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    芻議法律監(jiān)督理論與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展

    2018-02-07 03:45:41鄭柯迅
    中國檢察官 2018年19期
    關(guān)鍵詞:司法權(quán)監(jiān)督權(quán)辦案

    ●鄭柯迅 徐 倩/文

    當(dāng)前,司法改革、監(jiān)察體制改革、訴訟制度改革“三重改革”疊加,同時,公益訴訟制度全面實(shí)施,檢察工作已處在深度轉(zhuǎn)型發(fā)展中。進(jìn)一步深化對法律監(jiān)督的認(rèn)識,是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要思想基礎(chǔ)。筆者結(jié)合檢察工作實(shí)際和對法律監(jiān)督理論問題的思考,就檢察權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系,法律監(jiān)督與司法辦案的關(guān)系,法律監(jiān)督工作如何創(chuàng)新發(fā)展等一些基礎(chǔ)性問題,提出自己的看法,以期拋磚引玉。

    一、檢察權(quán)、司法權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

    檢察權(quán)的性質(zhì)是檢察基礎(chǔ)理論研究的核心問題。我國檢察權(quán)的性質(zhì),需要從中國特色社會主義的政治制度、司法體制和文化傳統(tǒng)來認(rèn)識,而不能簡單套用西方的分權(quán)理論來確定。筆者認(rèn)為,與其在檢察權(quán)是司法權(quán)、行政權(quán)還是監(jiān)督權(quán)之間爭論不休,不如另僻路徑,分析檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系、檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系,更有可能對檢察權(quán)的性質(zhì)有一個較為客觀、更符合中國實(shí)際的認(rèn)知。

    (一)檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

    我們討論檢察權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)放在中國特色社會主義司法制度的大前提之下,通過比較西方司法制度與中國司法制度的異同,來把握我國檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。以美國為例,美國的司法制度是建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)之上的,國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),其中的司法權(quán)就是審判權(quán),而檢察權(quán)屬于行政權(quán)的范疇。因此,就美國的社會制度而言,司法權(quán)就是審判權(quán)的界定是沒有爭議的。美國之所以會形成這種三權(quán)分立的制度,是與美國的歷史和文化分不開的。主要有兩個原因:一是基于對政府的不信任,“因?yàn)槊绹瞬恍湃握悦绹前凑辗指钫畽?quán)力的方式設(shè)計(jì)的”;[1]二是在歐洲人移民美洲和建立聯(lián)邦的過程中需要通過相互妥協(xié)解決利益沖突的問題,三權(quán)分立和聯(lián)邦制就是這種歷史的產(chǎn)物。與美國不同的是,中國歷史悠久,大一統(tǒng)的觀念在中國傳統(tǒng)文化中根深蒂固,這種文化一直沒有中斷過,脈絡(luò)是延續(xù)的,基于這種歷史文化,我們沒有選擇也不適合選擇三權(quán)分立的政治制度。我國實(shí)行的是人民代表大會制度,人民代表大會及其常務(wù)委員會具有最高國家權(quán)力,司法權(quán)不是與立法權(quán)平行的一種權(quán)力,立法與行政、司法的關(guān)系不同于西方立法與行政、審判的關(guān)系。在這種政治體制下,顯然不能用西方的審判即司法來定義中國的司法權(quán),進(jìn)而否定檢察權(quán)屬于司法權(quán)。誠如有的學(xué)者所言:“以‘三權(quán)’作為一種不言而喻的前提預(yù)設(shè),在這個意義上爭論檢察權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力,完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構(gòu)。我們不能無視我們自己的現(xiàn)實(shí)?!保?]

    所謂司法,就詞義而言,司是操作、掌管的意思,法是指法律,司法就是適用法律來處理案件,通常是指司法機(jī)關(guān)及其司法人員依照法定職權(quán)和特定程序,具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動。因此,司法可以定義為,特定的國家機(jī)關(guān)運(yùn)用特定的公權(quán)力,以事實(shí)、證據(jù)、法律為依據(jù),運(yùn)用分析、判斷、選擇等思維方式,依照特定程序,對某項(xiàng)法律問題作出決定的過程。在此定義下,我們認(rèn)為,中國的司法主體是“二元”的,即司法權(quán)由審判權(quán)和檢察權(quán)組成,司法包含檢察,檢察就是司法。理由如下:

    首先,從政治上來看,黨中央的一系列文件,及中央對司法體制改革的部署,都將檢察機(jī)關(guān)定位為司法機(jī)關(guān),將檢察和審判一同視為司法活動。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第21次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào):“要緊緊牽住司法責(zé)任這個牛鼻子,凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的,要在司法一線辦案,對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?!睂W(xué)習(xí)講話精神,我們認(rèn)為,審判是司法,檢察也是司法,審判是辦案,檢察也是辦案。對案件質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)是司法責(zé)任。《中共中央關(guān)于推進(jìn)全面依法治國若干重大問題的決定》明確指出,“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由,非經(jīng)法定程序,不得將法官、檢察官調(diào)離、或者作出免職、降職等處分?!痹摏Q定明確法官、檢察官同為司法人員,實(shí)行完全相同的職務(wù)保障制度。因此,“無論在理論上,在執(zhí)政黨及國家機(jī)關(guān)的文件中,還是在社會日常生活中,都將檢察機(jī)關(guān)看做司法機(jī)關(guān),將檢察權(quán)作為司法權(quán)的一個組成部分?!保?]相反,檢察權(quán)不屬于或不完全屬于司法權(quán)的觀點(diǎn),沒有任何政治決策上的依據(jù)。

    其次,從國家權(quán)力組成看,檢察機(jī)關(guān)是專司法律監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)。人民代表大會制度下,設(shè)“一府一委兩院”,人大及其常委會以選舉、罷免官員等方式行使國家運(yùn)行體系中位階最高的監(jiān)督。監(jiān)察委員會以調(diào)查辦案的方式對腐敗行為開展監(jiān)督。憲法確定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,圍繞著事實(shí)、證據(jù)、法條,通過訴訟參與或法律程序介入等方式履行監(jiān)督職能,擔(dān)負(fù)著專門監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的職能,體現(xiàn)了辦案與監(jiān)督的融合,是一種司法化的監(jiān)督。有學(xué)者指出“檢察機(jī)關(guān)是以司法的方式行使著司法權(quán)力,因而被國家和社會所確認(rèn)為司法機(jī)關(guān)”。[4]

    最后,從權(quán)力運(yùn)行方式上看,檢察權(quán)是具有司法特征的國家權(quán)力。檢察工作與審判工作一樣,依賴于對案件事實(shí)的調(diào)查,著力于對證據(jù)的分析判斷,歸結(jié)于法律適用。兩者的不同,主要在于審判存在于訴訟活動中,而檢察既有訴訟活動,又有非訴活動。而把司法限于訴訟的觀點(diǎn),在我國的政治邏輯和法律結(jié)構(gòu)中,是找不到依據(jù)的。此外,有學(xué)者認(rèn)為,權(quán)力運(yùn)行中較強(qiáng)的行政性特征,決定了檢察權(quán)不是司法權(quán)。筆者認(rèn)為,內(nèi)部管理的行政性,是任何公權(quán)力單位中必然的存在,司法改革并未改變審判權(quán)、檢察權(quán)由法院、檢察院行使的權(quán)力結(jié)構(gòu),只是進(jìn)一步突出了法官、檢察官在辦案中的司法責(zé)任和主體作用。司法與行政的區(qū)別,不在于單位內(nèi)部是否存在行政管理,而在于他們是否以糾正指令的方式直接作用于國家治理體系中。同時,有學(xué)者指出,司法權(quán)具有終極性、中立性、被動性或消極性等特征,以檢察權(quán)不具備這些特征為由否認(rèn)檢察權(quán)的司法權(quán)屬性。實(shí)際上,在中國特色社會主義的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中,上述所謂司法權(quán)的特征只是審判權(quán)的特征而已,或者是西方三權(quán)分立語境下的司法權(quán)的特征而已。中國體制下的司法權(quán),從未受限于此。中國特色社會主義的司法實(shí)踐,亦從未排斥以主動性為特性的檢察權(quán)的行使。

    (二)檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

    首先,我國檢察制度的構(gòu)建,在建國初期主要借鑒前蘇聯(lián)的檢察制度,但其根脈卻在中國傳統(tǒng)文化的土壤之中。自秦始皇統(tǒng)一中國以來的政權(quán)建設(shè)中,為了平衡巨大的行政權(quán),監(jiān)督權(quán)的設(shè)計(jì)始終是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中不可或缺的重要組成部分。發(fā)展至今,法律監(jiān)督權(quán)在我國以檢察權(quán)的形式來實(shí)現(xiàn)。如果說西方主要是用分權(quán)制衡來解決權(quán)力濫用問題的話,那么中國主要是用有效監(jiān)督來解決這一問題。我國檢察機(jī)關(guān)為什么會獲得與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)同等的憲法地位,就是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是“有效監(jiān)督”方案的重要組成部分。有學(xué)者指出,“我們不能因?yàn)楣糯话悴挥谩畽z察’這個法律用語,模糊古代國家的檢察職能。同樣我們也不應(yīng)被‘公訴主義’擋住視線,而看不到檢察制度的實(shí)質(zhì)就是關(guān)于國家的法律監(jiān)督機(jī)制?!保?]

    其次,我國檢察權(quán)的基本屬性由憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位所決定?!稇椃ā返?34條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!碧角笪覈鴻z察權(quán)的本質(zhì)屬性,就必須從中國的國情出發(fā),從人民代表大會制這一根本政治制度出發(fā),從憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位出發(fā)。無論從實(shí)然或應(yīng)然的角度考察,都只能得出一個結(jié)論,那就是我國檢察權(quán)的基本屬性應(yīng)為法律監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為,“檢察機(jī)關(guān)被定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察權(quán)因此而具有法律監(jiān)督的屬性。這是由我國憲政制度所確定的,應(yīng)當(dāng)說是無可爭議的一種權(quán)力定性?!保?]

    最后,法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)應(yīng)是同一位階的概念,且涵義同一。對于我國檢察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識,在學(xué)界歷來有“一元論”和“多元論”兩種不同觀點(diǎn)?!耙辉摗敝鲝?jiān)谖覈臋?quán)力結(jié)構(gòu)中,只能有一個專門行使法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān),即檢察機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督?!岸嘣摗敝鲝垯z察權(quán)有公訴職能、偵查職能、監(jiān)督職能等多項(xiàng)職能,法律監(jiān)督權(quán)無法涵蓋檢察權(quán)。筆者認(rèn)為,“多元論”人為地突出了檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的所謂矛盾。例如,在檢察機(jī)關(guān)履行公訴職能時,質(zhì)疑公訴職能是不是法律監(jiān)督,質(zhì)疑公訴職能與訴訟監(jiān)督職能能否共存。而事實(shí)上,只要從“一元論”出發(fā)理解兩者的關(guān)系,就可以看到每一項(xiàng)法定的檢察職能都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式,檢察權(quán)的全部職能在性質(zhì)上完全可以統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)之中,其內(nèi)涵與外延在邏輯上與法律監(jiān)督權(quán)完全一致。因此,檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)雖稱謂不同,然其義一也。

    綜上,我國的檢察權(quán)即為法律監(jiān)督權(quán),兩者在內(nèi)涵與外延上完全一致。

    二、法律監(jiān)督與司法辦案的關(guān)系

    每年的人代會上,法檢兩家的報告往往讓代表們覺得法院的案件特別多,檢察院的案件比較少,二者相差很懸殊。對這些數(shù)字,一些代表會提出一些問題,或者在心里有一些疑惑:案件太多質(zhì)量如何保障?案件太少職能又如何發(fā)揮?這里就涉及到統(tǒng)計(jì)口徑的問題,以及如何定義辦案。

    實(shí)踐中,法律監(jiān)督往往圍繞著事實(shí)、證據(jù)、法條這些方面展開,法律監(jiān)督事項(xiàng)的基本形態(tài)就是這樣的,所以浙江省人民檢察院賈宇檢察長指出:“監(jiān)督就是辦案,辦案就是監(jiān)督”。筆者認(rèn)為,理論上、實(shí)踐中確實(shí)存在把案件、司法辦案的定義狹義化問題。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),也是司法辦案機(jī)關(guān),各項(xiàng)法律監(jiān)督職能,最終都得靠辦案來落實(shí),都得用一個個案件來說話。每一個司法辦案部門都是法律監(jiān)督部門,每一個法律監(jiān)督部門也都是司法辦案部門,不存在著辦案部門和監(jiān)督部門之分。各辦案部門都要以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督為最高目標(biāo)。在一些傳統(tǒng)觀念中,檢察機(jī)關(guān)的辦案是指辦理刑事案件,如審查逮捕、審查起訴,沒有將檢察機(jī)關(guān)大量的監(jiān)督工作納入司法辦案。這種思想認(rèn)識,對深化法律監(jiān)督是不利的,也是不符合檢察工作規(guī)律的。因此,在前述確認(rèn)法律監(jiān)督就是司法的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確,各項(xiàng)法律監(jiān)督工作,就是司法辦案。

    把法律監(jiān)督工作與檢察機(jī)關(guān)的司法辦案活動一體化定位,既有理論意義,更有實(shí)踐必要。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一,使監(jiān)督更有權(quán)威。當(dāng)每一個法律監(jiān)督事項(xiàng)都以司法辦案的面貌展現(xiàn)時,司法的強(qiáng)制力就會成為法律監(jiān)督的中流砥柱,監(jiān)督的剛性就有了重要的基礎(chǔ)和保障,監(jiān)督的權(quán)威就獲得了強(qiáng)有力的支撐。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一,使監(jiān)督更為規(guī)范。司法辦案是按流程、有程序的活動,法律監(jiān)督按照司法辦案的要求去實(shí)施,才能更好地體現(xiàn)其嚴(yán)格的規(guī)范性,才能更好地實(shí)現(xiàn)工作流程管理,才能更好地體現(xiàn)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性,從而提升法律監(jiān)督的質(zhì)效。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一,使監(jiān)督更能被社會所感知和評價?,F(xiàn)實(shí)中,一些法律監(jiān)督工作之所以被社會所“忽視”,甚至“無視”,一個重要的原因就是沒有把這些監(jiān)督工作作為案件去辦,工作過程和結(jié)果比較“散”和“軟”,工作數(shù)量難以統(tǒng)計(jì),效果難以評價,限制了監(jiān)督工作的有效展示。因此,只有把監(jiān)督辦成案子,才能使法律監(jiān)督更加外化,更易被人所感知,才能獲得更加客觀和真實(shí)的內(nèi)、外部評價。

    三、法律監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展

    實(shí)踐是理論的源頭活水,轉(zhuǎn)型時期法律監(jiān)督理論的發(fā)展,離不開實(shí)踐的創(chuàng)新。近年來,全國不少檢察院在法律監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展上作了積極探索,浙江省江山市人民檢察院在完善監(jiān)督辦案流程、擴(kuò)大監(jiān)督線索來源和強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)用三個方面取得了初步成效。

    (一)建立完善法律監(jiān)督案件的辦案流程

    法律監(jiān)督工作的開展,需要有規(guī)范和完善的辦案流程作保障。法律監(jiān)督辦案流程應(yīng)突出證據(jù)這個核心。建立在扎實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)上的監(jiān)督,是令監(jiān)督對象信服的監(jiān)督,是司法權(quán)威有效彰顯的監(jiān)督。因此,監(jiān)督辦案流程的重點(diǎn)應(yīng)放在取證、固證和運(yùn)用證據(jù)上。江山市人民檢察院以行政公益訴訟案件為重點(diǎn),設(shè)計(jì)了“初查——立案——調(diào)查——移送——處置”的辦案流程,對案件線索進(jìn)行初查和研判,對有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)存在行政違法行為,致使國家利益和社會公共利益受到侵害的,由專門的檢察調(diào)查部門予以立案調(diào)查。調(diào)查著重于取證、固證,查明案件事實(shí),提出處理意見,移送民行部門審查處理。民行部門經(jīng)審查,對違法事實(shí)成立,應(yīng)予監(jiān)督的案件,制發(fā)訴前檢察建議,并具體實(shí)施監(jiān)督。目前,整套流程運(yùn)轉(zhuǎn)順暢,公益訴訟案件數(shù)量和質(zhì)量都有了較大提升。

    (二)擴(kuò)大監(jiān)督線索來源

    長期以來,監(jiān)督線索匱乏成為制約法律監(jiān)督開展的最大短板。在省院和市院的指導(dǎo)下,江山市人民檢察院探索開展“網(wǎng)格+檢察”工作,把法律監(jiān)督的觸角延伸到以網(wǎng)格為單元的社會基層治理中,借助“四個平臺”[7]的網(wǎng)格信息,從中獲取法律監(jiān)督的案源和線索,拓展了法律監(jiān)督的覆蓋面;同時,使用數(shù)據(jù)分析軟件、“雪亮工程”[8]等科技手段,獲取證據(jù)、固定證據(jù)、突破案件難點(diǎn),大大提升了監(jiān)督成案的比例,呈現(xiàn)出案件數(shù)量和質(zhì)量雙提升的新局面。2018年3月至6月,通過“網(wǎng)格+檢察”,共檢索網(wǎng)格信息14萬余條,篩選出涉法問題信息350條,在進(jìn)行了解核實(shí)和分析研判,從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索86條,辦理法律監(jiān)督案件11件,其中刑事立案監(jiān)督案件2件,行政執(zhí)法監(jiān)督案件2件,行政公益訴訟案件7件。并通過網(wǎng)格加強(qiáng)對類案問題的排查和監(jiān)督,與市綜合指揮中心管理辦公室等有關(guān)行政單位一道協(xié)同開展系統(tǒng)性問題整治3次;通過“四個平臺”推送預(yù)防詐騙犯罪等案件預(yù)警信息5件。

    (三)強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)用

    通過對檢察權(quán)能的研究,我們發(fā)現(xiàn)原先一直處于沉寂的檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán),仍是一塊有待開發(fā)的沃土。針對在什么情況下可以啟動自行補(bǔ)查、可以用哪些偵查手段、如何運(yùn)作等重點(diǎn)問題,江山市人民檢察院進(jìn)行了有益探索,已在非法證據(jù)排除、核心證據(jù)自行補(bǔ)查和追訴漏罪漏犯方面取得了一定的成效。近三年來,江山市人民檢察院通過自行補(bǔ)充偵查,改變偵查機(jī)關(guān)的案件定性、補(bǔ)救案件質(zhì)量關(guān)鍵證據(jù)7件9人,作出非法證據(jù)排除 3件3人,追訴漏罪漏犯19件22人,移送立案監(jiān)督線索5人。這些監(jiān)督成效,都是在偵查機(jī)關(guān)不能、不善、或不想為時,通過檢察機(jī)關(guān)的自行補(bǔ)充偵查去實(shí)現(xiàn)的,彰顯了法律監(jiān)督的權(quán)威,維護(hù)了社會的公平正義。

    注釋:

    [1][美]弗洛伊德·菲尼:《美國刑事訴訟法經(jīng)典文選與判例》,岳禮玲譯,中國法制出版社2006年版,第7頁。

    [2]孫謙、樊崇義、楊金華:《檢察改革.檢察理論與實(shí)踐專家對話實(shí)錄》,法律出版社2002年版,第56頁。

    [3]龍宗智:《中國檢察制度教程》,法律出版社2002年版,第101-102頁。

    [4]同[3],第 101 頁。

    [5]曾憲義主編:《檢察制度史略》,中國檢察出版社2008年版,第1頁。

    [6]同[3],第 99 頁。

    [7]“四個平臺”是指綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺和便民服務(wù)平臺。

    [8]“雪亮工程”是以縣、鄉(xiāng)、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點(diǎn)的“群眾性治安防控工程”。

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