中國法治政府建設(shè)的歷史邏輯

黃永忠（江蘇省司法廳）

在全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的偉大征程中，深入推進依法行政、全面建成法治政府①依法行政與法治政府是一對相互聯(lián)系、相輔相成的概念范疇，依法行政是法治政府的核心，法治政府是依法行政的指引。在漢語的一般意義上，政府與行政具有相同的內(nèi)容涵義。依法行政以規(guī)范行政權(quán)力為立足點，側(cè)重于從行政管理層面要求行政機關(guān)依法進行相應(yīng)行政行為；法治政府以保障公民權(quán)利為立足點，側(cè)重于從行政管理相對人角度對政府運作提出法治的要求。兩者的出發(fā)點都是對政府本身的行政行為提出依法進行的要求，以促進政府達致法治的目標(biāo)狀態(tài)。毋庸置疑是重要的組成部分。新中國成立特別是改革開放以來，社會主義法律體系日趨健全，行政管理體制不斷完善，依法行政持續(xù)推進，法治政府建設(shè)取得了令人矚目的顯著成績。進入新的發(fā)展時期，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，系統(tǒng)回顧推進依法行政的曲折歷程，深情展望中國法治政府建設(shè)的美好愿景，穩(wěn)步實施法治政府建設(shè)的決策部署，為建設(shè)社會義法治國家提供強有力的現(xiàn)代化治理支柱，無疑具有豐富的精神內(nèi)涵和深遠的現(xiàn)實意義。

一、新中國初期依法行政的維艱步履

新中國成立伊始，百廢待興、百業(yè)待舉。為了鞏固來之不易的人民民主政權(quán)、迅速完成社會主義改造、建立社會主義國民經(jīng)濟體系等，中國共產(chǎn)黨充分意識到法律的重要性，非常重視法制建設(shè)。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的法律文件——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》；通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規(guī)定包括國家最高行政機關(guān)即政務(wù)院在內(nèi)的中央國家政權(quán)機關(guān)組織、職權(quán)、活動方式及構(gòu)成原則，為政務(wù)院迅速開展工作提供了法制保障。

建國后，為使各級行政機關(guān)履行職責(zé)有法可依，行政組織法制建設(shè)迅速展開。1949年12月2日通過了《中央人民政府政務(wù)院及所屬各機關(guān)組織通則》，同年12月16日通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》。隨后又制定了《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》等。這些法律規(guī)范使《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定進一步具體化，明確了各級行政機關(guān)的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)和職權(quán)，其中特別是對于各級政府權(quán)限的規(guī)定、組織機構(gòu)的設(shè)置，對政府行政管理活動的監(jiān)督等，都包含了依法行使行政職責(zé)的廣泛內(nèi)容。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了第一部《中華人民共和國憲法》。這是一部全面反映我國政體和國體的根本大法，奠定了我國政治制度、經(jīng)濟制度和法律制度的基礎(chǔ)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！眹鴦?wù)院根據(jù)憲法、法律和法令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令，并且審查這些決議和命令的實施情況；各部部長和各委員會主任在本部門的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)法律、法令和國務(wù)院的決議、命令，可以發(fā)布命令和指示。“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)?！钡胤礁骷壢嗣裎瘑T會依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域的行政工作、發(fā)布決議和命令。此外，這次會議還通過了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等法律規(guī)范，規(guī)定了各級國家行政機關(guān)基本的組織活動原則。所有這些規(guī)定，實際上為各級行政機關(guān)依法行政設(shè)定了一個總體要求。

1956年中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會指出黨和國家的主要任務(wù)在于集中精力發(fā)展社會生產(chǎn)力。在國家政治生活中，要加強對國家機關(guān)的監(jiān)督。同時大會明確，“我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設(shè)的秩序。國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律。一切國家機關(guān)和國家工作人員必須嚴(yán)格遵守國家的法律，使人民的民主權(quán)利充分地受到國家的保護。②相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！贬槍Ξ?dāng)時的機構(gòu)和工作領(lǐng)域，國務(wù)院制定頒發(fā)了一系列組織條例和工作規(guī)則。這些法律規(guī)范為行政機關(guān)實際工作運行的規(guī)范化和制度化提供了法律和制度的依據(jù)，為依法行政奠定了良好的基礎(chǔ)③參見中國行政管理學(xué)會編：《新中國行政管理簡史（1949～2000）》，人民出版社2002年版，第132～135頁。，表明我國的政府法制建設(shè)走上了正常的軌道，建設(shè)法治政府的幼種開始萌芽。

然而，在其后的近二十年間，法律虛無主義思潮肆意蔓延，法治受到徹底地批判和否定，民主制度受到摧殘，廣大行政執(zhí)法工作人員深受輕視法律、否認法制思想的影響，普遍有法不依，直到最后無法可依，剛剛萌芽的法治政府蕩滌無存。

二、改革開放對依法行政的激勵推動

1978年黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。隨著經(jīng)濟體制從計劃向市場的轉(zhuǎn)變，法制建設(shè)的緊迫性日益凸顯。鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，要加強法制建設(shè)?！艾F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。④參見《鄧小平文選》第二卷，第146頁?！薄耙v法制，真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。⑤參見《鄧小平文選》第二卷，第254頁?！笔粚萌腥珪珗笾赋觯骸盀榱吮Ｕ先嗣衩裰鳎仨毤訌娚鐣髁x法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。⑥相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！边@標(biāo)志著我國對民主法制涵義認識的重新開始，展現(xiàn)著行政法制在中國大地上恢復(fù)和發(fā)展的希望，預(yù)示著中斷了二十年之久的法治政府建設(shè)又將重新啟動。

這首先表現(xiàn)為加強行政組織的法制建設(shè)。1982年第五屆全國人大五次會議通過了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，隨后《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進行了修訂，國家行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、結(jié)構(gòu)、職權(quán)以及設(shè)立、變更、撤銷的程序等得以法律的形式規(guī)范，使行政機關(guān)自身的活動有法可依、有章可循。這一期間，行政立法的權(quán)限也首次得到了憲法和法律的確認。1982年第五屆全國人大五次會議通過新修訂的《憲法》明確規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部委有權(quán)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。與之相應(yīng)，這一期間行政立法成果喜人。據(jù)統(tǒng)計，從1982到1992年約十年時間，行政機關(guān)制定了大量的行政法規(guī)和規(guī)章，內(nèi)容涉及公安、民政、城市建設(shè)、市政、財稅、工商、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、外事、外貿(mào)、勞動、人事、編制等各個行政管理領(lǐng)域，為行政管理確立依法辦事、依法行政的原則奠定了基礎(chǔ)⑦參見中國行政管理學(xué)會編：《新中國行政管理簡史（1949～2000）》，人民出版社2002年版，第457～479頁。。

在有法可依的前提下，各級行政機關(guān)開始改變過去單純依靠計劃和行政手段管理經(jīng)濟、社會事務(wù)的做法，逐漸改為主要依靠法律規(guī)范，依法行政的自覺性不斷提高，行政執(zhí)法工作取得了長足的發(fā)展。與之緊密相聯(lián)的行政法制監(jiān)督機制在這一期間不斷完善即是明證。1986年第六屆全國人大常委會第十八次會議作出《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，1987年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在縣級以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機關(guān)的通知》，使行政監(jiān)察機關(guān)在政府系統(tǒng)中得以恢復(fù)重建。1990年國務(wù)院通過了《行政監(jiān)察條例》，以行政法規(guī)的形式，對我國的行政監(jiān)察制度作了比較全面的規(guī)定。在審計監(jiān)督方面，1982年《憲法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。由此，審計機關(guān)的地位、權(quán)限和任務(wù)在國家的根本大法中首次得到了確認。1990年12月正式發(fā)布的《行政復(fù)議條例》，改變了我國行政復(fù)議立法的分散和不協(xié)調(diào)的狀況，將此前數(shù)種不同稱謂的制度統(tǒng)一規(guī)范為復(fù)議，標(biāo)志著我國政府系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯行為——行政復(fù)議制度全面確立。而1989年4月4日由第七屆全國人大二次會議審議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，揭開了我國行政法制建設(shè)史上光輝的一頁。它使公民、法人和其他組織通過人民法院行使審判權(quán)，從而監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的活動最終制度化、法律化。

三、市場經(jīng)濟對法治政府的內(nèi)在需求

1992年初，鄧小平同志在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話中指明，建設(shè)有中國特色的社會主義，應(yīng)當(dāng)堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持兩手抓，即一手抓改革開放，一手抓法制建設(shè)，兩手都要硬⑧參見《鄧小平文選》第三卷，第370～383頁。。1992年10月，黨的十四大明確提出“我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。為此，要“高度重視法制建設(shè)。加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟行為的法律和法規(guī)，這是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求。⑨相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！边@一精辟論述對政府依法行政提出了新的更高要求。1993年10月9日，國務(wù)院作出《關(guān)于加強政府法制工作的決定》（以下簡稱《決定》），規(guī)定各級政府和政府部門要根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，認真履行憲法和法律賦予政府的職責(zé)，保證政府工作在法制軌道上高效率地運行。該《決定》提綱挈領(lǐng)、兼及遠近，可以說是適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體制而作出的建設(shè)法治政府的宣言書。

市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟，它要求生產(chǎn)、交換、流通和消費的各個環(huán)節(jié)都必須用法律加以規(guī)范。毫無疑問，政府自身是否能夠自覺接受法律的約束、把自身的行為局限在法治的框架內(nèi)是影響市場經(jīng)濟興衰成敗的關(guān)鍵變項。為此，1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》及時提出：“各級政府機關(guān)都要依法行政、依法辦事”。這是第一次在黨的文件中提出依法行政的要求，從而為建設(shè)法治政府指明了根本的實現(xiàn)途徑。1995年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第3款規(guī)定：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)。”1997年黨的十五大報告明確提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。”同時還鄭重提出：“一切政府機關(guān)都必須依法行政。⑩相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！?999年3月，第九屆全國人大二次會議通過憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。從而使依法治國基本方略得到國家根本大法的保障。

依法治國，對政府機關(guān)和政府工作人員來說，最基本的要求就是依法行政。改革開放以來，我們國家在立法方面做了大量的工作。據(jù)統(tǒng)計，1979到1999年6月底，除現(xiàn)行憲法外，全國人大及其常委會共制定法律250個，通過有關(guān)法律問題的決定106個，國務(wù)院制定行政法規(guī)830個，有關(guān)地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)7000多個，國務(wù)院各部門和有關(guān)地方人民政府制定行政規(guī)章3萬多個。從總體上看，全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的整體框架已現(xiàn)雛形。1999年11月8日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23），明確要求保證政府工作在法制軌道上高效率地運行，推進各項事業(yè)的順利發(fā)展。要求各級政府和政府各部門要統(tǒng)一思想、更新觀念、提高認識，進一步加強政府立法工作，切實提高政府立法質(zhì)量；要加大行政執(zhí)法力度，確保政令暢通；要強化行政執(zhí)法監(jiān)督；尤其是各級政府和政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)，要認清自己的歷史責(zé)任，帶頭依法行政，真正把依法行政落實到行政活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)。

四、新世紀(jì)法治政府建設(shè)的全面展開

2002年黨的十六大報告，確立了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，其中之一是：“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障。基層民主更加健全，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！憋@然，推進依法行政、建設(shè)法治政府是這一目標(biāo)中具有關(guān)鍵性地位的內(nèi)容。作為國家管理社會公共事務(wù)的主要手段，行政對社會生活的干預(yù)是多方面、廣范圍的。但由于行政權(quán)力本質(zhì)上是一種公共力量，因而，它既可能成為維護公共利益的最有效工具，又可能成為侵害公民個人權(quán)益的最嚴(yán)重利器。為了防止行政權(quán)力產(chǎn)生負功能、引導(dǎo)和保障其發(fā)揮正功能，必然要求依法規(guī)范、約束行政權(quán)力，以反映大多數(shù)人意志的法律的形式制約權(quán)力的失范和無序，使行政權(quán)力的運作符合最大多數(shù)人的根本利益，從而使政府的所作所為內(nèi)在地契合法治的要求。2003年3月，國務(wù)院修訂《國務(wù)院工作規(guī)則》，把依法行政正式確立為政府工作的一項基本準(zhǔn)則，并明確提出依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。

隨后，國務(wù)院于2004年3月制定頒布了《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）（以下簡稱《綱要》）。《綱要》首次提出“法治政府”的概念，指明法治政府的基本內(nèi)涵，要求以建立“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制作為法治政府的基礎(chǔ)，把忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)與保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益緊密結(jié)合，不僅是對1999年頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》的深化、細化和發(fā)展，也是對改革開放以來我國依法行政實踐經(jīng)驗的總結(jié)和凝練，更是今后一段時期全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng)。

為保證《綱要》確立的各項原則和制度得到切實貫徹實施，早日實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，《綱要》指出依法行政的六個基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時著重部署了相應(yīng)的具體任務(wù)。國務(wù)院辦公廳隨即發(fā)布《關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》（國辦發(fā)〔2004〕24號），明確了各項工作任務(wù)、工作重點，并對各部門各單位重點工作任務(wù)作出具體分工。

在貫徹實施《綱要》過程中，如何迅速加強市縣基層政府依法行政的能力和水平建設(shè)是面臨的迫切問題。市縣兩級政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，承擔(dān)著經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等各方面的第一線管理職責(zé)，是國家法律體系的主要執(zhí)行者?！皩嶋H工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。?曹康泰：《政府法制·法治政府》（上），中國法制出版社2010年版，第363頁。”因此，市縣政府能否切實做到依法行政，直接影響全面推進依法行政的整體水平，關(guān)涉法治政府建設(shè)的整體進程?；谶@一考慮，國務(wù)院于2008年作出《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號），要求充分提高加強市縣政府依法行政的認識，并明確提出了扎實推進市縣政府依法行政的具體舉措。

隨著依法行政的持續(xù)深入，法治政府建設(shè)取得重要進展，突出表現(xiàn)在建立健全工作規(guī)則、加快推進法治建設(shè)、加強科學(xué)民主決策、切實規(guī)范行政行為、進一步加強行政監(jiān)督以及大力推進政務(wù)公開等方面?溫家寶：《在全國依法行政工作會議上的講話》，《在新的歷史起點上加強法治政府建設(shè)》，中國法制出版社2010年版，第3～6頁。。這一進展實質(zhì)上更是依法行政在全面建設(shè)小康社會的偉大征程中的鮮明體現(xiàn)。2002年黨的十六大吹響了“全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面”的號角。十六大報告指出：“堅持法律面前人人平等。加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施。?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日。”2007年黨的十七大提出了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求，包括“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新成效”。并把“推進依法行政”放到“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”的整體部署中統(tǒng)籌謀劃，從而為加快建設(shè)法治政府提供了更加強有力的組織保障。

為適應(yīng)依法治國新形勢，推動法治政府建設(shè)切實取得新的成效，國務(wù)院在抓緊推進市縣政府依法行政的同時，于2010年下發(fā)《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）。要求以建設(shè)法治政府為奮斗目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點，全面推進依法行政。

五、新時期全面建成法治政府的決策部署

與社會主義市場經(jīng)濟體制在中國全面確立相適應(yīng)，黨的十四大報告強調(diào)指出：“我們應(yīng)當(dāng)在發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制方面取得明顯進展，以鞏固和發(fā)展穩(wěn)定的社會政治環(huán)境，保證經(jīng)濟建設(shè)和改革開放的順利進行”?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日。。要高度重視法制建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強市場制度和法規(guī)建設(shè)，打破條條塊塊的分割、封鎖和壟斷，促進和保護公平競爭。

自此，中國特色社會主義法治建設(shè)走上快速發(fā)展的軌道。黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！边M而要求“一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！秉h的十六大進一步強調(diào)要求：“推進政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利?！辈⒚鞔_要求“堅持法律面前人人平等。加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施。?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日?！秉h的十七大進一步要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日。”推進依法行政，建設(shè)法治政府理所當(dāng)然成為落實依法治國基本方略的重要內(nèi)容。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面建成小康社會的目標(biāo)指引下，把全面依法治國放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌謀劃，將“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”作為全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)之一，堅持法治是治國理政的基本方式，強調(diào)“推進依法行政，切實做到規(guī)范公正文明執(zhí)法”?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日。。依法行政進入新的時代，法治政府建設(shè)取得新的進展。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在黨的歷史上第一次提出“推進法治中國建設(shè)”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，強調(diào)指出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?相關(guān)資料引自人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn，最后訪問時間2018年9月18日。。從而為推進依法行政、建設(shè)法治政府指明了前進的總體思路。而2014年10月黨的十八屆四中全會則是黨的歷史上第一次以黨的決議形式，專題部署全面推進依法治國的戰(zhàn)略謀劃。全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的第三部分“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”全面展開法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計，其部署的“措施都有很強的針對性，也同黨的十八屆三中全會精神一脈相承，對法治政府建設(shè)十分重要”?習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第55頁。。

面對法治政府建設(shè)的新形勢新任務(wù)，2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》（以下簡稱《實施綱要》）。《實施綱要》根據(jù)“四個全面”戰(zhàn)略布局，圍繞全面推進依法治國總目標(biāo)，針對法治政府建設(shè)實際狀況，規(guī)劃于2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為如期實現(xiàn)奮斗目標(biāo)，《實施綱要》在明確“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”七大衡量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新要求，清晰布置了40項主要任務(wù)和具體措施。同時從組織保障和落實機制上提出新的要求，必須加強黨對法治政府建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，強化考核評價和督促檢查，加強理論研究，營造全社會關(guān)心、支持和參與法治政府建設(shè)的良好社會氛圍。

六、新時代全面建成法治政府的戰(zhàn)略安排

2017年10月黨的十九大報告是我們黨邁進新時代、開啟新征程、續(xù)寫新篇章的政治宣言和行動綱領(lǐng)，為黨和國家事業(yè)進一步發(fā)展指明了前進方向。大會準(zhǔn)確把握國內(nèi)外形勢和我國經(jīng)濟社會發(fā)展新的歷史方位特點，明確我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時，具體部署了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的兩個階段，即第一個階段，從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。第二個階段，從二○三五年到本世紀(jì)中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到那時，意味著依法行政全面深入，法治政府整體建成，行政決策、權(quán)力運行、行政監(jiān)督全部納入法治軌道，行政相對人合法權(quán)益得到有效保障，依法行政的制度體系、體制和機制將更高質(zhì)量全面發(fā)展。

2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議召開，這既是貫徹落實黨的十九大精神的直接體現(xiàn)，也是協(xié)調(diào)推進中國特色社會主義法治體系和法治國家建設(shè)的嶄新開端。習(xí)近平總書記在講話中要求：“要加強法治政府建設(shè)，健全依法決策機制，深化行政執(zhí)法體制改革，完善黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的約束機制?！边@一指示，鮮明確立了法治政府建設(shè)在全面依法治國中的主體工程性質(zhì)，也為進一步推進依法行政明確了重點任務(wù)。

需要重視的是，當(dāng)前一個時期是全面建成小康社會的決勝時期，總結(jié)黨的十八以來民主法治建設(shè)邁出的重大步伐，我們堅持推進全面依法治國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度建設(shè)全面加強，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強。然而，面對新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生要求，面對廣大人民群眾對高質(zhì)量法治的熱切期待，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強，依法行政水平亟待提升。因此，時代召喚我們必須以更加強烈的歷史緊迫感勇于擔(dān)當(dāng)，在建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家這一總目標(biāo)指引下，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，不斷深化依法治國實踐，推進依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府。

面對紛繁復(fù)雜的法治實踐，如何找準(zhǔn)突破口，抓住工作中的重點和難點，百尺竿頭，更進一步推進依法行政，高質(zhì)量建成法治政府，對于依法行政的親身實踐者而言，確乎是一個難得要領(lǐng)的困惑。對此，習(xí)近平總書記指出：“行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體。執(zhí)法者必須忠實于法律。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”?參見《習(xí)近平談治國理政》，第145頁。。顯然，這一指示尤其具有操作層面的強烈指導(dǎo)意義。

在更為宏大的意義上，依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵之一是“各級政府能不能依法行政”。“執(zhí)法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，健全依法決策機制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。?參見《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），第120頁?！薄巴七M嚴(yán)格執(zhí)法，重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。要全面推進政務(wù)公開，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)，完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實施。?參見《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），第121頁?！绷?xí)近平總書記的這些闡述，既高屋建瓴、一錘定音，又深入淺出、明白易懂，相信在各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，在各級人民政府和政府各部門的切實貫徹下，法治政府建設(shè)的目標(biāo)一定能夠早日實現(xiàn)。