改革開放四十年立法工作的七個(gè)轉(zhuǎn)變

胡 健

任職全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，清華大學(xué)法學(xué)博士

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！被仡櫢母镩_放的偉大歷程，我國(guó)立法工作始終與時(shí)代、與改革、與實(shí)踐同步，既是改革開放的重要成果，也是改革開放的制度保障。改革開放四十年我國(guó)立法工作自身也在與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。主要有以下七個(gè)方面的顯著轉(zhuǎn)變。

一、立法思路從“先改革，后立法”“邊改革，邊立法”轉(zhuǎn)向“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”

法律的特點(diǎn)是“定”，不能朝令夕改；改革的特點(diǎn)是“變”，要突破原有的體制和規(guī)則。如何用“定”的法律去體現(xiàn)、適應(yīng) “變”的改革，是改革開放四十年來(lái)立法工作不斷面臨和需要解決的重要課題。

改革開放初期，整個(gè)國(guó)家百?gòu)U待興，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全確立起來(lái)，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過(guò)河”。在這個(gè)歷史階段，更加強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性。一般而言，重大改革要先用政策來(lái)指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)各地方的探索和群眾性的試驗(yàn)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟，并在全面權(quán)衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比較常見的是“先改革，后立法”的模式。隨著改革開放的深入推進(jìn)，實(shí)踐不斷發(fā)展，經(jīng)驗(yàn)不斷積累，人民群眾的法治意識(shí)也不斷增強(qiáng)，在立法工作中更加強(qiáng)調(diào)立法與改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，較多采用“邊改革，邊立法”的模式，即對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的、各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一點(diǎn)，增強(qiáng)法律的可操作性；對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。這一做法妥善處理了法律穩(wěn)定性和實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。

黨的十八大以來(lái)，中央特別強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，在謀劃發(fā)展、深化改革、從嚴(yán)治黨等方面，特別注重運(yùn)用法治思維和法治方式加以推進(jìn)，對(duì)改革與法治的關(guān)系進(jìn)行了更加深刻、系統(tǒng)、全面的思考與探索，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，形成了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的重要思想。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。堅(jiān)持立法與改革相銜接、相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)，及時(shí)將改革成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，也成為黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的突出特點(diǎn)。立法工作主動(dòng)適應(yīng)改革需要、充分發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，通過(guò)打包修改、授權(quán)試點(diǎn)等多種方式努力使立法決策與改革決策相結(jié)合，在法治軌道上推進(jìn)改革，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。立法對(duì)改革的參與之深、之廣，在新中國(guó)立法史上是前所未有的。

二、立法主體從全國(guó)人大及其常委會(huì)逐步擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市

改革開放四十年，是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)立法體制調(diào)整最深刻、影響最深遠(yuǎn)的歷史時(shí)期。我國(guó)立法主體從全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院擴(kuò)大到31個(gè)?。▍^(qū)、市），又從49個(gè)較大的市、5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到240個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州、4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議修訂地方組織法，確定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，同時(shí)根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的要求，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)。這是第一次以法律形式賦予地方立法權(quán)，在改革開放新的歷史起點(diǎn)上有力推進(jìn)了人大工作。1982年憲法確認(rèn)了1979年地方組織法的規(guī)定。1982年修改地方組織法，增加規(guī)定：省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)可以擬定地方性法規(guī)草案。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)。按照黨中央決策部署，2015年修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是我國(guó)立法體制的最新發(fā)展。2018年，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案，增加了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，為設(shè)區(qū)的市依法開展地方立法工作提供了憲法依據(jù)。

改革開放四十年來(lái)我國(guó)立法體制的每一次調(diào)整和完善，都是對(duì)《憲法》第3條第4款“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”的落實(shí)和實(shí)施。立法主體范圍的逐步擴(kuò)大，激發(fā)了地方深化改革、擴(kuò)大開放、推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力，不僅為國(guó)家立法進(jìn)行了重要探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出積極貢獻(xiàn)，而且大大加強(qiáng)和改進(jìn)了地方人大工作，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度注入了新的活力。

三、立法理念從“有比沒有好，快搞比慢搞好”轉(zhuǎn)向“以提高立法質(zhì)量為中心”

改革開放初期，面臨“文化大革命”造成的無(wú)法可依的局面，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，成為當(dāng)時(shí)立法工作的基本指導(dǎo)方針。當(dāng)時(shí)立法的主要任務(wù)是盡快將各個(gè)領(lǐng)域急需的、主要的、基本的法律制定出來(lái)，為恢復(fù)重建國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序提供法制保障，為推動(dòng)改革開放提供法律支撐。因此，不斷加快立法步伐，注重立法規(guī)模、立法數(shù)量和立法速度，就不可避免地成為了這個(gè)時(shí)期立法工作的顯著特點(diǎn)。比如，十一屆三中全會(huì)以后，作為法工委前身的法制委員會(huì)一成立就立即開展大規(guī)模立法活動(dòng)，僅僅幾個(gè)月時(shí)間就起草了一批法律草案。1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一次就通過(guò)了七部法律，這么短的時(shí)間里立出七部法律，可見當(dāng)時(shí)的立法勢(shì)頭之猛，也順應(yīng)了廣大人民群眾對(duì)法制的迫切期待。從那以后，我國(guó)立法工作進(jìn)入“快車道”。隨著改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在經(jīng)歷了從無(wú)到有的、快速的大規(guī)模立法階段之后，無(wú)法可依的問(wèn)題基本得到解決，開始更加注重立法質(zhì)量、立法效益和規(guī)范化、體系化。

從1997年黨的十五大起，歷次黨代會(huì)都強(qiáng)調(diào)要不斷提高立法質(zhì)量。十屆、十一屆、十二屆、十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)都明確提出“以提高立法質(zhì)量為中心”的立法工作思路，更加關(guān)注制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性，更加關(guān)注法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也更加關(guān)注法律在實(shí)際社會(huì)生活中的實(shí)施效果。實(shí)施科學(xué)立法、民主立法、依法立法，開展法律法規(guī)清理，推動(dòng)制定配套法規(guī)，進(jìn)行立法前論證、立法后評(píng)估，促進(jìn)法律體系的科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，都是圍繞提高立法質(zhì)量這一中心采取的重要舉措。

黨的十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。為落實(shí)這一要求，《立法法》第6條作了修改，補(bǔ)充規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”為落實(shí)這些要求，從2013年制定旅游法開始，就特別注意立法的可執(zhí)行性和可操作性。值得重視的是，強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量并不能忽視立法效率，立法既要強(qiáng)調(diào)權(quán)威性、準(zhǔn)確性，符合憲法要求、人民意愿、客觀實(shí)際，但也不能追求每一項(xiàng)立法都完美無(wú)缺、意見一致后再出臺(tái)。我們?cè)诹⒎üぷ髦幸钊胝{(diào)研、反復(fù)論證，廣泛聽取各方面意見，努力做到周密穩(wěn)妥；同時(shí)，也不能因?yàn)檫€有不同意見就猶豫不決，對(duì)于存在爭(zhēng)議和分歧的立法，要善于遵循和把握立法規(guī)律，及時(shí)作出科學(xué)合理的決策。

四、立法重心從以經(jīng)濟(jì)立法為主轉(zhuǎn)向注重各領(lǐng)域立法的均衡發(fā)展

改革開放初期，立法的主要任務(wù)是恢復(fù)國(guó)家和社會(huì)秩序，同時(shí)推動(dòng)改革開放，因此，這一階段的立法在內(nèi)容上以國(guó)家制度領(lǐng)域的立法和改革開放方面的立法為主。比如，1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的七部法律中，選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法等六部法律都屬于國(guó)家制度和社會(huì)秩序方面重要的基本法律。特別重要的是，1982年還修改并頒布了新憲法，為國(guó)家制度和社會(huì)秩序的全面恢復(fù)提供了憲法依據(jù)。在推進(jìn)改革開放方面，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的七部法律中就包括中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。之后，隨著改革開放的深化，又相繼制定了外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等一系列法律，在當(dāng)時(shí)極大地促進(jìn)了外資的引進(jìn)和利用，為打開對(duì)外開放之門提供了法律支撐。1992年后，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，立法的重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相繼制定了一大批有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律，包括公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法、證券法、保險(xiǎn)法、人民銀行法、商業(yè)銀行法、合同法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、拍賣法、招投標(biāo)法等，為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了法制保障。2003年以后，適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，在繼續(xù)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)立法和經(jīng)濟(jì)立法的均衡發(fā)展，立法關(guān)注的重心開始轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，相繼制定了一大批關(guān)注民生的法律，包括勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、食品安全法、道路交通安全法以及社會(huì)保險(xiǎn)法等，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧提供了法制保障。

黨的十八大以來(lái)，適應(yīng)推進(jìn)文化體制改革、增強(qiáng)文化自信、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求的要求，全國(guó)人大常委會(huì)下大力氣推進(jìn)文化立法，制定了公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和公共圖書館法等，建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，我國(guó)文化領(lǐng)域立法相對(duì)滯后的局面得到改善，為促進(jìn)我國(guó)文化事業(yè)繁榮發(fā)展提供重要法制保障。為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議，不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，全面修訂環(huán)境保護(hù)法，相繼修改大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法，建立生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟制度，正在抓緊制定土壤污染防治法等，健全最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。立法重心的逐步轉(zhuǎn)移和適時(shí)調(diào)整，充分體現(xiàn)了我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，也反映出改革開放四十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。

五、立法內(nèi)容從“宜粗不宜細(xì)”轉(zhuǎn)向注重法律的“可執(zhí)行性、可操作性”

改革開放初期，鄧小平同志提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’。”根據(jù)當(dāng)時(shí)立法工作的實(shí)際情況，為了盡快將法律制定出來(lái)，同時(shí)為改革留下空間，改革開放初期立法強(qiáng)調(diào)“宜粗不宜細(xì)”， 即先將法律規(guī)定得原則些，然后再逐漸細(xì)化是完全必要的。與此相適應(yīng)，20世紀(jì)80年代和90年代初制定的一些法律，條文數(shù)量比較少，條文本身比較簡(jiǎn)約，內(nèi)容比較概括，規(guī)定比較原則，有的不夠具體明確。隨著立法工作的不斷推進(jìn)，這一狀況逐步得到改變，開始了由簡(jiǎn)至繁、由粗至細(xì)、由原則至具體的轉(zhuǎn)變，更加注重法律的可操作性。在這一過(guò)程中，合同法的出臺(tái)具有標(biāo)志性意義，其條文達(dá)428條之多。當(dāng)然，要徹底完成由粗及細(xì)的轉(zhuǎn)變，還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重立法精細(xì)化，科學(xué)設(shè)定法律規(guī)范，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)制度，增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性、可操作性，努力做到法律條文能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，確保立出來(lái)的法站得住、行得通、真管用。比如，2012年8月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的特種設(shè)備安全法的初審草案是8章65條，但此前國(guó)務(wù)院制定的特種設(shè)備安全監(jiān)察條例就有8章103條，不符合 “法律規(guī)范能具體就具體，能明確就明確”的新要求。經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究和廣泛征求意見，草案得到大幅度補(bǔ)充完善，最后通過(guò)的特種設(shè)備安全法，條文由原來(lái)的65條增加到101條，不僅條文數(shù)量大幅增加，更重要的是法律規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)一步具體化，增加了大量執(zhí)行性、操作性強(qiáng)的規(guī)定。

六、立法形式從以制定法律為主轉(zhuǎn)向立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段并重

改革開放初期，整個(gè)國(guó)家百?gòu)U待興，立法的主要任務(wù)是恢復(fù)國(guó)家和社會(huì)秩序，同時(shí)推進(jìn)改革開放。前者是恢復(fù)被“文化大革命”破壞的法制，后者是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度創(chuàng)新，基本上是在一張白紙上描繪藍(lán)圖。因此，立新法是最主要的立法手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年至1989年，有五個(gè)年份沒有修舊法，即1981年、1984年、1985年、1987年、1989年；其他六個(gè)年份，即1979年、1980年、1982年、1983年、1986年、1988年，修舊法的數(shù)量分別為1件、1件、2件、3件、2件、2件，與年均10件左右的立新法相比，不可同日而語(yǔ)。20世紀(jì)80年代末至90年代初，是經(jīng)濟(jì)立法的高潮期，無(wú)論是外資企業(yè)法、企業(yè)破產(chǎn)法（試行），還是公司法、證券法、信托法等，對(duì)于正在探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，都是新生事物，既缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又沒有先例可循。因此，立法手段也主要是“立”，主要考慮是先把制度框架搭建起來(lái)。因此，從1989年到1992年，修舊法的數(shù)量年均不超過(guò)1件。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的深入推進(jìn)，從1993年起，我國(guó)立法工作中修舊法的數(shù)量開始顯著上升。一方面，立法工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，體現(xiàn)在制度上就是新法數(shù)量已達(dá)到百件；另一方面，改革的深入推進(jìn)必然要求法律的修改完善。修舊法與立新法的比例，從1992年的1/9，上升到1999年的7/9。特別是2000年，修舊法的數(shù)量（9件）首次超過(guò)立新法的數(shù)量（4件）。這既有中國(guó)加入世貿(mào)組織帶來(lái)法律清理任務(wù)的原因，也從一個(gè)側(cè)面證明，立法越推進(jìn)，改革越深入，修法頻率就會(huì)越高。2000年以后，修法呈現(xiàn)數(shù)量總體上升、個(gè)別年份激增的趨勢(shì)，加強(qiáng)法律清理、保證法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一是一個(gè)因素，但更主要的原因是，改革越來(lái)越向縱深推進(jìn)，甚至可以說(shuō)，改革每往前推進(jìn)一步，都不可避免地涉及法律的修改?？偟膩?lái)看，在2013年黨的十八大之前，立新法、修舊法是最主要的兩種立法手段，在不同的歷史時(shí)期，各有側(cè)重。其他立法手段的使用相對(duì)較少。比如，1996年出現(xiàn)了第一個(gè)立法解釋之后，截至2013年，立法解釋的總數(shù)只有16件，有9個(gè)年份的立法解釋數(shù)量為0。又如，2005年出現(xiàn)了第一個(gè)廢止法律的決定，在黨的十八大前，只在法律體系形成前夕的2009年進(jìn)行法律清理時(shí)作出過(guò)一個(gè)決定，廢止了一部法律。

從2013年開始，全國(guó)人大及其常委會(huì)既重視立新法、修舊法，又加強(qiáng)授權(quán)決定和法律解釋工作，立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段協(xié)調(diào)配合、形成合力，不僅推動(dòng)了法律有效實(shí)施，維護(hù)了法制統(tǒng)一，而且從維度上豐富了立法形式。比如，對(duì)于法律立、改、廢條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，通過(guò)授權(quán)方式先行先試。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)依照法定程序作出了23項(xiàng)授權(quán)和改革決定，為特定地方、領(lǐng)域推進(jìn)改革先行先試提供法律依據(jù)和支撐。這些決定涉及國(guó)家監(jiān)察體制改革、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、

行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、司法體制改革、公務(wù)員制度改革、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、海警隊(duì)伍改革等諸多方面，保障了相關(guān)改革試點(diǎn)在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)。又如，過(guò)去，法律解釋運(yùn)用相對(duì)較少，且集中在刑法和我國(guó)香港、澳門特別行政區(qū)基本法領(lǐng)域。在2014年以前，共對(duì)1997年修訂的刑法作出9個(gè)解釋，分別對(duì)香港基本法和澳門基本法作出3個(gè)和1個(gè)解釋，對(duì)國(guó)籍法在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題分別各作出1個(gè)解釋。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，共出臺(tái)法律解釋9件，包括刑法有關(guān)條款的解釋4件，刑事訴訟法有關(guān)條款的解釋3件，民法通則和婚姻法有關(guān)姓名權(quán)條款的解釋1件，香港基本法有關(guān)宣誓條款的解釋1件。法律解釋不僅數(shù)量增加，而且領(lǐng)域也拓展到訴訟法和民法領(lǐng)域。再如，編纂一部符合我國(guó)實(shí)際和國(guó)情的民法典，是新中國(guó)幾代人的夙愿。中華人民共和國(guó)成立后，黨和國(guó)家曾先后于1954年、1962年、1979年和2001年4次組織起草民法典的工作。但由于多種原因而未能取得實(shí)際成果。之后，經(jīng)過(guò)多年努力，陸續(xù)制定出臺(tái)了繼承法、民法通則、擔(dān)保法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法等一系列民事單行法，逐步形成了比較完整的民事法律規(guī)范體系。黨的十八屆四中全會(huì)作出了編纂民法典的重大政治決斷。按照黨中央確定的“先制定民法總則、再整合編纂各分編，爭(zhēng)取2020年形成統(tǒng)一的民法典”的“兩步走”工作思路，2017年3月十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)民法總則；2018年8月，民法典各分編草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。編纂民法典不僅是民事立法的里程碑，也是立法編纂的首次嘗試，豐富了我國(guó)的立法形式，對(duì)其他領(lǐng)域法典編纂工作具有重要示范引領(lǐng)意義。

七、立法過(guò)程從有限開放轉(zhuǎn)向公開透明

從新中國(guó)成立開始，我國(guó)的立法工作就認(rèn)真貫徹落實(shí)群眾路線，注意從群眾中來(lái)，到群眾中去。比如，1954年憲法草案就曾公布并廣泛征求意見，全民討論近三個(gè)月，參加討論的人有1億5千多萬(wàn)人，憲法起草委員會(huì)辦公室整理的意見多達(dá)138萬(wàn)條。改革開放以后，全國(guó)人大常委會(huì)也曾公布1982年憲法草案、全民所有制工業(yè)企業(yè)法草案、合同法草案等重要法律草案，公開征求意見。但絕大多數(shù)的法律草案，征求意見一般局限于地方人大、專家學(xué)者及相關(guān)方面，立法公開的范圍比較有限，廣大社會(huì)公眾一般不了解、也沒有渠道直接參與立法活動(dòng)。

隨著改革開放的深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)，廣大人民群眾權(quán)利意識(shí)、政治參與意識(shí)不斷提高，對(duì)于立法的期盼不斷上升，參與立法的熱情不斷高漲，通過(guò)立法表達(dá)利益訴求、解決利益沖突的愿望日益強(qiáng)烈。順應(yīng)這一歷史潮流，全國(guó)人大常委會(huì)擴(kuò)大立法公開的范圍，將立法公開原則、公眾參與原則貫穿到立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極推進(jìn)立法決策的透明化、科學(xué)化、民主化，逐步實(shí)現(xiàn)了立法的全方位開放。2008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議決定，常委會(huì)初次審議的法律草案一般都予以公開，向社會(huì)廣泛征求意見，使法律草案公開征求意見進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，有力提升了立法的透明度和公眾的參與度，受到全社會(huì)的廣泛好評(píng)。經(jīng)過(guò)多年努力，已經(jīng)形成了立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，立法后評(píng)估以及公布法律草案征求意見等一系列開門立法制度，為實(shí)現(xiàn)全方位立法公開提供了充分保障。目前，開門立法已經(jīng)成為立法工作的基本特征和必經(jīng)程序。

黨的十八大以來(lái)，開門立法取得新進(jìn)展。有關(guān)方面先后出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估等工作規(guī)范；建立并實(shí)施基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法專家顧問(wèn)、法律案通過(guò)前評(píng)估等制度，明確常委會(huì)初次審議和繼續(xù)審議的法律草案都及時(shí)向社會(huì)公布征求意見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，共有70件次法律草案向社會(huì)征求意見，有16萬(wàn)多人次提出意見43萬(wàn)多條，許多好的意見得到吸收采納。全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，作為立法工作聽取基層群眾意見的“直通車”。截至2018年3月，各聯(lián)系點(diǎn)共就28部法律征集意見1205條，不少意見在立法中得到采納和吸收。這是人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，也是立法公開的重要成果。總之，不斷推進(jìn)立法過(guò)程的公開透明，不僅有助于立法工作深入了解民情，充分尊重民意，廣泛集中民智，使立法更加結(jié)合實(shí)際、更加貼近生活、更具針對(duì)性和可操作性，解決好人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且有助于進(jìn)一步激發(fā)公民參與立法的熱情，消除公民對(duì)法律的陌生感，增強(qiáng)對(duì)法律的認(rèn)同感。