回顧與展望：十八大以來關(guān)于“制度治黨”研究綜述*

何永生

(華南師范大學(xué) 廣東 廣州 510631)

2014年10日8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上，正式提出“制度治黨”的概念。此后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界掀起了對“制度治黨”的研究熱潮，學(xué)者們分別從各自研究領(lǐng)域和學(xué)術(shù)背景出發(fā)，對“制度治黨”的基本內(nèi)涵、提出依據(jù)、存在問題、實(shí)現(xiàn)路徑及其相關(guān)關(guān)系等方面進(jìn)行深入探討，并取得了一系列顯著的研究成果。

一、“制度治黨”的基本內(nèi)涵

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“制度治黨”的內(nèi)涵，有著兩種不同的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“制度治黨”指中共通過運(yùn)用黨內(nèi)制度，管理和規(guī)范黨組織及其成員行為，確保黨內(nèi)政治生活正?；闹卫硇螒B(tài)。其代表性觀點(diǎn)，如仲偉通認(rèn)為，“制度治黨是中共依靠黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)有效規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和硬性約束黨員行為的治理過程?！盵1]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：“制度治黨”是中共運(yùn)用制度，規(guī)范黨組織及其成員行為，確保黨內(nèi)生活正?；闹卫硇螒B(tài)。其典型觀點(diǎn)，如李君如指出，“制度治黨”涉及兩方面：一是中共自覺推動社會主義民主政治建設(shè)，充分發(fā)揮人民群眾對黨的監(jiān)督作用，利用外部監(jiān)督力量確保黨員干部端正黨風(fēng)、保持黨的作風(fēng)的純潔性；二是確立黨章的權(quán)威，建立以黨章為核心的黨內(nèi)制度體系，用制度規(guī)范黨內(nèi)生活、黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和黨內(nèi)活動[2]。

二、“制度治黨”的提出依據(jù)

關(guān)于“制度治黨”的提出依據(jù)，學(xué)術(shù)界對其進(jìn)行了深入研究，并取得豐富成果，主要觀點(diǎn)如下：

其一，“制度治黨”的提出，是馬克思主義政黨的基本要求。彭文龍、陳世潤認(rèn)為，“制度治黨”源于馬克思主義政黨的無產(chǎn)階級屬性，源于黨的宗旨，是馬克思主義政黨的共同選擇，是馬克思主義政黨建設(shè)的應(yīng)有之義[3]。劉啟春認(rèn)為，“制度治黨”這一概念的正式提出，既是新時代中共管黨治黨理念的新論述、新闡釋、新表達(dá)，也是中共十八大以來以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央對馬克思主義執(zhí)政黨黨建理論的創(chuàng)新發(fā)展。[4]

其二，“制度治黨”的提出，是全面從嚴(yán)治黨的具體要求。肖貴清、楊萬山認(rèn)為，“制度治黨”是全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在于“制度治黨”，在于堅持用制度管權(quán)、治吏，規(guī)范黨內(nèi)政治生活，規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督，以確保全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。[5]包心鑒認(rèn)為，新形勢下中共針對管黨治黨出現(xiàn)的一系列問題，提出全面從嚴(yán)治黨，而要實(shí)現(xiàn)治黨“全面”、“從嚴(yán)”關(guān)鍵在于堅持“制度治黨”。[6]

其三，“制度治黨”的提出，針對當(dāng)前黨面臨的挑戰(zhàn)。仲偉通認(rèn)為，“制度治黨”是黨在新形勢下面臨“四大危險”、“四大考驗(yàn)”和嚴(yán)峻的腐敗形式提出的解決措施。[7]曾毅指出，新時期面對國內(nèi)外環(huán)境的急劇變化，對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治生態(tài)構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中共提出“制度治黨”旨在解決黨的建設(shè)問題，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。[8]

其四，“制度治黨”的提出，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。劉啟春認(rèn)為，新時代中共提出“制度治黨”，針對當(dāng)前黨內(nèi)出現(xiàn)的一系列問題，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。[9]向春玲認(rèn)為，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在于中共實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)換，即在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，通過規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，建立健全長效穩(wěn)定的“制度治黨”機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)中共自身治理能力的現(xiàn)代化[10]。

其五，“制度治黨”的提出，是對全面推進(jìn)依法治國的回應(yīng)。謝璐妍指出，依法治國條件下從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在于“制度治黨”，“制度治黨”是法治時代依法治國的現(xiàn)實(shí)要求。[11]周義程、馬曼指出，“制度治黨”是全面推進(jìn)依法治國的前提和保障，是全面提升黨建科學(xué)化水平的一大法寶[12]。

三、“制度治黨”過程中存在的問題

“制度治黨”過程中難免會存在各種問題，學(xué)者們認(rèn)為主要是四個方面的問題：黨內(nèi)制度體系不健全、黨內(nèi)制度執(zhí)行力不夠、黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不健全、黨內(nèi)制度文化建設(shè)不足等。

其一，黨內(nèi)制度體系不健全。袁久紅認(rèn)為，“制度治黨”過程中面臨著黨內(nèi)制度體系欠完善，一是缺乏處理黨內(nèi)具體事務(wù)的規(guī)章制度；二是既有規(guī)章條文過于籠統(tǒng)，針對性不強(qiáng)，同時比較松散、不夠系統(tǒng)[13]。周悅麗認(rèn)為，“制度治黨”過程中制度機(jī)制的缺乏，主要是黨內(nèi)制度建設(shè)未能跟上社會發(fā)展的需要，這方面集中體現(xiàn)為：在數(shù)量上，黨內(nèi)規(guī)章制度存在多而雜、新舊并存的現(xiàn)象；在新陳代謝上，部分黨內(nèi)規(guī)章制度新陳代謝緩慢，與現(xiàn)實(shí)存在著嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象；在操作性能上，有些黨內(nèi)規(guī)章制度操作性欠佳；與上位法銜接上，相當(dāng)部分黨內(nèi)規(guī)章制度存在同憲法、法律相矛盾，與黨的現(xiàn)有路線、方針、政策不一致的現(xiàn)象；在執(zhí)行上，有些黨內(nèi)規(guī)章制度形同虛設(shè)等[14]。

其二，黨內(nèi)制度執(zhí)行力度不夠。劉新躍認(rèn)為，“制度治黨”中黨內(nèi)制度執(zhí)行力度不夠，主要有四方面原因：一是制度執(zhí)行意識淡薄，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行上存在濃厚的“官本位”思想、“好人主義”思想、“形式主義”思想、“實(shí)用主義”思想，以至于對制度貫徹落實(shí)缺乏積極性和主動性；二是制度設(shè)計規(guī)劃欠優(yōu)化，部分地方在貫徹落實(shí)中央一系列規(guī)章制度的過程中脫離實(shí)際，急于求成，對制度執(zhí)行成效帶來不利影響；三是制度實(shí)施環(huán)境不理想。首先，社會環(huán)境在制度的落實(shí)過程中起到重要影響，“熟人”社會背景下制度執(zhí)行者往往礙于人情而使制度在執(zhí)行過程中漸漸蛻變了“顏色”，其次，部分制度出臺后宣傳力度未跟上，致使廣大群眾未能及時了解到相關(guān)制度，再次，制度體系尚待建立健全，尤其是保障黨內(nèi)制度順利貫徹落實(shí)的各項(xiàng)獎懲規(guī)則并未徹底完善；四是制度監(jiān)督機(jī)制亟待加強(qiáng)。[15]

其三，黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不健全。仲偉通認(rèn)為，“制度治黨”過程中存在著黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全的現(xiàn)象，其原因主要有四個：第一，就黨內(nèi)權(quán)力的合法性而言，中共在“制度治黨”過程中必不可避免地遇到如何依托現(xiàn)有制度明確黨內(nèi)權(quán)力的合法性來源問題；第二，就黨內(nèi)權(quán)力的具體界定而言，中共在“制度治黨”過程中面臨如何依托既有制度確定黨內(nèi)相關(guān)權(quán)力之間的邊界這一難題。就目前而言，中共在“制度治黨”過程中黨內(nèi)法規(guī)制度嚴(yán)重缺乏對黨內(nèi)具體權(quán)力明晰規(guī)范和清晰界定；第三，就黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行而言，中共在“制度治黨”過程中難免遇到如何將黨組織和廣大黨員的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，徹底實(shí)現(xiàn)權(quán)力在制度的約束下運(yùn)行的難題；第四，就黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督而言，中共在“制度治黨”過程中遭遇到如何建立健全黨內(nèi)權(quán)力有效監(jiān)督制約機(jī)制的難題[16]。

其四，黨內(nèi)制度文化建設(shè)不足。王立峰、呂永祥認(rèn)為，“制度治黨”過程中制度相關(guān)人的制度意識薄弱，主要原因是，在相當(dāng)長的一段時間里，中共對“制度治黨”的認(rèn)識存在著片面性，把“制度治黨”簡單認(rèn)為是對制度的制定和執(zhí)行，卻忽略了其更深層次的涵義，即制度權(quán)威的培育和制度意識的塑造[17]。劉新躍認(rèn)為，當(dāng)前“制度治黨”進(jìn)程中制度執(zhí)行意識薄弱，主要是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行上存在著錯誤認(rèn)識：一是“官僚主義”思想，部分領(lǐng)導(dǎo)干部受到“官本位”思想的影響，人治思想較重，制度意識淡?。欢恰昂萌酥髁x”思想，不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“尊崇中庸之道、奉行好人主義”，不敢堅持原則；三是“形式主義”思想，不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行中簡單走過場，缺乏常抓不懈的精神；四是“實(shí)用主義”思想，極個別領(lǐng)導(dǎo)干部以自身權(quán)力或利益為中心，搞“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對自己有利的制度就執(zhí)行，不利的制度就不執(zhí)行[18]。

四、“制度治黨”的實(shí)現(xiàn)路徑

針對以上“制度治黨”過程中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們進(jìn)行了深入研究，并提出了如下解決措施：

其一，完善黨內(nèi)制度體系是實(shí)現(xiàn)“制度治黨”的穩(wěn)固基石。周悅麗認(rèn)為，完善黨內(nèi)制度體系是“制度治黨”的邏輯前提，因此，必須從五個方面著手：一是從理念上明確黨內(nèi)制度體系構(gòu)建的指導(dǎo)思想和原則遵循；二是重視頂層設(shè)計、合理規(guī)劃對建立健全黨內(nèi)制度體系作用；三是立足于當(dāng)前黨內(nèi)制度體系現(xiàn)狀并積極回應(yīng)各種棘手的現(xiàn)實(shí)問題；四是做好黨內(nèi)制度清理工作；五是強(qiáng)化黨內(nèi)制度體系自身的創(chuàng)新與銜接[19]。黃家茂、王海軍認(rèn)為，“制度治黨”的首要問題是有制可依，而有制可依必須通過建立健全以民主集中制為核心，以黨章為根本的黨內(nèi)制度體系，這是“制度治黨”的重要依托[20]。

其二，加強(qiáng)黨內(nèi)制度執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)“制度治黨”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。張波認(rèn)為，提高廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的制度執(zhí)行力，關(guān)鍵在于培育并維護(hù)黨內(nèi)制度權(quán)威，形成全黨在制度面前人人平等的局面。而要形實(shí)現(xiàn)這一局面關(guān)鍵在于建立健全制度監(jiān)督機(jī)制、制度激勵機(jī)制、制度保障機(jī)制，同時狠抓制度落實(shí)責(zé)任制。[21]黃家茂、王海軍認(rèn)為，“制度治黨”必須在增強(qiáng)制度執(zhí)行力上下功夫，這一過程有賴于“具有實(shí)踐力量的人”，通過執(zhí)行制度，實(shí)現(xiàn)制度價值[22]。

其三，開展有效監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)“制度治黨”的重要保證。仲偉通認(rèn)為，“制度治黨”的重要內(nèi)容是強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約，這就要求：一要理順黨內(nèi)授權(quán)關(guān)系，建立黨員-黨代表-黨委會-常委會及書記的選舉授權(quán)制度，為此應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主完善黨員民主權(quán)利保障機(jī)制，同時深入探索黨代會常任制；二要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，借鑒國內(nèi)外政黨監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度、黨內(nèi)問責(zé)制度；三要創(chuàng)新黨外監(jiān)督形式，完善參政黨的民主監(jiān)督，擴(kuò)大團(tuán)體監(jiān)督、人民群眾的社會監(jiān)督以及新聞傳媒的輿論監(jiān)督[23]。包心鑒認(rèn)為，“制度治黨”就是要通過深化領(lǐng)導(dǎo)體制改革，強(qiáng)化對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督。[24]

其四，完善黨內(nèi)制度文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“制度治黨”的根本保障。宮玉濤認(rèn)為，“制度治黨”，首先要在全黨增強(qiáng)“制度治黨”的觀念意識：一是牢固樹立黨章意識；二是嚴(yán)格遵守中共相關(guān)的紀(jì)律和規(guī)矩；三是不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識[25]。楊志超認(rèn)為，新形勢下推進(jìn)“制度治黨”科學(xué)化，必須在全黨強(qiáng)化制度意識，這就要求：一要加強(qiáng)黨建理論的學(xué)習(xí)，主要是深入學(xué)習(xí)馬克思列寧主義黨的建設(shè)基本原理、黨的各代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于黨的制度建設(shè)的論述，學(xué)習(xí)中國化的黨建理論，并深刻領(lǐng)會其精神實(shí)質(zhì)；二要在制度實(shí)踐中提高制度意識，通過健全民主參與機(jī)制，讓全體黨員參與到制度的制定和執(zhí)行的具體實(shí)踐中，切實(shí)保障廣大黨員的相關(guān)權(quán)利，從而進(jìn)一步增強(qiáng)全黨的制度意識[26]。

五、“制度治黨”的相關(guān)關(guān)系

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“制度治黨”與“思想建黨”、“制度建黨”、“黨的制度建設(shè)”間的關(guān)系進(jìn)行論述，具體如下：

其一，關(guān)于“思想建黨”與“制度治黨”的關(guān)系。肖光文認(rèn)為，“思想建黨”主要通過提高黨員、干部的思想理論水平來增強(qiáng)黨員、干部的理論自覺性和對社會主義、共產(chǎn)主義信仰的堅定性，是黨的建設(shè)的根本，也是黨的建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，為“制度治黨”提供基礎(chǔ)；“制度治黨”主要通過系列制度和規(guī)定要求來規(guī)范黨員、干部的行為，進(jìn)而增強(qiáng)黨的凝聚力，是黨的建設(shè)的關(guān)鍵，為“思想建黨”提供保障；“思想建黨”和“制度治黨”在黨的建設(shè)實(shí)踐中相輔相成，辯證地統(tǒng)一于黨的建設(shè)的偉大工程[27]。何臘生認(rèn)為，“思想建黨”是“制度治黨”的基礎(chǔ)；“制度治黨”是“思想建黨”的保障；“思想建黨”和“制度治黨”是黨的建設(shè)的兩個方面，兩者內(nèi)外結(jié)合、剛?cè)嵯酀?jì)的辯證統(tǒng)一關(guān)系[28]。

其二，關(guān)于“制度治黨”與“黨的制度建設(shè)”的關(guān)系。劉琳認(rèn)為，“制度治黨”即中共通過運(yùn)用黨內(nèi)各項(xiàng)制度管黨治黨，這一過程關(guān)鍵是“治黨”，這就如同從法制到法治是一種飛躍，“制度治黨”這一概念的正式提出，突破了傳統(tǒng)意義上的黨的制度建設(shè)，將“黨的制度建設(shè)”的重心從建章立制轉(zhuǎn)向依靠制度進(jìn)行“治黨”，這一轉(zhuǎn)變是中共制度建設(shè)理論的重大發(fā)展[29]。陳家喜、黃慧丹認(rèn)為，“制度治黨”即政黨通過運(yùn)用制度管理和規(guī)范黨組織及其成員的治理形態(tài)，其與傳統(tǒng)意義上的“黨的制度建設(shè)”迥異，側(cè)重于制度體系的銜接匹配，制度的貫徹落實(shí)以及制度意識的培育與制度權(quán)威的塑造，而非制度的供給。[30]

其三，關(guān)于“制度治黨”與“制度建黨”的關(guān)系。包心鑒認(rèn)為，新時代中共提出“制度治黨”這一個概念，是對鄧小平“制度建黨”思想的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新。兩者不同之處在于：“制度建黨”，強(qiáng)調(diào)制度供給，而“制度治黨”，不僅在于建立健全黨內(nèi)制度體系，更強(qiáng)調(diào)通過運(yùn)用黨內(nèi)制度管黨治黨。[31]于江認(rèn)為，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體提出“制度建黨”的概念，意在于建立健全黨內(nèi)制度體系。而在中共十八大之后，以習(xí)近平為核心的黨中央正式提出“制度治黨”的概念，旨在將“黨的制度建設(shè)”重心從制度供給轉(zhuǎn)向依靠制度“治黨”[32]。

六、總結(jié)

十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央正式提出“制度治黨”的概念，此后，專家學(xué)者們紛紛從各自學(xué)術(shù)背景和研究視野出發(fā)，對其進(jìn)行了深入研究，并取得了一系列顯著成果。這些研究成果主要體現(xiàn)在“制度治黨”的基本內(nèi)涵、提出依據(jù)、存在問題、實(shí)現(xiàn)路徑和相關(guān)關(guān)系等方面。

然而，需要指出的是，目前對“制度治黨”的研究由于時間不長，仍有待對其進(jìn)一步深入研究，具體如下：

其一，在研究內(nèi)容上，應(yīng)加強(qiáng)“制度治黨”相關(guān)概念及其微觀層面研究。關(guān)于“制度治黨”相關(guān)概念的研究，應(yīng)明確其與“制度建設(shè)”、“制度建黨”、“依規(guī)治黨”之間的內(nèi)涵邊界。就現(xiàn)有研究成果而言，其主要問題是：泛化“制度治黨”的內(nèi)涵。這方面相當(dāng)部分學(xué)者在梳理中共“制度治黨”的歷史脈絡(luò)時，往往把“制度建設(shè)”、“制度建黨”和“依規(guī)治黨”等同于“制度治黨”。而實(shí)際上，“制度治黨”與其他三者之間的確存在內(nèi)涵交叉，但并非完全一致，因此，我們有必要厘清“制度治黨”與其他三者間的關(guān)系，明確“制度治黨”與“制度建設(shè)”、“制度建黨”、“依規(guī)治黨”間的內(nèi)涵邊界。同時應(yīng)強(qiáng)化“制度治黨”微觀層面的研究，尤其是制度治黨的實(shí)踐過程研究。目前關(guān)于這方面已有部分學(xué)者關(guān)注，但大都從宏觀層面著手，甚少涉及“制度治黨”的具體實(shí)踐。而“制度治黨”的提出，意在貫徹落實(shí)。因此，關(guān)于“制度治黨”應(yīng)該對其貫徹落實(shí)進(jìn)行深入研究，如“制度治黨”貫徹落實(shí)的目標(biāo)、對策等。

其二，在研究方法上，應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用實(shí)證研究、對比研究等研究方法。通過對現(xiàn)有研究成果的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，到目前為止，少有學(xué)者對“制度治黨”進(jìn)行實(shí)證研究、對比研究。而“制度治黨”，既需要理論研究的支撐，同時也需要有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的對比、總結(jié)和升華。在這方面，我們可以通過對具體地區(qū)或具體黨組織“制度治黨”進(jìn)行實(shí)證研究或?qū)Ρ妊芯浚治鲈摰貐^(qū)或該黨組織“制度治黨”的方法、成效及其存在的問題。通過分析、對比、歸納和整理，將此類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提升到思想理論層面，以便于指導(dǎo)全國各地各級黨組織“制度治黨”實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)這方面的實(shí)踐與理論的緊密結(jié)合。

其三，在研究思維上，應(yīng)強(qiáng)化“實(shí)踐回應(yīng)式”研究。根據(jù)目前的研究成果，我們不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對“制度治黨”的研究，大多屬于“理論解讀式”研究。“所謂‘理論解讀式’研究，就是指對黨和國家相關(guān)政策以及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的相關(guān)講話進(jìn)行理論歸納、理論解釋和理論闡發(fā)”[33]。在“制度治黨”研究中，“理論解讀式”研究不可或缺，通過“理論解讀式”研究，我們可以正確把握黨和國家關(guān)于“制度治黨”的精髓。然而，在“制度治黨”研究中，不應(yīng)忽視“實(shí)踐回應(yīng)式”研究?！八^‘實(shí)踐回應(yīng)式’研究，就是以社會實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)生活為研究主軸，直接面向社會實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)生活，針對實(shí)踐和生活中存在的問題、矛盾和困惑，給予理論上的回應(yīng)?！盵34]在“制度治黨”研究中，以“實(shí)踐回應(yīng)式”的方式進(jìn)行研究，有利于樹立問題導(dǎo)向，正確認(rèn)識當(dāng)前“制度治黨”所面臨的困境，使“制度治黨”的研究不斷深化。

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