高校修繕工程投資失控的主要原因及對策

文 彭劍釗 劉小月 錢存存

高校教育基礎(chǔ)設(shè)施從功能上可分為教學(xué)服務(wù)類、科研服務(wù)類、生活服務(wù)類三大類別，其中教學(xué)服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括教學(xué)樓及附屬設(shè)施、圖書館、網(wǎng)絡(luò)及信息化設(shè)施、運動場及體育設(shè)施、教學(xué)實習(xí)基地等；科研服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括實驗室、科研儀器設(shè)備等；生活服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括食堂、宿舍、道路、供電、供氣、園林綠化、給排水系統(tǒng)等。對教育基礎(chǔ)設(shè)施的修繕及維護，是高校建設(shè)管理部門的重要工作內(nèi)容，具有復(fù)雜和高風(fēng)險等特性。其中投資控制是各類專項檢查關(guān)注的核心內(nèi)容，也是高校紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)等部門關(guān)注的重點。

一、高校修繕工程投資失控的主要原因

（一）規(guī)劃短視，設(shè)計不合理，造成嚴重浪費

對高校而言，不同于新建及改擴建工程有著嚴格的論證、立項、實施、驗收、移交等審批和監(jiān)督程序，修繕工程往往只是針對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施破損、老化或功能不能滿足使用需要等情況進行的局部修整，往往立項時間倉促，缺乏嚴格的前期論證；維修標(biāo)準(zhǔn)、材料檔次缺乏整體規(guī)劃與考量，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象屢見不鮮；有的項目設(shè)計不合理，設(shè)計師缺乏專業(yè)素養(yǎng)，現(xiàn)場踏勘不足或根本不進行現(xiàn)場踏勘，僅憑老圖紙畫新圖紙，造成冗余設(shè)計或者設(shè)計錯誤，給項目實施造成嚴重浪費。實踐證明，投資立項階段的造價控制對最終工程造價的影響率接近90%，因此，對修繕項目的投資控制首先要從規(guī)劃立項著手。

（二）預(yù)算粗糙，招標(biāo)不規(guī)范，成本難以控制

高校修繕項目資金來源多樣，有國家撥款、科研經(jīng)費、社會捐贈、校內(nèi)自籌等。有時不是依項目需要編制預(yù)算，而是“有多少錢辦多少事”，有的維修項目預(yù)算編制不是以滿足功能需求為導(dǎo)向，而是以項目經(jīng)費用完為目標(biāo)，必然會出現(xiàn)過度修繕、浪費資金的情況。

有些項目因時間緊或者設(shè)計師能力欠缺，在設(shè)計未完成的情況下即開始組織招標(biāo)，特別是涉及一些專業(yè)工程的內(nèi)容，控制價編制時用暫列金額替代。施工圖預(yù)算編制中暫列金額過大，在施工過程中存在較大的變化空間，進度款存在超付風(fēng)險，也給施工方留下鉆空子的空間，容易造成項目投資失控。

部分項目資金使用期限要求嚴格，如有的國撥資金項目要求當(dāng)年撥付、當(dāng)年使用、當(dāng)年結(jié)算，否則予以收回。在時間緊任務(wù)重的情況下，為保證項目快速實施，建設(shè)管理部門有時會采取集體決策的方式拆分項目回避招標(biāo)或者不招標(biāo)。與此同時，由于高校內(nèi)部預(yù)算管理體制的原因，建設(shè)工程項目實施的主體不只是基建部門，如總務(wù)、后勤、保衛(wèi)、教務(wù)及各院系等非基建業(yè)務(wù)部門也掌控著一定的建設(shè)資金，但其難以具備較高素質(zhì)的工程管理專業(yè)隊伍，在缺少專業(yè)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的情況下，違反招標(biāo)規(guī)定的情況時有發(fā)生。非招標(biāo)項目一般沒有經(jīng)過預(yù)算審計，缺少工程量清單和控制價編審這一重要控制環(huán)節(jié)，也就難以在合同中就工程量、材料價格及合同總造價做出精確約束，導(dǎo)致項目投資成本難以控制。

（三）監(jiān)管不力，變更不嚴謹，導(dǎo)致結(jié)算審計失控

1.工程變更未能得到有效控制。工程變更往往是修繕項目投資失控的主要因素，工程變更的原因有以下幾種：一是由于勘察設(shè)計質(zhì)量不高，圖紙設(shè)計完整性和準(zhǔn)確性無法保證，在實施過程中需要根據(jù)現(xiàn)場情況變更工程內(nèi)容；二是由于建設(shè)管理方或者業(yè)主單位人為因素，憑借個人喜好現(xiàn)場臨時“拍腦袋”決定，修繕項目中常見的工程材料變更，如瓷磚、地板、門窗、燈具、水閥等常用材料，甚至設(shè)計方案大改也不足為奇，對于工程變更，施工方一般是求之不得；三是施工方有意在投標(biāo)時采取低價策略中標(biāo)，在項目實施時編造理由要求變更以獲取更大利潤。

2.建設(shè)管理方現(xiàn)場代表、監(jiān)理方不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。高校修繕項目數(shù)量大、工地多，且一般集中于假期同時開工，建設(shè)管理部門往往缺少足夠的人員常駐工地現(xiàn)場，對現(xiàn)場情況不能深入了解，對施工情況不能起到有效的監(jiān)管作用，造成現(xiàn)場管理不嚴格、資料記錄不詳盡，導(dǎo)致部分簽證失實。如有的施工方不能依照合同要求進購工程材料，在監(jiān)管不嚴的情況下“打游擊戰(zhàn)”，白天材料進場驗收時提供的是正品，晚上悄悄把次品拉進來替換正品，工程質(zhì)量得不到保證，影響使用壽命，縮短維修周期，變相增加了投資成本。

3.結(jié)算審計的失序。結(jié)算審計是工程項目投資控制的最后環(huán)節(jié)，審計質(zhì)量的高低，直接影響著項目的投資控制。目前高校修繕工程項目的結(jié)算審計存在著多種困境，進而影響審計質(zhì)量。一是送審資料的完整性和真實性影響審計質(zhì)量，施工單位往往會在結(jié)算送審資料中故意漏掉涉及造價審減的變更單或者簽證；有的修繕工程竣工圖與實際不符，影響審計人員判斷。二是送審時間晚，給審計預(yù)留時間短，尤其是國撥資金修繕項目，要求當(dāng)年實施、當(dāng)年結(jié)算，否則予以收回，但有些項目工期失控，竣工時間晚，再加上施工方故意拖延報送結(jié)算送審資料，意圖渾水摸魚，留給審計部門的時間不足，進而影響審計質(zhì)量。三是修繕工程項目一般造價較低，結(jié)算審計費計取依據(jù)審減金額計算，項目造價越低審減越少，審計人員在主觀上存在重視大工程輕視小項目的心理，如果其專業(yè)能力有限甚至職業(yè)操守出現(xiàn)問題，將會進一步導(dǎo)致學(xué)校資金的流失。四是結(jié)算審計是事后審計，由于缺乏有效的過程鑒證，并不能發(fā)現(xiàn)項目實施過程中可能存在的全部偷工減料行為。

二、解決辦法

（一）推行投資評審制度，以投資計劃控制施工圖預(yù)算

2016年，教育部發(fā)布《關(guān)于加強直屬高校建設(shè)工程管理審計的意見》，要求各直屬高校建立建設(shè)工程投資評審制度，成立建設(shè)工程投資評審小組，負責(zé)投資評審工作，部分高校已開始試行。建設(shè)工程投資評審小組在工程開工前對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資計劃、設(shè)計概算等進行評審，目的是在確保建設(shè)工程質(zhì)量和功能需求的前提下，加強造價管理，以投資計劃控制設(shè)計概算，以設(shè)計概算控制施工圖預(yù)算。從部分高校試運行效果來看，設(shè)立建設(shè)工程投資評審小組，能夠有效減少工程變更、降低結(jié)算審減率，促進高校加強對建設(shè)工程投資的控制。

（二）施工準(zhǔn)備各項工作有機統(tǒng)一，以施工圖預(yù)算控制合同造價

1.圖紙設(shè)計工作與清單及控制價編制工作應(yīng)有機統(tǒng)一。在圖紙設(shè)計時，應(yīng)遵循“精準(zhǔn)維修”理念，盡可能深化，為清單及控制價準(zhǔn)確編制提供依據(jù)；在編制工程量清單及控制價時，應(yīng)依據(jù)投資控制的需要，工程量清單及控制價編制單位需要實時調(diào)整工程材料和設(shè)備的品牌、規(guī)格及型號并反饋至設(shè)計單位，及時修改原有設(shè)計，促進施工圖的完善，從而加強投資控制。

2.合同條款制訂與清標(biāo)工作的有機統(tǒng)一。確定中標(biāo)單位后，在簽訂總包合同前，應(yīng)組織清標(biāo)工作，根據(jù)項目實際情況對中標(biāo)單位的投標(biāo)文件進行梳理與澄清，并形成一致結(jié)論，事關(guān)投資控制的核心內(nèi)容是材料價格澄清與確認、清單工程量核對與確認。確認后達成一致的，在合同中注明條款；無法達成一致的，可將清標(biāo)結(jié)果作為施工過程中是否同意工程變更的重要參考，尤其是針對投標(biāo)文件中的不平衡報價，不必要的情況堅決不予變更。

（三）工程管理與審計監(jiān)督相結(jié)合，以審計服務(wù)促進建設(shè)管理

1.建設(shè)管理部門的內(nèi)控管理建設(shè)是關(guān)鍵。涉及投資控制的合同審批、工程變更審批應(yīng)有嚴格且公開的程序，避免合同中人為設(shè)置不合理條款及在工程實施過程中產(chǎn)生人為因素變更；建設(shè)管理部門對委托的監(jiān)理單位加強管理，可依據(jù)工作質(zhì)量給予一定的獎懲，目的在于督促監(jiān)理單位切實履行職責(zé)，對隱蔽工程及其他結(jié)算審計時無法核實的工程內(nèi)容、工程材料與設(shè)備驗收等應(yīng)有翔實的影像和文字記錄。

2.審計部門的全過程跟蹤審計是保障。審計部門參加建設(shè)項目決策、設(shè)計階段的有關(guān)研討、論證會議，對招標(biāo)文件中的工程量清單、招標(biāo)控制價及合同內(nèi)容、中標(biāo)單位的投標(biāo)報價發(fā)表審計意見；在施工過程中，參與隱蔽工程的驗收并開展記錄和影響取證工作，鑒證工程變更并記錄工程量；詳細記錄施工現(xiàn)場情況，參加監(jiān)理例會。專業(yè)能力與職業(yè)素質(zhì)俱佳的審計隊伍是工程項目投資控制的有力保障。

投資控制貫穿于修繕工程的全過程，包括規(guī)劃、立項、設(shè)計、招標(biāo)、施工、結(jié)算各個環(huán)節(jié)，要求高校建設(shè)工程管理及監(jiān)督各部門通力合作，關(guān)注項目實施全過程，建立完善的投資風(fēng)險防控體系，合理控制建設(shè)投資，提高資源績效。