政府繼續(xù)深化大部門制改革，加大對(duì)職能相似、相近的部門機(jī)構(gòu)整合，重點(diǎn)針對(duì)一些任務(wù)較輕的部門與機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)合并。通過體制改革，釋放編制資源的潛力。

第二，在機(jī)制建設(shè)上，建議不斷優(yōu)化管理流程，提高編制資源利用效率。政府流程設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理是占有大量編制的重要原因。在放管服改革的背景下，建議各級(jí)政府著力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)化政府流程，提高行政效率，節(jié)約編制資源。

第三，在內(nèi)部管理上，建議各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)懶政、怠政的管控力度。這就要求加強(qiáng)內(nèi)部崗位職責(zé)、效能監(jiān)察、績效考評(píng)等方面的制度建設(shè)，建立履職監(jiān)管機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制。

第四，在改革導(dǎo)向上，建議堅(jiān)定落實(shí)“編隨事走”原則，保障編制管理改革服務(wù)政府職能轉(zhuǎn)變的大局。對(duì)于釋放出的編制資源，各級(jí)政府應(yīng)圍繞政府中心工作統(tǒng)籌布局，使編制能夠向職責(zé)任務(wù)較重的機(jī)構(gòu)傾斜。中央與省級(jí)政府應(yīng)從改革大局的角度探索職責(zé)決定編制的體制機(jī)制，突破機(jī)構(gòu)決定編制的傳統(tǒng)編制管理邏輯。