我國公務(wù)員分類管理改革的進(jìn)展與對策建議

□ 郝玉明

職位分類是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)，“沒有分類就沒有管理”。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定了“國家行政機(jī)關(guān)實行職位分類制度”，2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）實施范圍從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到涵蓋黨群、人大、政協(xié)等在內(nèi)的七大類機(jī)關(guān)，職位分類管理的實施范圍相應(yīng)擴(kuò)大。經(jīng)過多年的探索和試點，2016年7月，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理“兩個規(guī)定”頒布，標(biāo)志著公務(wù)員分類管理進(jìn)入實質(zhì)性實施階段。實行專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理，需要在建立其各自類別的職務(wù)序列和薪級體系的同時，配套建立綜合管理類公務(wù)員的相應(yīng)制度體系，使得公務(wù)員管理制度整體上能夠配套銜接。2017年全國公務(wù)員管理工作會議對推進(jìn)公務(wù)員分類管理予以強(qiáng)調(diào)，并作為年度重點任務(wù)提上工作日程。

一、公務(wù)員分類管理發(fā)展歷程

改革開放以來，為適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革需要，干部人事制度改革不斷深化。伴隨國家公務(wù)員制度的提出、建立和完善，干部分類管理體系逐步形成。

（一）公務(wù)員分類管理的提出

我國干部分類管理包括兩個階段：一是打破干部管理“大一統(tǒng)”模式，實行機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)干部分類管理；二是在機(jī)關(guān)內(nèi)部實行職位分類，從單一的綜合管理類公務(wù)員中區(qū)分專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，按照不同類別實行公務(wù)員職位分類管理。

1.機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)干部管理“大分類”

改革開放初期，建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的干部人事制度，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的新形勢要求，弊端日益凸顯，為此，1987年黨的第十三次代表大會提出進(jìn)行干部人事制度改革、建立國家公務(wù)員制度的要求，以改變政企不分、政事不分的干部管理模式。根據(jù)十三大精神，改革干部管理體制的首要任務(wù)，就是對“國家干部”進(jìn)行科學(xué)分類，改變用管理黨政干部的單一模式“一刀切”管理所有人員的狀況，建立各具特色的管理制度。 同時，著手制定《國家公務(wù)員暫行條例》。

按照人員所在單位或行業(yè)的性質(zhì)和特點，對干部分類管理進(jìn)行改革，把干部分為黨政機(jī)關(guān)工作人員、國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員、國家檢察機(jī)關(guān)工作人員、國家審判機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)單位工作人員、事業(yè)單位工作人員（事業(yè)單位還細(xì)分為教育、衛(wèi)生、科研、新聞出版、文化藝術(shù)、體育等幾類）、群眾團(tuán)體工作人員等。從而建立了機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)干部人事管理的分類管理體系，根據(jù)行業(yè)和單位屬性分別建立機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)的人事制度體系。

2.公務(wù)員分類管理

在劃分了機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)干部類別后，對機(jī)關(guān)干部的管理開始轉(zhuǎn)向構(gòu)建公務(wù)員制度。1993年，《國家公務(wù)員暫行條例》頒布，自1993年10月1日起施行。該條例適用于各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職位分類管理做出規(guī)定。黨的機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、群團(tuán)機(jī)關(guān)等工作人員管理按照《國家公務(wù)員暫行條例》實行參照管理。

2006年《公務(wù)員法》實施，其適用范圍調(diào)整為除包括行政機(jī)關(guān)以外，涵蓋黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)共七大類機(jī)關(guān)公務(wù)員。即把原來參照行政機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)干部還有法官、檢察官等都正式納入公務(wù)員隊伍，并統(tǒng)一按照公務(wù)員法進(jìn)行管理。相應(yīng)的，《公務(wù)員法》規(guī)定的職位分類管理，適用于七個大類機(jī)關(guān)公務(wù)員。

建立公務(wù)員制度后的機(jī)關(guān)干部分類管理，則是在全部機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，實行職位分類管理，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

（二）不同時期的公務(wù)員分類管理

隨著公務(wù)員制度的建立和發(fā)展，公務(wù)員分類管理經(jīng)歷了《國家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》兩個時期。

1.《國家公務(wù)員暫行條例》時期的分類管理

1993年《國家公務(wù)員暫行條例》提出的職位分類僅適用于國家行政機(jī)關(guān)。作為公務(wù)員暫行條例的配套政策文件，1994年人事部印發(fā)了《國家公務(wù)員職位分類工作實施辦法》，對職位分類做出了詳細(xì)具體的規(guī)定。為推進(jìn)職位分類工作，人事部積極探索開展了專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點，2000年在公安系統(tǒng)開展了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員任職制度試點，2004年在上海市工商局開展了企業(yè)注冊官試點。

2.《公務(wù)員法》時期的分類管理

2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實施，職位分類的適用范圍相應(yīng)擴(kuò)大?！豆珓?wù)員法》在暫行條例基礎(chǔ)上將公務(wù)員職位分類繼續(xù)向前推進(jìn)，加大了試點推進(jìn)力度。在公安、工商、質(zhì)檢、稅務(wù)等部門開展了公務(wù)員分類管理改革試點，2010年，深圳市啟動了分類改革試點。2010年，中央公務(wù)員主管部門會同公安部啟動了人民警察警員職務(wù)套改，150多萬名公安民警按照分類管理框架進(jìn)行套轉(zhuǎn)，建立了警官、警員和警務(wù)技術(shù)3個職務(wù)序列。

公務(wù)員分類管理與干部人事制度改革存在密切聯(lián)系。《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布實施，標(biāo)志著國家公務(wù)員制度的初步建立，建立了符合行政機(jī)關(guān)特點的科學(xué)化、法制化干部人事制度，既有利于加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)，也有利于改善政府機(jī)關(guān)管理效能，還為進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員分類管理奠定了基礎(chǔ)?！豆珓?wù)員法》作為我國第一部干部人事管理的總章程，其頒布實施標(biāo)志著有中國特色的公務(wù)員制度正式建立，其配套法規(guī)不斷健全，公務(wù)員管理的規(guī)范化、制度化、法制化程度不斷提高。公務(wù)員管理沿著職位分類的基本框架，而構(gòu)建基于職位分類的公務(wù)員考試錄用、考核獎勵、培訓(xùn)監(jiān)督、工資待遇等系統(tǒng)性改革開始提上議事日程。

（三）我國公務(wù)員分類管理改革最新進(jìn)展

2016年7月，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理“兩個規(guī)定”頒布，在《公務(wù)員法》確立的制度框架下，將機(jī)關(guān)中履行專業(yè)技術(shù)職責(zé)和行政執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員劃分出來，實現(xiàn)有別于綜合管理類公務(wù)員的分渠道發(fā)展，實行分類招錄、分類培訓(xùn)、分類考核等分類管理，標(biāo)志著國家公務(wù)員管理取得新突破，對今后的公務(wù)員管理工作將產(chǎn)生重要影響。

按照中央深化司法體制改革的要求，十八大以來，法官、檢察官單獨職務(wù)序列和法官助理、檢察官助理、書記員職務(wù)序列改革在31個省區(qū)市全面推開，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點在10個省區(qū)市穩(wěn)步開展，體現(xiàn)各類公務(wù)員職位特點、職業(yè)發(fā)展要求的職務(wù)序列和管理制度基本建立，分類管理制度框架基本成形。

二、推進(jìn)公務(wù)員分類管理面臨的難點問題

公務(wù)員分類管理是干部人事制度改革的一部分，在制度建設(shè)、管理實踐中，要打破干部“身份管理”，建立“職位管理”體系，仍然面臨諸多難點問題。

（一）公務(wù)員分類管理制度體系仍有待完善

《公務(wù)員法》對職位分類管理做出了原則性規(guī)定，2016年行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類兩個分類管理的試行規(guī)定頒布，司法類公務(wù)員、公安警員職務(wù)序列套改等試點啟動實施，使得公務(wù)員分類管理進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段。但是，分類管理的制度仍不夠完善，還不能滿足公務(wù)員分類管理的實踐需求。

具體分類實施中，圍繞“怎么分”“怎么管”兩個核心關(guān)鍵問題，需要制定一系列分類管理配套制度文件。在“怎么分”方面，需要明確各個類別和職組職系的劃分標(biāo)準(zhǔn)，確保職位分類標(biāo)準(zhǔn)清晰明確、便于操作，科學(xué)合理地確定專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍；在“怎么管”方面，還需要制定一系列配套管理辦法，包括職數(shù)設(shè)置辦法、職務(wù)套改辦法、任職資格評定辦法以及相應(yīng)的工資管理辦法等。如深圳市在實行行政執(zhí)法類公務(wù)員分類套轉(zhuǎn)過程中，由于劃類標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰等原因，存在部分執(zhí)法單位整建制套轉(zhuǎn)為執(zhí)法類公務(wù)員的情形，相應(yīng)導(dǎo)致了后續(xù)管理難度加大，也由于行政執(zhí)法類改革后的工資待遇與未改革的綜合管理類公務(wù)員之間存在差異，導(dǎo)致執(zhí)法類和綜合管理類公務(wù)員之間的跨類交流需求強(qiáng)烈，對構(gòu)建專業(yè)化、科學(xué)化的分類管理制度構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（二）構(gòu)建基于職位分類的公務(wù)員管理體系

需求迫切

推行職位分類，首先，需要破除傳統(tǒng)的管理理念，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新思維、新理念；其次，要建立基于職位管理的公務(wù)員“進(jìn)、管、出”一攬子制度體系；再次，需要處理好職位分類改革與我國干部人事管理優(yōu)良傳統(tǒng)和基本經(jīng)驗的繼承發(fā)揚(yáng)及與現(xiàn)有管理模式的銜接轉(zhuǎn)換、與公務(wù)員管理各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)同步，避免在改革過程中出現(xiàn)管理失衡和制度“缺位”，確保分類管理改革健康有序和順暢實施。

（三）推行公務(wù)員分類管理需要外部制度協(xié)同

公務(wù)員作為治國理政、提供公共管理服務(wù)的主體，在既定的編制和公共財政預(yù)算前提下進(jìn)行管理活動，公務(wù)員的管理活動和行政行為，受到編制和財政等部門的外部約束。法官、檢察官等司法人員改革，則需要遵守《中華人民共和國法官法》《中華人民共和國檢察官法》的規(guī)定，必須要在上位法的許可空間內(nèi)實施。推行公務(wù)員分類管理是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)性管理改革，“牽一發(fā)而動全身”，需與編制和財政管理改革相配套。推行職位分類管理，提高管理科學(xué)化和精細(xì)化，可能要增加公務(wù)員隊伍數(shù)量和公共服務(wù)支出，需要在增加編制和財政預(yù)算的前提下才能順利實施，需要編制、財政等外部制度改革協(xié)同。深圳市分類改革順利實施的經(jīng)驗充分說明了這一點。深圳市在推行實施分類改革之初，獲得了市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，并提供了有力的財政支持，與分類改革同步推行了公務(wù)員全員聘任制改革，一定程度上突破了行政編制控制。

三、推進(jìn)公務(wù)員分類管理的對策建議

（一）明晰干部人事制度改革的方向

公務(wù)員制度、干部人事制度作為國家政治制度的組成部分，與政治、經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，需要建立與之相配套的公務(wù)員制度。公務(wù)員分類管理既需要與國家經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革相適應(yīng)，也需要接受其方向性指引。在當(dāng)前深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢下，推進(jìn)干部人事制度改革，完善公務(wù)員制度，必須遵循公共行政管理的發(fā)展趨勢，堅持職位管理、科學(xué)管理、依法管理的基本改革定位，明確公務(wù)員職位分類管理在公務(wù)員制度改革中的重要地位，建立基于職位分類管理的各項公務(wù)員管理制度。

明晰分類管理改革的基本方向需要處理好兩個方面的關(guān)系：

一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理與公務(wù)員管理的關(guān)系。鑒于《公務(wù)員法》將七大類機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入《公務(wù)員法》管理的實際情況，在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和后備干部管理中，應(yīng)充分考慮和注重職位需要，基于職位確定各級領(lǐng)導(dǎo)干部的任職資格和能力要求，建立基于職位職責(zé)需求的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部勝任能力考核指標(biāo)體系，并作為干部選拔任用的依據(jù)。

二是分類管理精細(xì)化與靈活性的關(guān)系。當(dāng)前新公共管理主義盛行，要求面對復(fù)雜多變的公共管理服務(wù)需求建立彈性的公共管理制度和靈活應(yīng)變的管理隊伍，以增強(qiáng)公共管理的回應(yīng)性；實行標(biāo)準(zhǔn)職位分類國家和地區(qū)出現(xiàn)的簡化分類、提高管理靈活性的國際趨勢，對已經(jīng)建立實施的過于細(xì)化、煩瑣的職系、職位進(jìn)行調(diào)整或歸并。因此，我國在推行公務(wù)員分類管理中應(yīng)堅持科學(xué)化與靈活性并重，避免片面強(qiáng)調(diào)科學(xué)分類、精細(xì)分類，導(dǎo)致分類固化、僵化和缺乏靈活性，要結(jié)合當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制改革形勢、長期形成的管理傳統(tǒng)，符合國情地穩(wěn)步推進(jìn)改革。

（二）明確職位分類改革的根本目的

實行公務(wù)員分類管理，是依據(jù)《公務(wù)員法》進(jìn)行公務(wù)員管理的具體體現(xiàn)，《公務(wù)員法》是實施分類管理改革的法律與制度依據(jù)。而究其根本，分類管理是在深化干部人事制度改革和完善公務(wù)員制度的基本前提下進(jìn)行的公務(wù)員管理基礎(chǔ)性改革創(chuàng)新，改革的主要目的是順應(yīng)現(xiàn)代政府治理和新公共管理理念，進(jìn)行公共管理變革，通過公務(wù)員職位分類實現(xiàn)公共管理的專業(yè)化和職業(yè)化；同時，注重公務(wù)員隊伍建設(shè)的科學(xué)化和公平性，提高公務(wù)員隊伍專業(yè)素質(zhì)與能力，拓寬公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道，提高公務(wù)員科學(xué)管理水平并實現(xiàn)有效激勵，避免按單一綜合管理類管理所造成的粗放管理問題，體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等各類公務(wù)員行業(yè)和職業(yè)特點，提高制度公平性和科學(xué)性。

實施公務(wù)員分類改革，可實現(xiàn)公務(wù)員的分途發(fā)展、拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，帶來公務(wù)員薪酬待遇的增長，但提高公務(wù)員薪酬待遇并不是公務(wù)員分類改革的目的。通過分類管理改革來滿足公務(wù)員薪酬增長需求，勢必導(dǎo)致改革目標(biāo)偏離甚至異化的傾向。

（三）完善分類管理制度設(shè)計

職位分類是一項具有高度專業(yè)性、技術(shù)性的管理活動，制度設(shè)計的科學(xué)性和完整性要求高、難度大，不斷完善自身制度設(shè)計是分類改革的重要任務(wù)。

一是需要科學(xué)確定分類的標(biāo)準(zhǔn)和職位設(shè)置范圍。要確定劃入專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍，解決“怎么分”的問題。類別劃分是分類管理的前提和首要問題，也是分類管理面臨的難點，必須堅持依據(jù)職位的性質(zhì)與特點、工作職責(zé)內(nèi)容以及任職資格要求等基本分類標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)進(jìn)行行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員范圍劃定。類別劃分標(biāo)準(zhǔn)不清晰或者模糊，一方面會延緩或阻礙分類管理的實施“落地”；另一方面，還會由于分類管理標(biāo)準(zhǔn)不清晰，帶來公務(wù)員進(jìn)入專業(yè)技術(shù)類或行政執(zhí)法類的“選擇困難”，不利于其職業(yè)發(fā)展和“人職匹配”，增加管理部門的管理難度。在深圳市公務(wù)員分類改革試點中，出現(xiàn)了劃入執(zhí)法類的公務(wù)員轉(zhuǎn)回原有的綜合管理類的“倒車”現(xiàn)象。因此，在分專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的職位范圍確定上，需要正確處理分類標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和推動改革工作便利性的關(guān)系。在追求科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的同時，兼顧分類工作實施的便利性，推動改革的順利開展。

二是在確定了職位分類標(biāo)準(zhǔn)和范圍后，還需要解決“怎么管”的問題。即需要制定、完善各項配套管理辦法，包括職數(shù)設(shè)置辦法、任職資格評定辦法、職務(wù)套改辦法等。在職數(shù)設(shè)置方面，應(yīng)在機(jī)構(gòu)職能、編制核定基礎(chǔ)上，采用科學(xué)的職位分析與評價方法，合理設(shè)置不同類別職位并明確職位職責(zé)，進(jìn)而設(shè)置不同層級職位的職數(shù)，努力做到職數(shù)設(shè)置有理有據(jù)；在任職資格評定方面，借助任職資格的社會評價系統(tǒng)，實現(xiàn)機(jī)關(guān)內(nèi)部分類管理與社會人才評價的一致性，并為行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在全社會范圍內(nèi)流動（含流入和流出）創(chuàng)造條件；在職務(wù)套轉(zhuǎn)辦法方面，應(yīng)本著有利于公務(wù)員人才資源開發(fā)和適度交流的基本原則，在保持各個類別公務(wù)員隊伍基本穩(wěn)定的前提下，不搞“一刀切”，允許適度跨類交流，在統(tǒng)一的職務(wù)與職級并行制度基礎(chǔ)上，實現(xiàn)三類公務(wù)員的職務(wù)序列與職級的對應(yīng)銜接，為建立規(guī)范的跨類交流奠定基礎(chǔ)。

（四）健全基于職位分類導(dǎo)向公務(wù)員管理各項制度

職位分類作為公務(wù)員管理的基礎(chǔ)，對其實施改革必然引發(fā)系統(tǒng)性公務(wù)員管理變革需要打破原有的、建立在干部身份管理基礎(chǔ)上的選拔、考核、培訓(xùn)以及任用、辭職辭退等各項管理制度。一是在完善分類管理自身制度設(shè)計同時，需要構(gòu)建基于職位分類管理的考錄、考核、薪酬、培訓(xùn)、獎懲、辭職辭退等“進(jìn)、管、出”的一攬子公務(wù)員管理制度體系；二是探索創(chuàng)新與分類管理配套的公務(wù)員薪酬制度體系。針對專技類和執(zhí)法類公務(wù)員不同職系和職位特點，制定相應(yīng)的崗位津貼補(bǔ)貼辦法；在現(xiàn)有的公務(wù)員工資制度基礎(chǔ)上，研究制定符合不同類別公務(wù)員的工資管理細(xì)則；實施基于分類管理的績效考核獎勵工資辦法等。