試析油氣管道工程項目核準(zhǔn)工作難點及應(yīng)對措施

徐超文

中國石油工程建設(shè)有限公司華北分公司，河北任丘 062552

隨著國家對油氣工程支出力度的加大和相關(guān)審批制度的改革，以及新《環(huán)境保護(hù)法》和新《安全生產(chǎn)法》的施行，為核準(zhǔn)工作提供了新的契機(jī)，同時也帶來了更大的挑戰(zhàn)。油氣管道工程的自身特點決定了其施工線路長、沿途地區(qū)地形復(fù)雜、施工難度大等特點，加大了油氣管道項目核準(zhǔn)工作的難度，制約了工程的施工進(jìn)度。因此，從項目的特點出發(fā)，根據(jù)具體情況，分析油氣管道工程項目核準(zhǔn)工作存在的問題，采取合理的應(yīng)對措施，提高核準(zhǔn)效果是值得探究的問題。

1 核準(zhǔn)工作簡析

項目核準(zhǔn)制是國家投資體制改革的重要標(biāo)志，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），對于非政府投資的企業(yè)投資項目，根據(jù)項目的具體情況采取核準(zhǔn)制或備案制，不再運用審批制，根據(jù)這一決定，油氣管道工程項目屬于核準(zhǔn)范疇。2012年以后，政府不斷強化簡政放權(quán)，下放了一批核準(zhǔn)目錄，但企業(yè)投資核準(zhǔn)基本制度不變。2016年10月國務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，隨后2017年3月國家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，簡化了企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案審批流程和內(nèi)容。核準(zhǔn)的主要內(nèi)容包括規(guī)劃選址意見、國土資源部出具項目的用地預(yù)審意見、社會穩(wěn)定性評價批復(fù)，還包括項目招標(biāo)內(nèi)容等一些需要提交的其他文件。

項目核準(zhǔn)是項目合法開工建設(shè)的前提，只有獲得項目核準(zhǔn)后，才能正式辦理項目開工建設(shè)手續(xù)，保證項目合法開工；項目核準(zhǔn)是項目竣工后組織試生產(chǎn)的前提。

2 工作難點分析

2.1 油氣管道工程項目增多，項目核準(zhǔn)難度大

近年來，隨著能源需求的增加，油氣管道工程項目也越來越多，與其他的工程項目相比，油氣管道工程項目的施工線路相對較長，經(jīng)由多個區(qū)域，而不同的地區(qū)政府部門對企業(yè)投資項目的管理規(guī)定各不相同，加大了油氣管道工程項目的管理難度。隨著各級政府管理部門項目核準(zhǔn)的法規(guī)的不斷完善、要求的不斷提高，核準(zhǔn)難度也隨之加大。例如，在土地利用大綱中規(guī)定：用地指標(biāo)的獲得需明確項目名稱、位置信息等。

2.2 油氣管道項目核準(zhǔn)涉及范圍廣、部門多

油氣管道項目作為線性工程，核準(zhǔn)建設(shè)涉及地區(qū)多、部門多，用地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會穩(wěn)定評估等手續(xù)辦理涉及若干個省、十幾個市、上百個縣，辦理的手續(xù)繁雜、環(huán)節(jié)眾多、工作量大，任何一個環(huán)節(jié)或地方受阻，都將影響全線獲得核準(zhǔn)的時間，進(jìn)而影響按期開工和按時投產(chǎn)。不同省市和地區(qū)對核準(zhǔn)的審批要求各不相同，有的地方核準(zhǔn)手續(xù)繁雜，使核準(zhǔn)周期很長，影響油氣管道項目的順利進(jìn)展。例如，在某項目的核準(zhǔn)中，當(dāng)?shù)赜玫仡A(yù)審需要有耕地補充指標(biāo)，由于所占地的某旗縣暫無耕地補充指標(biāo)，核準(zhǔn)需協(xié)調(diào)上級部門來做異地補充，但因當(dāng)?shù)氐牡胤奖Ｗo(hù)主義嚴(yán)重，某縣拒絕提供耕地指標(biāo)，結(jié)果經(jīng)過將近兩月的協(xié)調(diào)才拿到手續(xù)，人為加大了核準(zhǔn)難度，在一定程度上制約了核準(zhǔn)的進(jìn)度。

2.3 用地預(yù)審難度大

根據(jù)耕地保護(hù)制度，油氣管道工程占用耕地，必須有耕地指標(biāo)，但由于地方保護(hù)意識，一些基層機(jī)構(gòu)不予協(xié)助，用地預(yù)審無法完成。另一方面，占地面積超過已建站場實際用地的平均值，必須調(diào)整到站外用地，否則用地預(yù)審很難通過。根據(jù)我國的土地政策，油氣管道施工用地按臨時用地要求辦理，然而《石油天然氣管道保護(hù)法》又規(guī)定嚴(yán)禁管道中心線兩側(cè)種植喬木、灌木等根深植物，挖塘、修渠、建溫室、建房等，特別是管道中心線兩側(cè)各5～1000m范圍內(nèi)，管道的修建給當(dāng)?shù)卣?、居民造成不良影響，因涉及到?dāng)?shù)卣途用竦睦?，存在巨大矛盾?/p>

3 應(yīng)對措施

3.1 提高認(rèn)識，加強學(xué)習(xí)

自上而下高度重視，提高對油氣管道項目核準(zhǔn)工作的正確認(rèn)識，加強學(xué)習(xí)，了解相關(guān)政策、法律、法規(guī)以及核準(zhǔn)程序，通過集中培訓(xùn)、網(wǎng)上學(xué)習(xí)、外出經(jīng)驗交流等形式多樣的學(xué)習(xí)方式，提高工作人員的理論修養(yǎng)和實踐能力，并做好和省市、縣國土、規(guī)劃等部門的協(xié)調(diào)溝通，虛心請教、咨詢相關(guān)問題，為做好核準(zhǔn)工作奠定必備的基礎(chǔ)。把核準(zhǔn)工作納入工作的重點來抓，保證油氣管道建設(shè)的順利進(jìn)行。

3.2 建立完善立體協(xié)調(diào)機(jī)制

為了保證工程質(zhì)量，使項目如期完工，油氣管道施工建設(shè)企業(yè)應(yīng)建立與完善立體協(xié)調(diào)機(jī)制，多與上級主管部門聯(lián)絡(luò)溝通，及時獲取核準(zhǔn)工作中存在的問題，并爭取得到上級主管部門的協(xié)助與正確引導(dǎo)，保證核準(zhǔn)工作的順利進(jìn)行；另外，做好與可行性研究單位之間的協(xié)調(diào)工作，要求可行性研究單位在項目啟動前做好統(tǒng)籌安排，責(zé)任分工明確，減少和避免因人員不同、工作時間不同而對項目核準(zhǔn)工作造成不良影響。加強與地方政府及相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取各方的大力支持，定期召開核準(zhǔn)工作協(xié)調(diào)會，統(tǒng)籌安排，各盡其責(zé)，使油氣管道項目核準(zhǔn)工作高質(zhì)高效順利完成。

3.3 提高選址的合理性

在油氣管道線路走向大體確定后，做好沿線的評估和調(diào)查，全面了解沿線的實際情況，分析管線位置是否科學(xué)合理， 對于沿途的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、城市電網(wǎng)、供排水管道等需要采取相應(yīng)措施進(jìn)行避讓。做好和城市規(guī)劃、環(huán)保、國土資源等其他部門的協(xié)調(diào)工作，繞避城市規(guī)劃區(qū)、物流園區(qū)等人口密集區(qū)。特別是正在開發(fā)和建設(shè)的新區(qū)，需要做好和政府部門的溝通工作，從發(fā)展的角度確定管線路徑，保證選址的合規(guī)性和科學(xué)性。

3.4 優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮地方管理優(yōu)勢

為了油氣管道項目核準(zhǔn)工作的有效實施，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮地方管理優(yōu)勢。油氣企業(yè)可實行“一省一機(jī)構(gòu)”的“塊狀”管理模式。既能為油氣管道企業(yè)和地方的協(xié)調(diào)與溝通提供便利，又有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。充分運用油氣企業(yè)與地方政府的合作機(jī)會，抓住機(jī)遇，把問題及時反映給地方，從中得到解決。通過對油氣的利用來優(yōu)化地方的能源消費結(jié)構(gòu)模式，推動地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，了解地方的利益訴求，努力爭取政府部門的支持和關(guān)注，提升對外協(xié)調(diào)工作的實效性。選擇合適的聯(lián)系人作為與政府部門溝通協(xié)調(diào)的橋梁，不斷提高核準(zhǔn)工作的效率。

3.5 加強用地預(yù)審

用地預(yù)審工作的工作量較大、程序復(fù)雜、預(yù)審需要較長的時間，用地預(yù)審的進(jìn)展情況直接關(guān)系到油氣管道的核準(zhǔn)進(jìn)度，因此，加強用地預(yù)審具有重要意義。用地預(yù)審是油氣管道工程項目核準(zhǔn)的必備要件，如果沒有填寫預(yù)審意見或預(yù)審不通過，無法進(jìn)行項目核準(zhǔn)工作。根據(jù)相關(guān)政策做好和地方土地資源的協(xié)調(diào)工作，把油氣管道建設(shè)納入土地利用規(guī)劃之中，使油氣管道的建設(shè)規(guī)模、布局、選址等落實到具體規(guī)劃中，確保項目符合規(guī)劃，為用地預(yù)審做好必要的準(zhǔn)備。加強用地設(shè)計管理，對用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)選擇管線路徑，盡量減少用地面積，不占或少占用耕地，確保項目建設(shè)永久用地的相對穩(wěn)定，并處在地方行政區(qū)域內(nèi)。

3.6 建立數(shù)據(jù)庫，加強信息共享

建立和完善油氣管道建設(shè)項目核準(zhǔn)工作的數(shù)據(jù)庫，加強信息共享。信息庫中包含了核準(zhǔn)工作開展過程的全部信息。主要有核準(zhǔn)工作計劃執(zhí)行情況及對其中存在問題的分析、核準(zhǔn)工作費用統(tǒng)計分析、選址詳細(xì)情況、用地預(yù)審狀況、關(guān)于環(huán)境影響評價的相關(guān)信息、涉及到的主要的環(huán)境敏感點、工程的節(jié)能評估報告、項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等核準(zhǔn)附件及相關(guān)專項評價審批部門、所需的具體審批程序、工程項目審批要求細(xì)則、審批應(yīng)具備的條件、審批周期、中介服務(wù)內(nèi)容及費用、項目核準(zhǔn)工作存在的問題以及應(yīng)對措施等內(nèi)容。數(shù)據(jù)庫中所存儲的這些信息資料能夠體現(xiàn)出企業(yè)在項目核準(zhǔn)工作階段的技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)狀況，從一定角度反映了某一階段核準(zhǔn)工作的管理水平，數(shù)據(jù)庫涵蓋了核準(zhǔn)工作的全面成果，是核準(zhǔn)工作的經(jīng)驗積累和重要見證，對推進(jìn)核準(zhǔn)審批制度改革、優(yōu)化核準(zhǔn)工作程序、提高項目核準(zhǔn)工作效率和管理質(zhì)量具有重要的參考價值。充分運用資源優(yōu)勢，通過資源共享，加強各單位間的溝通、交流，使管理部門、設(shè)計單位、評價單位和地方政府建立長效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)核準(zhǔn)工作的順利完成。

4 結(jié)語

本文闡述了核準(zhǔn)工作的內(nèi)涵，從油氣管道工程項目增多，項目核準(zhǔn)難度大、用地預(yù)審難度大、工期和開工合法性的矛盾等角度分析了油氣管道工程項目核準(zhǔn)工作的難點，采取提高認(rèn)識，加強學(xué)習(xí)、建立完善立體協(xié)調(diào)機(jī)制、提高選址的合理性、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮地方管理優(yōu)勢、加強用地預(yù)審、建立數(shù)據(jù)庫，加強信息共享等應(yīng)對措施，優(yōu)化油氣管道建設(shè)，提高核準(zhǔn)質(zhì)量。