當前中國城市社區(qū)治理中的公民參與

李強

（河南工程學院，鄭州 451191）

1 相關概念

1.1 社區(qū)及社區(qū)治理理論

“社區(qū)”概念最早由德國學者滕尼斯提出，從居民對所屬社區(qū)在感情和心理上產(chǎn)生的認同感來界定社區(qū)。隨著社會的發(fā)展和社區(qū)研究的深入，許多社會學家在肯定社區(qū)的情感因素的同時，逐漸開始關注社區(qū)的地域因素。一些學者還從功能主義的觀點出發(fā)引入了社區(qū)居民的互動關系。社區(qū)治理可以簡單定義為不同治理主體之間共同管理社區(qū)公共事務的活動。

1.2 公民參與理論

公民參與理論的先驅(qū)謝利·安斯坦認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是權力的再分配，能使目前在政治、經(jīng)濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃的被列入考慮之中?！碑敶墓残姓絹碓疥P注公民導向，以公民的不同偏好為基礎，以滿足公民對公共物品和服務的特定需求為目標，重視公共問題解決過程中的公民參與。這種公民參與，不僅僅是指政治參與，還包括參與切身利益相關的公共決策和公共事務的管理。公民參與可以理解為公民個體或團體通過一定的渠道，影響政府公共政策和公共事務的政治參與過程。

2 城市社區(qū)治理與公民參與的歷史和現(xiàn)狀

2.1 社區(qū)參與從群眾參與到公民參與的轉(zhuǎn)變

我國的城市社區(qū)類型眾多，主要有傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)以及新興的住宅小區(qū)等。第一類社區(qū)是歷來就有的，60年代和70年代主要發(fā)展的是第二類社區(qū)，而后三種社區(qū)在80年代以后才逐步形成。

在傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式下，動員群眾進行社區(qū)參與往往是出于社會控制與社會整合的要求。國家動員的制度背景及動員成功的原因主要在于資源稀缺與壟斷。群眾出于現(xiàn)實利益的考量及對稀缺資源的需要，通常會響應動員并參與到各種運動之中；同時，群眾工作在封閉的單位，在單位內(nèi)通過各種個體化策略來獲取生存和生活資源，彼此之間有競爭關系，這樣一來分化的個體更難以形成集體行動。這些群眾參與的主要特點，同時也是群眾參與得以推進的重要原因。

改革開放以來幾十年，我國政治、社會、經(jīng)濟等領域發(fā)生劇變，同時城市社區(qū)居民個體也發(fā)生了許多變化，使得傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式日益失去賴以存在的基礎，原因主要有：

第一，民主政治的發(fā)展使以往僅以社會控制為目標的群眾參與模式不再擁有賴以持續(xù)的政治基礎。社區(qū)參與是社區(qū)自治的核心要義，沒有社區(qū)居民參與的治理無法當?shù)闷稹白灾巍?，社區(qū)參與也是社區(qū)自治得以發(fā)展深化的原動力。

第二，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得建立在高度集權基礎上的國家分配資源體制不復存在，驅(qū)使社區(qū)居民積極參與的利益驅(qū)動機制也隨之成為歷史。同時市場經(jīng)濟的發(fā)展使社會利益分配結(jié)構有了根本變化，初次分配的權力從國家轉(zhuǎn)移到市場手中，群眾利益不再與單位或社區(qū)簡單捆綁在一起，實現(xiàn)利益、獲得資源的途徑愈加廣泛。

第三，市場經(jīng)濟的發(fā)展逐漸喚醒了公民的利益意識和權利意識，使得他們更加自主地選擇是否參與社區(qū)活動。同時也會自主行使權利來維護和實現(xiàn)其切身利益，要求相應的規(guī)章制度能反映其利益訴求。公民利益意識和權利意識的覺醒，使得以往的群眾參與模式失去了賴以持續(xù)的社會基礎，這對公民參與的存在和發(fā)展是有利的。

2.2 公民參與在社區(qū)治理實踐中的意義

社區(qū)建設的目的在于通過開發(fā)、動員社區(qū)資源，把社區(qū)建設成為文明、和諧、安全的共同家園，以滿足社區(qū)居民不斷增長的物質(zhì)文化需要。對社區(qū)治理而言，公民參與的意義主要有以下幾個方面：

第一，公民參與乃是社區(qū)治理之根本。社區(qū)治理一方面指社區(qū)內(nèi)部事務的自我治理，社區(qū)組織要發(fā)揮主導性作用，在社區(qū)治理中依靠社區(qū)居民及其組織自行開展治理；另一方面指政府組織、社會中介組織、社區(qū)組織在平等協(xié)商的基礎上的共同治理。自我治理要求居民有較高的參與能力、合作能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力，合作治理則要求公民及其組織要有較強的談判能力和獨立人格。

第二，公民參與降低社區(qū)治理成本。參加志愿服務是公民參與社區(qū)管理的最重要途徑之一。有關統(tǒng)計顯示，美國近一半成年人每一星期至少要參加一次志愿性質(zhì)活動，全年下來有近一億人次的志愿服務者從事社區(qū)服務相關工作。相比之下中國的城市社區(qū)廣泛存在“財力資源不足，人力資源富余”的特點。動員社區(qū)居民廣泛參與，構建社區(qū)制社會，可以促進我國相對充足的人力資源開發(fā)，為當下的社區(qū)建設提供持續(xù)的動力。

3 當下我國城市社區(qū)治理實踐中公民參與的問題

把我國幾十年來的公民社區(qū)參與做一比較研究可知，上世紀八十年代的社區(qū)發(fā)展是緊緊圍繞社區(qū)服務開展的。居民是各種社區(qū)服務項目的受益者，然而極少參與社區(qū)內(nèi)部事務的決策，其中縱向組織起主導性作用，此時的社區(qū)參與有一種自上而下的取向，參與活動由政府來推動。本世紀以來的社區(qū)發(fā)展表現(xiàn)出另外的特點，居民希望能更多參與社區(qū)事務的決策過程，業(yè)主委員會開始出現(xiàn)，各種中介服務組織乃至非政府組織也開始進入社區(qū)，結(jié)果是強調(diào)參與規(guī)則和制度化的公民參與趨勢開始出現(xiàn)。社區(qū)參與的廣度和深度均有了較大的拓展和延伸，但其頻度和效能仍然較低，參與渠道和影響也存在著較大的局限。

第一，總體參與率較低，動員式、執(zhí)行性參與是主要參與途徑。絕大多數(shù)社區(qū)居民并沒有很強的參與意愿，并未認識到社區(qū)性質(zhì)是群眾性的自治組織，將其當作一級行政組織，自己的參與與否并不能影響到它。另外，參與人員組成結(jié)構也遠非合理。

第二，參與的內(nèi)容非常有限，非政治性參與是主要內(nèi)容。公民社區(qū)參與內(nèi)涵很廣泛，具體而言有：社區(qū)服務、發(fā)展規(guī)劃、政治建設、治安建設、文化建設、社區(qū)衛(wèi)生、環(huán)境和生態(tài)建設等。事務性參與占絕對優(yōu)勢，相比之下政治性參與很少。

4 城市社區(qū)治理中公民參與存在問題的原因分析及對策

4.1 城市社區(qū)治理中公民參與存在問題的原因

第一，城市社區(qū)治理機制存在弊端。居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)工作站之間機構重疊、職能混亂，結(jié)果工作人員疲于奔命，行政成本也在不斷增加。由于制度慣性，街道辦事處原有的職能仍然存在，這就與居委會自治有了矛盾。居委會行政化、官僚化傾向嚴重，社區(qū)居民對其難以建立充分的信任。相關法律法規(guī)也不完善，社區(qū)居民參與的配套性機制也不健全。當下法律規(guī)定的參與權利主要是選舉權，很少涉及其它權利。

第二，公民社會組織發(fā)育不良。各種組織的建立缺乏制度保障，行政色彩較為濃厚。此外，公民社會組織在財政上應該能做到自給自足，但現(xiàn)行法律還沒有賦予其合法的法人地位，一些社區(qū)組織要靠政府的撥款才能生存下去。

4.2 促進公民參與社區(qū)治理的對策

第一，創(chuàng)新外部環(huán)境。首先要建立法制保障，明確社區(qū)居委會的自治法人地位，成為真正獨立的民事訴訟主體，能獨立承擔民事訴訟責任。其次要進行體制創(chuàng)新，完善社區(qū)治理中的公民參與機制。構建社區(qū)間公民參與平臺，一方面精簡了政府機構，提高了社區(qū)治理的效率，另一方面使居委會能實現(xiàn)真正意義上的自治。最后要轉(zhuǎn)變政府社區(qū)治理職能，拓展社區(qū)自治空間。政府要以改善社區(qū)居住環(huán)境，提升社區(qū)功能為目的，將服務社區(qū)和服務群眾作為政府職能轉(zhuǎn)換的著力點，要發(fā)揮自身優(yōu)勢，整合社區(qū)資源，促使社區(qū)健康順利地發(fā)展進步。

第二，努力發(fā)展社區(qū)非營利組織，完善社區(qū)公民參與的組織形式。要理順社區(qū)非營利組織與政府的關系，斬斷其對政府的依附，實現(xiàn)其真正的民間性。使其自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我管理，回歸社會，走上獨立運作軌道。