認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹政府會計(jì)準(zhǔn)則制度加快推進(jìn)政府會計(jì)改革

財(cái)政部部長助理 趙鳴驥

近日，財(cái)政部印發(fā)了《政府會計(jì)制度——行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》（以下簡稱《制度》），這是繼《政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（以下稱《基本準(zhǔn)則》），存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等6 項(xiàng)具體準(zhǔn)則以及固定資產(chǎn)準(zhǔn)則應(yīng)用指南出臺以來，政府會計(jì)改革工作取得的又一重要成果，標(biāo)志著具有中國特色的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系初步建成。

一、充分認(rèn)識制定發(fā)布《制度》的重要意義

黨的十九大報(bào)告明確提出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。這對政府會計(jì)改革工作提出了新的、更高的要求。政府會計(jì)改革是財(cái)政改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，財(cái)政部高度重視，始終作為一件大事來抓。2015 年以來，財(cái)政部按照《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（以下簡稱《改革方案》）要求，積極推進(jìn)政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作。制定發(fā)布《制度》，是財(cái)政部全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和《改革方案》的重要舉措，是服務(wù)全面深化財(cái)稅體制改革的重要基礎(chǔ)，是建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的重要內(nèi)容，在我國政府會計(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有劃時(shí)代的里程碑意義。

（一）制定發(fā)布《制度》，是規(guī)范政府單位會計(jì)核算，提高政府會計(jì)信息質(zhì)量的迫切需要。長期以來，我國政府部門實(shí)行的是以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計(jì)體系，主要反映部門預(yù)算執(zhí)行情況，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的逐步建立，僅僅實(shí)行預(yù)算會計(jì)，難以滿足新形勢下全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債管理、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。另一方面，現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)體系基本形成于上世紀(jì)90 年代末，內(nèi)容相對滯后，在所反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、確立的核算方法等方面不能完全適應(yīng)當(dāng)前改革的需要。此外，當(dāng)前規(guī)范政府單位會計(jì)核算的制度達(dá)十幾項(xiàng)之多，各項(xiàng)制度在會計(jì)科目、報(bào)表結(jié)構(gòu)和政策標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一定差異，導(dǎo)致不同政府單位所提供的會計(jì)信息可比性不高。因此，迫切需要對現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度進(jìn)行改革?！吨贫取吩谕晟苽鹘y(tǒng)預(yù)算會計(jì)功能基礎(chǔ)上強(qiáng)化了政府財(cái)務(wù)會計(jì)功能，有機(jī)統(tǒng)一了現(xiàn)行政府單位各項(xiàng)會計(jì)制度，有利于系統(tǒng)、完整規(guī)范各部門、各單位的會計(jì)核算，提高政府會計(jì)信息的準(zhǔn)確性、全面性、相關(guān)性、可比性和及時(shí)性，從而全面提升政府會計(jì)信息質(zhì)量。

（二）制定發(fā)布《制度》，是推進(jìn)政府會計(jì)改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對于建立現(xiàn)代財(cái)政制度做出了一系列重要部署和安排，對于完善政府預(yù)算體系、推進(jìn)預(yù)算公開、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，以及規(guī)范地方政府債務(wù)管理等提出了一系列要求。黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略高度，再次強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。政府會計(jì)準(zhǔn)則制度是財(cái)政管理的重要基礎(chǔ)，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成內(nèi)容。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，適度分離政府財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，更好地發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（三）制定發(fā)布《制度》，是準(zhǔn)確反映政府運(yùn)行成本，全面實(shí)施績效管理的重要基礎(chǔ)。構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價(jià)體系是加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑，也是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。準(zhǔn)確核算政府運(yùn)行成本，是科學(xué)評價(jià)政府績效和實(shí)施績效管理的重要基礎(chǔ)工作。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》中明確提出，要“推進(jìn)政府會計(jì)改革，進(jìn)一步健全會計(jì)制度，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，全面反映行政成本”。黨的十九大報(bào)告更是明確提出要全面實(shí)施績效管理。為此，需要在政府會計(jì)核算中引入成本、費(fèi)用、績效等理念和方法，合理歸集、反映政府的運(yùn)行費(fèi)用和履職成本，以科學(xué)評價(jià)政府、部門和單位耗費(fèi)公共資源的情況以及提供公共服務(wù)的行政效率?！吨贫取吩谪?cái)務(wù)會計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等信息，并通過建立預(yù)算執(zhí)行與財(cái)務(wù)結(jié)果的對應(yīng)關(guān)系，客觀反映支出結(jié)果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，為構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價(jià)體系、全面實(shí)施績效管理奠定了基礎(chǔ)，有利于進(jìn)一步規(guī)范政府行為、提高政府決策能力，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、準(zhǔn)確把握《制度》的重大創(chuàng)新與突破

在《制度》起草完善過程中，財(cái)政部扎實(shí)深入地開展了系列工作，充分調(diào)研論證、廣泛征求意見、積極回應(yīng)社會關(guān)切、力求體現(xiàn)各方共識?？傮w看來，本次出臺的《制度》在繼承多年來我國行政事業(yè)單位會計(jì)改革的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，吸收了當(dāng)代政府會計(jì)理論研究的最新成果，反映了當(dāng)前政府會計(jì)改革的發(fā)展方向，基本上滿足了新形勢下部門預(yù)決算管理和資產(chǎn)管理以及編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的需要，相對于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計(jì)制度，具有以下重大創(chuàng)新與突破：

一是重構(gòu)了政府會計(jì)核算模式。長期以來，我國行政事業(yè)單位會計(jì)核算主要突出預(yù)算會計(jì)功能，側(cè)重于反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用等信息未能得到全面反映。《制度》在總結(jié)分析傳統(tǒng)預(yù)算會計(jì)體系的利弊基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)行單系統(tǒng)預(yù)算會計(jì)核算模式，創(chuàng)造性地構(gòu)建了“財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)適度分離并相互銜接”的會計(jì)核算模式。新的核算模式要求在同一會計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)雙重功能，通過財(cái)務(wù)會計(jì)核算形成財(cái)務(wù)報(bào)告，通過預(yù)算會計(jì)核算形成決算報(bào)告，預(yù)算會計(jì)要素和財(cái)務(wù)會計(jì)要素相互協(xié)調(diào)，決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告相互補(bǔ)充，共同反映政府會計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。這種會計(jì)核算模式兼顧了現(xiàn)行部門決算報(bào)告制度的需要，又能滿足部門編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告的要求，對于規(guī)范政府會計(jì)行為，夯實(shí)政府會計(jì)主體預(yù)算和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府績效管理具有深遠(yuǎn)的影響。

二是有機(jī)統(tǒng)一了政府單位會計(jì)制度。針對目前行政事業(yè)單位多項(xiàng)會計(jì)制度并存、會計(jì)政策不一致的現(xiàn)狀，《制度》有機(jī)整合了現(xiàn)行《行政單位會計(jì)制度》《事業(yè)單位會計(jì)制度》和醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、中小學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位、彩票機(jī)構(gòu)、地勘單位、測繪單位、國有林場（苗圃）等行業(yè)事業(yè)單位會計(jì)制度的內(nèi)容。在會計(jì)科目和報(bào)表設(shè)計(jì)方面，一般情況下，不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)事業(yè)單位；在核算內(nèi)容方面，基本保留了現(xiàn)行各項(xiàng)制度中的通用業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，同時(shí)根據(jù)改革需要增加各級各類行政事業(yè)單位的共性業(yè)務(wù)和事項(xiàng)；在會計(jì)政策方面，對同類業(yè)務(wù)盡可能作出同樣的處理規(guī)定。通過會計(jì)制度的統(tǒng)一，大大提高了政府各部門、各單位會計(jì)信息的可比性，為合并單位、部門財(cái)務(wù)報(bào)表和逐級匯總編制部門決算奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

三是全面引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則。黨的十八屆三中全會提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，為我國政府會計(jì)改革指明了方向?？v觀世界各國政府會計(jì)改革的基本經(jīng)驗(yàn)，無一不是在會計(jì)核算中逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則。所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制，是指以取得收取款項(xiàng)的權(quán)利、發(fā)生支付款項(xiàng)的義務(wù)為標(biāo)志來確定本期收入、費(fèi)用的會計(jì)核算基礎(chǔ)。相對于收付實(shí)現(xiàn)制，權(quán)責(zé)發(fā)生制更能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)的本質(zhì)以及權(quán)責(zé)義務(wù)，更能夠全面反映單位的運(yùn)行效率和可持續(xù)發(fā)展能力，也更有助于增強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)信息的透明度?！吨贫取吩谡?cái)務(wù)會計(jì)核算中全面引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則，著力強(qiáng)化財(cái)務(wù)會計(jì)功能，對于科學(xué)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告、準(zhǔn)確反映單位財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成本等情況具有重要的意義。

四是充分體現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算改革的新要求。政府會計(jì)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要基礎(chǔ)，是財(cái)政預(yù)算改革的重要內(nèi)容。《制度》全面貫徹落實(shí)《預(yù)算法》所要求的“政府所有收入和支出全部納入預(yù)算” “各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”等規(guī)定，充分滿足政府收支分類科目改革和預(yù)決算公開的相關(guān)要求；增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和受托代理資產(chǎn)的核算內(nèi)容，以滿足加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的需要；增加了預(yù)計(jì)負(fù)債等核算內(nèi)容，以全面反映單位所承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，并與政府債務(wù)管理等政策相互協(xié)調(diào)；改變了現(xiàn)行制度下要求對基建投資業(yè)務(wù)進(jìn)行單獨(dú)建賬、定期并賬的規(guī)定，要求按照新制度規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行會計(jì)核算，以與基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則和部門預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定保持一致；積極貫徹落實(shí)“營改增”相關(guān)要求，細(xì)化增值稅相關(guān)會計(jì)處理規(guī)定?！吨贫取烦浞煮w現(xiàn)了當(dāng)前財(cái)政預(yù)算改革的要求，有利于進(jìn)一步提升部門預(yù)算和決算的全面性、規(guī)范性和透明度，夯實(shí)政府資產(chǎn)負(fù)債管理的基礎(chǔ)，提升財(cái)政資源的配置效率。

三、扎實(shí)做好《制度》的貫徹實(shí)施工作

綜合考慮各方面因素，我們將《制度》的正式施行日期確定為2019 年1 月1 日。盡管從時(shí)間上看還有一年多的時(shí)間，但這期間還有大量的準(zhǔn)備工作要做。下一步，財(cái)政部將加快制定出臺《制度》與現(xiàn)行各項(xiàng)行政事業(yè)單位會計(jì)制度的銜接規(guī)定，研究制定相關(guān)特殊行業(yè)執(zhí)行《制度》的補(bǔ)充規(guī)定，確?！吨贫取吩诟黝愋姓聵I(yè)單位有效實(shí)施。各地區(qū)、各部門、各單位一定要未雨綢繆，抓緊行動，積極做好貫徹實(shí)施《制度》的相關(guān)準(zhǔn)備工作。

一是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要任務(wù)。各地區(qū)、各部門、各單位必須要提高政治站位，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、責(zé)任感，把《制度》的貫徹實(shí)施作為一件大事來抓，列入重要議事日程，精心組織、扎實(shí)準(zhǔn)備、周密部署。各級財(cái)政部門要高度重視《制度》的貫徹實(shí)施工作，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和督促檢查。各部門、各單位要強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，制定詳細(xì)的實(shí)施方案，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，確保工作到位。有關(guān)專家學(xué)者要充分發(fā)揮作用，在做好準(zhǔn)則制度解讀宣傳工作的同時(shí)，積極關(guān)注《制度》的貫徹實(shí)施工作，及時(shí)提出建設(shè)性的意見和建議。

二是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳。加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，是確?！吨贫取酚行ж瀼貙?shí)施的重要工作。各級財(cái)政部門和有關(guān)部門，要善于利用多種宣傳手段，廣泛開展新制度的宣傳工作，使社會各界高度重視、準(zhǔn)確理解新制度，為新制度的貫徹實(shí)施營造良好的社會氛圍。各部門、各單位要結(jié)合實(shí)際情況制定培訓(xùn)方案，切實(shí)加強(qiáng)對新制度的培訓(xùn)工作；要把新制度培訓(xùn)工作與會計(jì)人員繼續(xù)教育結(jié)合起來，使廣大財(cái)會人員豐富知識體系、提高職業(yè)判斷能力。各級各類行政事業(yè)單位的會計(jì)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解《制度》制定背景、原則以及變化與創(chuàng)新，全面掌握《制度》各項(xiàng)規(guī)定；要通過《制度》的學(xué)習(xí)，盡快樹立權(quán)責(zé)發(fā)生制理念，熟悉和掌握固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、收入確認(rèn)、費(fèi)用歸集和分?jǐn)偟葧?jì)處理方法；還要不斷提高對財(cái)務(wù)會計(jì)信息的分析利用水平，逐步實(shí)現(xiàn)從“核算型”會計(jì)到“參與管理型”會計(jì)的轉(zhuǎn)變。

三是要加強(qiáng)會計(jì)信息化建設(shè)。《制度》所確定的新的核算模式離不開會計(jì)信息系統(tǒng)的支撐，這一點(diǎn)大家都有共識，在制度征求意見稿模擬測試階段已經(jīng)充分顯現(xiàn)。各單位要盡早做好預(yù)案，客觀分析和研判新制度實(shí)施可能對本單位帶來的挑戰(zhàn)，結(jié)合《制度》內(nèi)容和本單位實(shí)際，及時(shí)調(diào)整和更新會計(jì)信息系統(tǒng)，探索利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展會計(jì)核算。各級財(cái)政部門和有關(guān)部門要加強(qiáng)對單位開展會計(jì)信息化工作的指導(dǎo)，確保單位會計(jì)信息系統(tǒng)所生成的信息能夠滿足政府會計(jì)改革的需要。

四是要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)是政府會計(jì)準(zhǔn)則制度有效實(shí)施的重要保證。黨的十八大以來，中央十分重視建立健全單位內(nèi)部控制，將內(nèi)控建設(shè)作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)重要抓手。黨的十九大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，并鮮明地提出“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺”。因此，希望各部門、各單位要在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，使之成為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保證會計(jì)信息質(zhì)量、保全資金資產(chǎn)安全的“防火墻”，并促進(jìn)政府會計(jì)準(zhǔn)則制度及各項(xiàng)財(cái)稅政策順利實(shí)施。近幾年，我們圍繞單位內(nèi)部控制建設(shè)制定了一系列的制度，包括《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《關(guān)于全面推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等，有關(guān)要求都是十分明確的，希望各部門、各單位一定要把這些制度執(zhí)行好，真正使內(nèi)控制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

五是要加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。政府會計(jì)改革涉及面廣、技術(shù)難度大、政策性強(qiáng)、敏感度高，各級財(cái)政部門一定要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署上，積極推動修訂相關(guān)法律法規(guī)，加快修訂完善相關(guān)財(cái)務(wù)制度，進(jìn)一步完善決算報(bào)告制度，優(yōu)化政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)，認(rèn)真做好各項(xiàng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力通過貫徹實(shí)施《制度》的新成效推動財(cái)政改革各項(xiàng)工作。各部門、各單位要以貫徹實(shí)施《制度》為契機(jī)，加強(qiáng)會計(jì)核算與部門預(yù)決算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制等工作的協(xié)調(diào)，不斷提升部門、單位的財(cái)務(wù)管理水平。