新時代人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展的思考*

羅顯斌（甘肅省司法廳）

任文啟（甘肅政法學(xué)院副教授）

人民調(diào)解是我國獨創(chuàng)的矛盾糾紛解決方式，在司法不健全的時代發(fā)揮過巨大的歷史作用，目前仍然作為基層矛盾糾紛多元化解機制的組成部分發(fā)揮重大基礎(chǔ)性作用，其實際作用和現(xiàn)實意義舉世矚目，但在近十年的發(fā)展過程中，逐步出現(xiàn)了一些必須面對和亟待解決的問題，需要深入分析原因并盡快作出調(diào)整，以適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，讓人民調(diào)解回歸本位，在公共法律服務(wù)體系中發(fā)揮更大的作用，服務(wù)于黨和國家現(xiàn)階段社會治理創(chuàng)新的總目標(biāo)。

經(jīng)過對近十年人民調(diào)解工作的回顧、文獻查閱、數(shù)據(jù)分析，結(jié)合一年多的調(diào)查走訪，本文主要圍繞多元矛盾糾紛化解機制下的人民調(diào)解工作現(xiàn)階段出現(xiàn)的主要問題、具體原因分析以及需要作出的理念調(diào)整和應(yīng)對策略作出論述。

一、新時代人民調(diào)解的定位與功能

近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷推進，改革進入深水期，與此同時社會矛盾糾紛也呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。社會矛盾糾紛的多元化解機制建設(shè)呼之欲出，在實踐過程中，調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多項糾紛解決制度發(fā)揮著各自的作用，為多元矛盾糾紛化解機制建構(gòu)打下堅實基礎(chǔ)。

2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。就內(nèi)容而言，多元矛盾糾紛化解機制的多元體系主要由調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等方式構(gòu)成，這其中，調(diào)解主要由司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解組成，司法調(diào)解主要以法院在審判過程中開展的調(diào)解為主，強調(diào)司法性；行政調(diào)解則主要指各級行政機關(guān)在解決糾紛過程中所采用的調(diào)解手段，強調(diào)行政性；而人民調(diào)解則主要是人民群眾應(yīng)用自身力量和柔性化方式化解矛盾糾紛的方式，強調(diào)人民性和社會性。社會治理的目標(biāo)就是要走向“多元共治”，可以說，多元矛盾糾紛化解機制中，人民調(diào)解最能體現(xiàn)和實現(xiàn)這一點。黨的十九大報告強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會治理，加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。

然而，從目前的發(fā)展來看，多元矛盾糾紛化解機制并未真正走向多元，而是越來越走向“一元”，具體而論，呈現(xiàn)出一種權(quán)力主體一元、執(zhí)行主體多個的發(fā)展態(tài)勢。

二、人民調(diào)解工作現(xiàn)階段的主要問題

總體說來，人民調(diào)解工作目前面臨三個方面的問題：行政化內(nèi)卷、專業(yè)性不足和發(fā)展不平衡不充分問題。

（一）行政化內(nèi)卷

所謂行政化內(nèi)卷，主要是指基層行政機關(guān)以行政目的和行政手段主導(dǎo)人民調(diào)解工作，使得人民調(diào)解從此前的基層矛盾糾紛“自解決”機制演變?yōu)橐环N具有非常行政色彩的“準(zhǔn)行政”調(diào)解機制。具體體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，人民調(diào)解委員會與準(zhǔn)行政機構(gòu)重合?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，“村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產(chǎn)生；企事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會委員由職工大會、職工代表大會或工會組織推選產(chǎn)生”，這是建立在村居委會自治基礎(chǔ)上的規(guī)定。但近十年來，基層村居委會的自治性降低、行政性增強。拿城市社區(qū)居委會來說，基本的配置是“社區(qū)書記/主任+臨時聘用人員”，社區(qū)逐漸演變?yōu)橐粋€街道或鄉(xiāng)一級政府的派出機構(gòu)，成為“準(zhǔn)行政機構(gòu)”。從調(diào)研的情況來看，村居委會也是如此，村或社區(qū)的書記，是人民調(diào)解委員會的主任，人民調(diào)解員絕大多數(shù)為兼職，人民調(diào)解委員會的選舉與換屆流于形式，基本與基層的“準(zhǔn)行政機構(gòu)”重合，這就使得基層的人民調(diào)解委員會并無獨立性，在機構(gòu)設(shè)置上是諸多設(shè)想落在基層村居委會組織這一層上“多個牌子一套人馬”的具體體現(xiàn)。

第二，人民調(diào)解與基層政府的關(guān)系從指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府司法行政部門負責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ簩θ嗣裾{(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！薄度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》中規(guī)定，“人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進行工作。”這一規(guī)定明確司法行政機關(guān)對人民調(diào)解工作是“指導(dǎo)”，基層人民法院要對人民調(diào)解進行“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”?，F(xiàn)實調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面，由于人民調(diào)解委員會所在的村居委會與其上級的行政機關(guān)從“指導(dǎo)”關(guān)系演變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而基層司法所受司法行政機關(guān)與基層政府（鄉(xiāng)政府或街道辦）雙重領(lǐng)導(dǎo)，這就使得人民調(diào)解工作與基層政府的關(guān)系也逐步轉(zhuǎn)為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。另一方面，在人民調(diào)解業(yè)務(wù)開展、工作經(jīng)費保障等方面，基層政府則又將人民調(diào)解具體事務(wù)做了邊緣化處理，導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)費保障不足。人民法院對人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系除了在調(diào)解協(xié)議司法確認這一環(huán)節(jié)中有所涉及之外，其他環(huán)節(jié)并未落到實處。

第三，人民調(diào)解工作依附于行政運行邏輯。人民調(diào)解的本質(zhì)在于讓人民自己處理人民內(nèi)部問題，分流司法手段處理糾紛的壓力，有力化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。但在走訪中發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解工作在基層行政工作中基本劃歸于綜治維穩(wěn)的范疇內(nèi)，具體體現(xiàn)在用行政目標(biāo)、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政任務(wù)等形式要求人民調(diào)解工作，很多司法助理員主持調(diào)解的案件本身應(yīng)該屬于行政調(diào)解，也劃歸為人民調(diào)解，這其實就是人民調(diào)解過程中行政權(quán)力的非正式化運行①侯元貞：《行政化：人民調(diào)解的實踐樣態(tài)——正式權(quán)力的非正式運作》，載于《文史博覽》，2016年8月。。而很多村居委會主任本身由于其具有雙重身份，尤其是目前很多人民調(diào)解的案件與其從事的管理權(quán)限有關(guān)，其調(diào)解案件的動機有時主要在于完成行政任務(wù)而非滿足當(dāng)事人需求，在調(diào)解過程中其實是使用了準(zhǔn)行政的權(quán)力，對于人民調(diào)解來說，客觀上造成了行政化運行模式。

（二）專業(yè)性不足

人民調(diào)解是在傳統(tǒng)社會矛盾糾紛解決過程中產(chǎn)生的民間糾紛解決方式，對傳統(tǒng)的諸如婚姻家庭、鄰里關(guān)系、土地宅基地等領(lǐng)域的矛盾糾紛通過采用人情法理相結(jié)合的方法達到很好的化解效果。但近些年，新的矛盾糾紛類型和數(shù)量不斷涌現(xiàn)，尤其是醫(yī)療糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護等新型矛盾，需要更為專業(yè)的力量和方法予以化解，人民調(diào)解工作逐步需要邁向?qū)I(yè)化方向。

首先，專業(yè)性組織和人員數(shù)量不足。司法部2014年發(fā)布《關(guān)于進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，提出加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織和隊伍建設(shè)，針對行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛注重運用專業(yè)知識調(diào)解等要求。2014年，全國建立專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織3萬多個，人民調(diào)解員近13萬人，共化解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛300多萬件。至2018年最新統(tǒng)計顯示，全國共有人民調(diào)解員366.9萬人，其中專職人民調(diào)解員49.7萬人。這一數(shù)字雖然繼續(xù)大幅增長，但人民調(diào)解總體的專業(yè)性不足問題仍然沒有得到根本改善。

其次，人民調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化水平不高。就北京市的一項調(diào)研數(shù)據(jù)來看，人民調(diào)解員隊伍總體呈現(xiàn)“高齡低歷”的分布，年齡分布上：25歲以下3.4%，25-35歲15.7%，35-45歲23.6%，45-60歲44.4%，60歲以上12.9%；學(xué)歷分布上：小學(xué)及以下5.1%，初中11.2%，高中或中專47.2%，大學(xué)30%，研究生9.6%；與此同時，被調(diào)查居民認為人民調(diào)解存在“調(diào)解員素質(zhì)不高”“調(diào)解結(jié)果執(zhí)行難”“調(diào)解員年齡老化”“調(diào)解效率低”，居民對基層人民調(diào)解員的要求是：應(yīng)具備“良好的道德修養(yǎng)”（56.4%），“公正公平”（54.1%），“較強的溝通能力”（42.2%），“具備專業(yè)知識”（30.1%）②柳春香、楊春：《基層人民調(diào)解工作現(xiàn)狀、問題及對策研究——以北京市為例》，載于《北京政法職業(yè)學(xué)院》，2016年第1期。。在專業(yè)性提升方面?！度嗣裾{(diào)解法》要求每年組織人民調(diào)解員培訓(xùn)，3年完成縣區(qū)范圍內(nèi)的輪訓(xùn)。培訓(xùn)工作基本都在做，但輪訓(xùn)的全覆蓋和實效性卻很難保證。

最后，工作方法專業(yè)性水平不足。人民調(diào)解強調(diào)群眾性，過程中強調(diào)情理法結(jié)合的人情味，結(jié)果上強調(diào)案結(jié)事了人和，因此，對工作方法具有非常高的效果期待，能實現(xiàn)上述目的的方法即是好方法。在各地調(diào)研過程中，基本每一個司法所，每一個人民調(diào)解委員會都能總結(jié)出一套不同的工作方法，但基本的內(nèi)核就是疏導(dǎo)情緒、了解案情、協(xié)調(diào)和解等的不同表達，這些工作方法往往具有非常強的個人特色，一個好的人民調(diào)解員按照自己的生活閱歷、個人歷練和工作經(jīng)驗總結(jié)出來的工作方法，另一個人民調(diào)解員不一定可以完全理解和有效使用。此外，近年日益增多的各類行業(yè)性專業(yè)性領(lǐng)域矛盾糾紛，對于人民調(diào)解員的調(diào)解技能、法律知識、專業(yè)領(lǐng)域知識等都提出了更多更高的要求，要求不斷提升工作方法的專業(yè)性水平。

（三）發(fā)展不平衡不充分

改革開放40年來，我國人民調(diào)解取得了長足的發(fā)展，取得了豐碩的成果，但是相對于人民群眾的需求和社會發(fā)展需要而言，這項工作仍需不斷完善。

不平衡表現(xiàn)在以下幾個方面：一是人民調(diào)解工作水平不平衡。各地區(qū)對該項工作重視程度不一，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各個地區(qū)在人民調(diào)解辦公環(huán)境、經(jīng)費保障、人力配備等方面均存在一定差異，導(dǎo)致人民調(diào)解工作水平發(fā)展不平衡。二是人民調(diào)解組織設(shè)定上不平衡。人民調(diào)解組織的主要形式是“人民調(diào)解委員會”，根據(jù)《人民調(diào)解法》，村民委員會、居民委員會可以設(shè)立人民調(diào)解委員會，企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會。實踐中，除了村、居人民調(diào)解委員會外，企事業(yè)單位和工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)、商會、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會團體和組織也大量設(shè)立人民調(diào)解組織。就行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織而言，其形式更加龐雜，有單獨設(shè)立的最狹義的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，例如：醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會、道路交通糾紛人民調(diào)解委員會；也有綜合性人民調(diào)解中心，此類中心會涵蓋一部分行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的調(diào)解業(yè)務(wù)；還有涉及行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的訪調(diào)中心、訴前調(diào)解中心，以及各類人民調(diào)解工作室。三是人民調(diào)解組織運行規(guī)則上不平衡。調(diào)解組織設(shè)定后，在運行規(guī)則上也存在一定差異。絕大部分人民調(diào)解委員會的設(shè)定帶有公益性，調(diào)解行為依據(jù)《人民調(diào)解法》不收取任何費用。有些調(diào)解委員會在設(shè)定名義上是公益形式，但是調(diào)解糾紛存在盈利行為，也省略了“人民”二字，中立性不足。例如有些行會或商會在解決商事糾紛時會通過會費的形式收取一定的費用。還有些調(diào)解委員會因為體制或歷史原因，和糾紛的一方當(dāng)事人有某種利益關(guān)聯(lián)性，或者調(diào)解委員會和解決糾紛的某些核心要素之間有某種關(guān)聯(lián)性，造成公眾對其調(diào)解結(jié)果的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

不充分表現(xiàn)在以下幾個方面：一是立法支持不充分。2010年，十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解工作首次有了專門法律，為人民調(diào)解工作發(fā)展提供了法律支撐。但是《人民調(diào)解法》對有關(guān)職能部門在人民調(diào)解工作中的職能分工規(guī)定不清晰，司法行政部門對人民調(diào)解“指導(dǎo)”職能的內(nèi)涵和外延缺少具體規(guī)定。另外，在國家層面缺乏與《人民調(diào)解法》相配套的實施辦法，致使人民調(diào)解缺乏可操作的調(diào)解程序規(guī)定，造成調(diào)解過程具有較大的隨意性，規(guī)范性差。二是理論研究不充分?？v觀法學(xué)教學(xué)科研院所，以人民調(diào)解為核心的研究論述少之又少，個別研究ADR（非訴訟糾紛解決方式）的專家學(xué)者，面對實踐中遇到的很多問題，給不出很好的意見建議，即使有些研究涉及到調(diào)解，也多是以國外的學(xué)習(xí)介紹為主。如何將國外居中調(diào)解的法律制度、基本做法、評價體系與我國的法律制度、歷史文化、基本國情相結(jié)合，在這方面缺乏系統(tǒng)的對比研究。三是人民調(diào)解作用發(fā)揮不充分。人民調(diào)解作用發(fā)揮不充分的直接表現(xiàn)就是沒有充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，沒有真正將矛盾吸附在基層，依法解決在基層。隨著我國進入新時代，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，如何回應(yīng)人民呼聲和需求，如何預(yù)防和化解各類社會矛盾糾紛，人民調(diào)解作用的發(fā)揮仍有較大潛力。

三、人民調(diào)解存在問題的原因分析

人民調(diào)解的行政化內(nèi)卷、專業(yè)性不足、發(fā)展不平衡不充分是外在表現(xiàn)，究其原因，主要有以下三個方面：

（一）基層社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，人民調(diào)解制度更新不足

與人民調(diào)解相關(guān)的基層社會的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)威結(jié)構(gòu)均發(fā)生了改變。就組織結(jié)構(gòu)而言，《人民調(diào)解法》中人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)是村居民委員會和企事業(yè)單位，計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟以來，基層社會結(jié)構(gòu)單元由單位演變?yōu)樯鐓^(qū)，單位在社會生活中逐漸淡出，村居民委員會則是社區(qū)自治的產(chǎn)物。在演變過程中，由基層選舉產(chǎn)生的村居民委員會，比如村委會主任、社區(qū)主任等職務(wù)，本來應(yīng)當(dāng)不具有政府色彩，也不由政府財政供養(yǎng)，但現(xiàn)狀是，他們具有行政權(quán)力色彩，受政府財政供養(yǎng)，這就使得他們與政府的關(guān)系由此前寫在法律中的“指導(dǎo)關(guān)系”演變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。既然社區(qū)自治的管理存在過度行政化的問題，這就使得建立在社區(qū)村居委會基礎(chǔ)上的人民調(diào)解委員會也存在此類問題。

就基層社會權(quán)威結(jié)構(gòu)而言，由于人民調(diào)解本身需要在一定的權(quán)威結(jié)構(gòu)下進行和完成，否則無法令當(dāng)事人信服達到有效調(diào)解。但改革開放以來，隨著城市化進程的推進，大量具有高學(xué)歷、高素質(zhì)的“能人”通過勞動力轉(zhuǎn)移等方式從農(nóng)村進入城市，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢結(jié)構(gòu)不復(fù)存在。新的基層社會治理體系中的管理者及“鄉(xiāng)賢”等大多是經(jīng)行政任命、考試錄用等方式組建起來的，在這種情況下人民調(diào)解的普遍公信力大大降低。就相關(guān)調(diào)研來看，發(fā)生糾紛之后，人們更多喜歡去找公安派出所，之后才是找人民調(diào)解委員會，選擇人民法院來起訴則是最后的選項。

（二）基層社會治理方式轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解尚未適應(yīng)轉(zhuǎn)變

黨的十八大提出“國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化”，強調(diào)從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，并要求社會治理方式向“多元共治”的方向發(fā)展。在糾紛解決領(lǐng)域，伴隨著依法治國戰(zhàn)略的深入，基層社會矛盾糾紛處置上也從訴訟爆炸走向多元糾紛化解，多種糾紛解決方式并舉，這是一種理性的回歸③何陽：《人民調(diào)解解紛數(shù)量變化實況及其原因新論——基于1986—2009年的數(shù)據(jù)分析》，載于《樂山師范學(xué)院學(xué)報》，2016年第10期。。在這其中，人民調(diào)解為維護社會公平正義發(fā)揮了重大作用。基層社會治理創(chuàng)新的主要陣地是社區(qū)治理，社區(qū)治理就要求以社區(qū)為陣地，做好“公共法律服務(wù)”，人民調(diào)解本質(zhì)上也屬于公共法律服務(wù)的范疇，此前在基層社區(qū)普遍設(shè)立了“司法行政工作室”，用以彌補司法行政工作在基層社區(qū)層面公共法律服務(wù)領(lǐng)域的不足，但實際情況是很多地方完成了掛牌，并未真正運行起來發(fā)揮作用。要實現(xiàn)社會治理的多元共治局面，就必須把推進社區(qū)自治作為關(guān)鍵抓手，社區(qū)如果動不起來，社區(qū)力量如果整合不起來④焦若水：《社區(qū)社會工作本土化與社區(qū)綜合發(fā)展模式探索》，載于《探索》，2014年第4期。，很多社會治理創(chuàng)新的設(shè)想都會落入行政管理的范疇，社會治理就只能淪為一個口號。在此種趨勢下，人民調(diào)解需要根據(jù)基層社會治理作出適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，最基本的要求就是重新發(fā)揮人民的力量，即依靠社會力量的廣泛參與來化解基層社會矛盾糾紛。

（三）基層社會需求發(fā)生改變，人民調(diào)解對此回應(yīng)不夠

現(xiàn)代化進程中一個普遍的轉(zhuǎn)變就是，由此前的熟人社會演變?yōu)槟吧松鐣?，不論是農(nóng)村人口外流至城市導(dǎo)致的農(nóng)村空心化，還是城市化進程中外來人口進入導(dǎo)致城市人口構(gòu)成多元，都導(dǎo)致了基層社會需求發(fā)生改變。熟人社會中人們對糾紛調(diào)處具有非常強的人情考量，陌生人社會則考慮更多地是法治規(guī)則的確立。這就要求人們調(diào)處矛盾不僅僅是為了解決利益糾葛，更要以法治理念、法治思維和法治方式來回應(yīng)相關(guān)訴求。在這個層面上，人民調(diào)解與其他糾紛解決方式并無二致，但目前由于人民調(diào)解在調(diào)解組織、人員構(gòu)成方面存在專業(yè)素養(yǎng)偏低、調(diào)解效果達不到預(yù)期、工作方法陳舊等問題，導(dǎo)致其公信力下降。加之新時期矛盾糾紛更加復(fù)雜化，使用傳統(tǒng)方式解決新興的矛盾糾紛已經(jīng)開始捉襟見肘⑤陳儀、賀林波：《人民調(diào)解機制之缺陷研究》，載于《法制博覽》，2017年3月（中）。。

因此，人民調(diào)解如何真正做到以調(diào)解為契機為人民提供普惠便捷的公共法律服務(wù)，是回應(yīng)基層社會需求的關(guān)鍵。

四、創(chuàng)新發(fā)展人民調(diào)解的路徑思考

人民調(diào)解既是我國傳統(tǒng)矛盾糾紛解決方式的時代提煉，又是我黨群眾路線在基層矛盾糾紛解決過程中的創(chuàng)造性發(fā)揮，具有非常強的時代性和政治性。2013年，習(xí)近平總書記對堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示：“各級黨委和政府要充分認識‘楓橋經(jīng)驗’的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切實利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗’堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。為了群眾、依靠群眾，是“楓橋經(jīng)驗”的核心要義，也是“楓橋經(jīng)驗”歷久彌新的關(guān)鍵所在。黨的十九大報告突出強調(diào)：堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想⑥《鐘聲：堅持以人民為中心》，《人民日報》，2017年10月24日第12版。，為做好新時代人民調(diào)解工作指明了方向。

堅持問題導(dǎo)向，強調(diào)人民調(diào)解人民性的回歸，這是新時代加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)背景下人民調(diào)解的發(fā)展需要。所謂人民調(diào)解的人民性，就是指人民調(diào)解工作在目標(biāo)上是以服務(wù)人民為目的、在過程中是以幫助人民為宗旨，效果上是以便利人民為歸依，就是要依靠人民、發(fā)動人民、服務(wù)人民、為了人民。面對人民調(diào)解組織的行政化傾向，要改變?nèi)嗣裾{(diào)解組織依附基層政權(quán)或與之重合的現(xiàn)狀，用法治化的方法讓人民調(diào)解組織逐步具有獨立性，獨立承擔(dān)人民調(diào)解事務(wù)。針對人民調(diào)解員普遍兼職化的問題，要逐步建設(shè)一支專職化隊伍，解決此前工作經(jīng)費不足、工作場地欠缺、工作積極性不高、工作保障不夠等問題，使其能夠應(yīng)對更加疑難和復(fù)雜的案件。針對人民調(diào)解員專業(yè)性不足的問題，既要加大對既有人民調(diào)解員的重新登記和專業(yè)培訓(xùn)，又要對新進的人民調(diào)解員設(shè)立專業(yè)入職門檻，確立職業(yè)的專業(yè)化準(zhǔn)入制度。針對將人民調(diào)解作為基層社會綜治維穩(wěn)的基本手段這一做法，要逐步確立人民調(diào)解本質(zhì)是公共法律服務(wù)的一種，核心是將公共法律服務(wù)的資源以社會福利的形式進行傳遞的理念。

就具體策略而言，主要是實現(xiàn)“兩化”和“兩性”。所謂兩化，是指人民調(diào)解的“社會化”與“專職化”。所謂兩性，是指人民調(diào)解的“專業(yè)性”與“服務(wù)性”。

首先，人民調(diào)解社會化是推動人民調(diào)解回歸人民性的群眾基礎(chǔ)。人民調(diào)解社會化的內(nèi)核就是社會力量廣泛參與人民調(diào)解，回歸人民調(diào)解“從人民中來、到人民中去”的人民性。2014年以來，以政府購買服務(wù)的形式，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，讓社會力量參與到社會治理創(chuàng)新中，在各個領(lǐng)域開始推行。在各個地區(qū)的試行中，北京、上海、廣州推行較快，湖南、江蘇等地也在人民調(diào)解領(lǐng)域開始引入社會組織參與。然而，從廣義的社會力量參與人民調(diào)解來看，人民調(diào)解一直都與社會力量密不可分，尤其是在調(diào)解組織建設(shè)、調(diào)解過程中退休法官律師和專家學(xué)者等的參與?，F(xiàn)在談的社會力量參與與此前有何不同？此前的參與，主要是補充式參與，也就是在人民調(diào)解既有的平臺和基礎(chǔ)上，其他社會力量以發(fā)揮余熱等方式參與進來?，F(xiàn)在的參與，則是要實現(xiàn)主體式參與，即盡可能地讓社會力量以社會組織的形式，專業(yè)專職地進入人民調(diào)解事業(yè)中來，社會力量的廣泛參與在于培養(yǎng)社會的自育自治能力，讓社會力量在政府的促成和推進下，有效回應(yīng)社會需求、解決社會問題。目前進行的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)只是一個起步，需要把人民調(diào)解業(yè)務(wù)作為司法行政工作公共法律服務(wù)體系的一個環(huán)節(jié)，以政府購買服務(wù)的形式，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移，培育發(fā)展更多社會組織進入。

其次，調(diào)解隊伍專職化是確保人民調(diào)解回歸人民性的制度保障。目前我國人民調(diào)解員隊伍依然以兼職為主，近年來雖然開始專職隊伍建設(shè)，但建設(shè)進度因各種原因制約，進展緩慢，專職專崗人民調(diào)解員嚴(yán)重不足。人民調(diào)解員的兼職化，目前已經(jīng)越來越不適應(yīng)工作需要。一方面，人民調(diào)解功能性需求增大，需要分流更多的案件，分擔(dān)人民法院、信訪、公安等其他部門的辦案壓力；另一方面，人民調(diào)解員兼職化已經(jīng)不適應(yīng)目前的需要，兼職意味著另有其他職務(wù)為主，自然在所兼職的崗位上分配精力更少、工作積極性不高、工作效率也偏低。因此，伴隨著社會分工的不斷加深，現(xiàn)代化職業(yè)體系尤其是人民調(diào)解職業(yè)體系的建構(gòu)刻不容緩⑦廖永安：《論我國調(diào)解職業(yè)化發(fā)展的困境與出路》，載于《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年11月。。傳統(tǒng)社會對矛盾糾紛和公共法律服務(wù)需求尚處在較為粗放的階段，現(xiàn)代社會則需要專職專崗以適應(yīng)更為精細化體系化的需求。

再次，人民調(diào)解的專業(yè)性是人民調(diào)解回歸人民性的本質(zhì)內(nèi)涵。人民調(diào)解工作也應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)邊界和內(nèi)涵，尤其是對人民調(diào)解的價值理念、人民調(diào)解的工作方法、人民調(diào)解的法律適用等方面具備專業(yè)素養(yǎng)，與此同時，還應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)上達到專業(yè)性的水準(zhǔn)⑧湯立伊：《多元糾紛解決機制中專業(yè)性人民調(diào)解發(fā)展路徑研究——基于上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實證分析》，載于《行政與法》，2016年第3期。。將人民調(diào)解定位于公共法律服務(wù)的一部分，需要將人民調(diào)解定義為提供法律服務(wù)的社會工作者，具體而言，新的人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)是“法律+社會工作”兩個專業(yè)交叉的專業(yè)范疇。人民調(diào)解工作首先要懂法律，依法調(diào)解；其次又是一種專業(yè)化的服務(wù)，需要社會學(xué)和心理學(xué)的實務(wù)能力，這又是社會工作專業(yè)的范疇。而法律+社會工作，則是司法社會工作的范疇。人民調(diào)解的專職化與人民調(diào)解的專業(yè)性是車之兩輪，專職化解決的隊伍問題，其內(nèi)核必然是專業(yè)的人做專職的事；專業(yè)性解決的是工作業(yè)務(wù)的問題，其內(nèi)核必然是從工作目標(biāo)到工作過程最后到工作效果上都要符合專業(yè)要求。這樣一來，人民調(diào)解工作作為一個專業(yè)技術(shù)序列，能更好以專業(yè)力量回應(yīng)社會需求，更好為政府分擔(dān)解憂。

最后，人民調(diào)解的服務(wù)性是人民調(diào)解回歸人民性的時代內(nèi)核。雖然從公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的角度來看，人民調(diào)解屬于法律服務(wù)范疇，但這里需要明確的另一層意思，即轉(zhuǎn)變基層對于人民調(diào)解的定位和理解。在調(diào)研過程中，承擔(dān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的基層司法所對人民調(diào)解的理解是，人民調(diào)解是基層綜治維穩(wěn)的一個環(huán)節(jié)，這基本受制于基層司法所的雙重管理模式，尤其是受制于基層政府對于綜治維穩(wěn)工作的指標(biāo)性考核上。問題在于，綜治維穩(wěn)作為基層社會治理的一個總目標(biāo)之一，在系統(tǒng)治理的各個部分而言，其側(cè)重點是不同的，在有強制力保證執(zhí)行的司法判決、行政執(zhí)法等，其強調(diào)綜治維穩(wěn)是應(yīng)有之義，但對于直接與老百姓打交道，并且以矛盾糾紛自愿選擇、自愿調(diào)處的人民調(diào)解而言，與其他糾紛解決手段最大的不同就是，要非常純粹地強調(diào)“服務(wù)為民”，用最柔化的手法、最貼心的服務(wù)，穩(wěn)定和消除當(dāng)事人在矛盾糾紛中的不良情緒，為其盡可能地提供幫助、支持和理解，最終化解矛盾糾紛，真正做到“案結(jié)事了人和”。

從創(chuàng)新發(fā)展人民調(diào)解的實踐方面考慮，應(yīng)從以下幾個方面著力推進：一是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證人民調(diào)解政治性和人民性的有機統(tǒng)一。做好新時代人民調(diào)解工作，必須堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到人民調(diào)解組織建設(shè)、隊伍建設(shè)和調(diào)解活動的全過程、各方面，始終在各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國家中心任務(wù)開展工作。二是完善相關(guān)立法，推進人民調(diào)解法治化。法治思維在社會治理中的運用首先體現(xiàn)在利用確定性的規(guī)則明確權(quán)責(zé)邊界。國家應(yīng)通過完善相關(guān)立法或出臺相應(yīng)法律解釋，進一步清晰規(guī)定相關(guān)國家機關(guān)和各機關(guān)內(nèi)部層級之間的職責(zé)權(quán)限。明確各職能部門在多元化糾紛解決機制中的法律地位，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人民調(diào)解工作職責(zé)。三是加強理論研究，提升對人民調(diào)解實踐的指導(dǎo)。人民調(diào)解作為司法行政改革任務(wù)之一，要堅持基層首創(chuàng)和法治先行的契合，把依照相關(guān)決定在實踐中已經(jīng)成功的經(jīng)驗經(jīng)過法定程序上升為法律制度，以保證改革的依法、有序進行。應(yīng)鼓勵專家學(xué)者和人民調(diào)解工作者的溝通交流，積極借鑒國外ADR（非訴訟糾紛解決方式）等成功做法，加強對人民調(diào)解工作的研究總結(jié)提煉升華，盡快完善相關(guān)立法確定調(diào)解前置程序等。四是創(chuàng)新和發(fā)展人民調(diào)解組織形式和實現(xiàn)方式。在依法規(guī)范現(xiàn)有類別人民調(diào)解委員會設(shè)立的基礎(chǔ)上，堅持改革創(chuàng)新，可參照設(shè)置法律援助中心的辦法，設(shè)立人民調(diào)解中心，受理、調(diào)度與調(diào)解矛盾糾紛；促進人民調(diào)解與行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接和聯(lián)動；按照多元化糾紛解決的總體要求，實現(xiàn)各類調(diào)解組織的融合發(fā)展；歸集、研判疑難復(fù)雜重大矛盾糾紛信息。同時，要注重發(fā)揮人民調(diào)解協(xié)會在規(guī)范人民調(diào)解組織運行中的自律功能，暢通政府購買人民調(diào)解服務(wù)的途徑和方式。五是完善調(diào)解機制，在構(gòu)建大調(diào)解格局中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。目前，人民調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議等非訴訟糾紛解決方式均由司法行政機關(guān)指導(dǎo)管理。為人民群眾提供便捷高效、普惠多元的糾紛解決方式，我們要通盤考慮非訴訟糾紛解決機制，構(gòu)建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，努力構(gòu)建大調(diào)解格局。