我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯與路徑*

(淮陰工學院馬克思主義學院，江蘇淮安223003)

關于政治生態(tài)環(huán)境的思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，對于優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境具有政治引領價值。在2014年中共中央政治局第十六次集體學習時，習近平首次提出“政治生態(tài)”概念，并指出加強黨的建設需要一個好的政治生態(tài)。此后他更是在不同時間和不同場合多次強調(diào)政治生態(tài)的重要性。所謂政治生態(tài)環(huán)境是指，在以中國共產(chǎn)黨的領導為核心的政治格局中，各方面政治關系、政治要素和政治活動所形成的相互聯(lián)系、相互影響、相互促進的發(fā)展狀態(tài)。顯然，我國目前的政治生態(tài)環(huán)境，即各種政治主體之間關系還未處于一個良性的生態(tài)循環(huán)之下，需要進一步研究揭示我國政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，即它的法治基礎、法律表達、制度運行的法律保障，進而建構(gòu)我國政治生態(tài)的法治環(huán)境，優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境的法治路徑，此乃實現(xiàn)我國政治生態(tài)法治化目標的應有要義。應當說，習總書記提出的政治生態(tài)概念，具有極其重要的意義，它成為中國共產(chǎn)黨面臨的一項迫切又重要的任務。如何貫徹落實習近平政治生態(tài)思想，除了從思想上著手外，更重要的是需要從制度上保障，用法治的手段改善政治生態(tài)環(huán)境才是根本之道。這具有重要的理論和實踐價值，因此，筆者于本文試圖從法治化的角度，分析優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境的邏輯與路徑。

一、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯內(nèi)涵

政治生態(tài)理論研究起源于美國。在美國，最早研究該領域的學者是哈佛大學教授約翰·M·高斯(John·M·Gaus)和美國行政學家弗雷德·W·里格斯(Fred·W·Riggs)。高斯1947年發(fā)表的《政府生態(tài)學》系統(tǒng)地分析了行政行為應當充分考量其依存的環(huán)境因素以及環(huán)境因素對行政行為的影響。我國學者近年來也日益重視政治生態(tài)環(huán)境的研究。比如，有學者指出：“政黨生態(tài)是國家政治生態(tài)的重要組成部分，它是政黨政治系統(tǒng)中的諸要素在運行和互動，以及和環(huán)境之間所形成和顯示出來的整體狀態(tài)?！盵注]何序哲：《優(yōu)化黨的政治生態(tài)建設營造良好的從政環(huán)境》，《沈陽大學學報(社會科學版)》2015年第5期。在筆者看來，政治系統(tǒng)中各因素之間的組合及其運行機制，離不開法治化的保障。所謂政治生態(tài)環(huán)境法治化是指，參與政治生態(tài)的各個主體的行為及其運行機制應當納入法治的軌道，其基本內(nèi)涵包括政治主體行為法治化、運行機制法治化以及運行結(jié)果法治化等三個方面。從某種意義上說，政治生態(tài)建設離不開法治的保駕護航。黨的十八大以來，盡管我國加大了反腐的力度，政治生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，然而，長期以來，我國政治生態(tài)受到了一定程度的污染，黨內(nèi)不良潛規(guī)則仍然存在，黨員特別是領導干部的思想政治基礎并不牢固，損害了黨的形象，動搖了黨的執(zhí)政基礎。政治狀態(tài)是通過政治生態(tài)來反映的，政治生態(tài)是一個國家政治長期運行的外部表象。政治生態(tài)受到污染的表象繁多，諸如“權力尋租”“庸政”“懶政”“為官不為”“買官賣官”“跑官要官”等。這些問題的存在，導致了人們對政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了悲觀的看法。這一方面表現(xiàn)為非制度化的現(xiàn)象普遍存在。無規(guī)矩不成方圓，政治生態(tài)的優(yōu)化更是如此。雖然在過去的四十年中，政治運行規(guī)則越來越完善，法治化程度越來越高，然而，在現(xiàn)代化的過程中，許多非制度化現(xiàn)象或者潛規(guī)則仍然存在，如暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法。這些非制度化現(xiàn)象的存在直接影響到行政管理系統(tǒng)的正常運行，更不用說良好政治生態(tài)的建設。 另一方面，政治生態(tài)環(huán)境的惡化表現(xiàn)為權力尋租產(chǎn)生的權力腐敗。腐敗是影響社會穩(wěn)定的主要因素，是人民群眾最關心的熱點問題和焦點問題，嚴重威脅著共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和國家政權的穩(wěn)定。如果這僅僅是個別行為或偶發(fā)現(xiàn)象，可以理解為行為個體的變異，如果腐敗行為成批量出現(xiàn)，甚至有的地方出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式腐敗，則說明政治生態(tài)在某些領域、某些地方發(fā)生了變異。[注]參見高新民：《重構(gòu)政治生態(tài)》，《學習時報》2015年3月2日，第 2版。造成政治運行機制存在問題的原因是多方面的，其中與運行規(guī)則尚有待進一步完善具有很強的正相關性。一方面，由于行政權力運行缺乏規(guī)范和透明的法律程序，行政系統(tǒng)內(nèi)部權力運行基本依靠命令指示、請示報告、調(diào)查研究等來維持彼此間的關系。由于其所建立的內(nèi)部規(guī)則是由政府本身或慣例形式存在的，沒有嚴格的立法，所以存在規(guī)范性不強、透明度不高等缺陷。另一方面，正式規(guī)則下的潛規(guī)則仍然存在。如果說行政規(guī)則是明面上的正式規(guī)則，那么一些“只可意會，不可言傳”的權力運行規(guī)則就是潛規(guī)則，如我們常聽到的“跑部錢進”“上有政策，下有對策”等等。大量存在的“潛規(guī)則”使得行政權力的運行偏離設定行政權力的最初目的。由此可見，行政運行規(guī)則已經(jīng)成為行政法治建設進程中不可繞過的重要環(huán)節(jié)，行政運行規(guī)則制定的質(zhì)量和實施的水平，是判斷政府是否貫徹依法行政的重要指標。[注]參見沈亞萍：《行政規(guī)則研究》，吉林大學2015年博士學位論文，第67頁。盡管政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化與思想建設緊密相關，但是，要從根本上優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境，需要法治的保障。其基本內(nèi)涵包括以下內(nèi)容。

(一)政治運行機制的法治化

政治生態(tài)環(huán)境惡化與政治文化的多元碰撞的交織，加劇了人們對政治運行結(jié)果的擔憂。然而，從根本上說，政治生態(tài)運行機制出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在如下三個方面。一是整個政治的運行機制不順暢。從政府運行的決策機制看，根據(jù)科學化、民主化決策的要求，政府決策前的論證制度、決策中的票決制和決策后的問責制度尚需要進一步完善。[注]參見昂永生：《試論政府運行機制創(chuàng)新中的薄弱環(huán)節(jié)及其成因》，《安徽農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2005年第6期。二是政府運行的協(xié)調(diào)機制有待改進?，F(xiàn)代政府管理的本質(zhì)就是協(xié)調(diào)。加強政府協(xié)調(diào)機制的建設是現(xiàn)代科學管理的基本要求，也是當今中國社會發(fā)展的客觀要求。[注]參見張旭東：《關于新形勢下完善政府決策機制的思考》，《河北學刊》2009年第3期。三是政府運行的監(jiān)督機制乏力。我國的政府監(jiān)督機制雖然建立了一個相對完整的體系，但體系內(nèi)部仍有許多因素制約該體系充分發(fā)揮作用。因此，從某種意義上說，政治生態(tài)運行的機制是一個系統(tǒng)工程，從法治政府建設事業(yè)自身的內(nèi)容看，單純依靠行政機關的努力是遠遠不夠的。法治政府建設不能僅僅看作是行政機關自身建設的一部分，而應當看作是整個國家治理現(xiàn)代化、法治化的系統(tǒng)工程。實際上，如果各級黨委、人大、審判機關、檢察機關對法治政府建設袖手旁觀，也不可能建成法治政府。

(二)政治生態(tài)組織行為的法治化

政治生態(tài)發(fā)展的根本問題是人的發(fā)展問題，政治生態(tài)化的組織建設要以人為本。在我國政治實踐中，政治生態(tài)價值標準在一定程度上出現(xiàn)了偏離。在經(jīng)濟社會和人的發(fā)展方面，政府考核評價指標過于重視經(jīng)濟的高速增長，忽略了社會的持續(xù)協(xié)調(diào)和人的全面發(fā)展。政府的管理手段仍然很難從傳統(tǒng)的威權管理方式向民主化的治理方式轉(zhuǎn)變，政府仍然包攬事務過多，管理職能定位尚未完全轉(zhuǎn)變。在政府的行政程序上，重實體輕程序，將程序視為工具，含有較重的人治色彩。我國有幾千年的人治傳統(tǒng)，新中國建立后至今，雖然法制建設日益受到重視，依法治國也提升到了治國方略的高度，但是，在政府的行政程序上，程序的內(nèi)在價值，包括人權保障價值以及權力制約價值這兩個方面，并沒有得到充分體現(xiàn)，人治現(xiàn)象仍很嚴重，而且在價值取向上重權力輕責任。我國實行的科層制政治結(jié)構(gòu)體制，下級往往只對上級服從和負責，加之行政績效評價體系尚未健全，責任的不明確，導致了責任與權力的分離。[注]參見王飛、唐美紅：《淺析當代中國政治生態(tài)建設得與失及路徑設計》，《天水行政學院學報》2016年第4期。

(三)政治運行結(jié)果的法治化

政治運行結(jié)果與一個社會的政治生態(tài)的建設能力呈正相關性，政治生態(tài)的建設能力的提升與政治運行的法治化形影相隨。構(gòu)建一個良好的政治生態(tài)是一個長期持續(xù)建設的過程，離不開每個黨員干部、廣大人民群眾的共同努力，必須多管齊下、多方參與、綜合治理。因此，政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化需要解決兩個基本的前提性問題。一是政黨領導體制的權責范圍必須是清晰的。然而，目前存在的黨政關系、權責不明現(xiàn)象表明，我國黨政體制亟待改善。同級黨委直接指揮政府，官僚主義嚴重，黨干預政府工作，并且在政府工作中起決定作用，政府逐漸變成了一個執(zhí)行部門。二是體制機制不能偏離法治精神和道路。政治生態(tài)建設是一項系統(tǒng)的、復雜的工程，需要健全的體制機制予以保障。然而，很多地方的政治生態(tài)建設，沒有建立健全相關的法律機制，而且改革、發(fā)展與法治的關系沒有理順，配套制度也不完善，特別是面對全面深化改革的新要求，還沒有主動適應，沒有形成良好的法治環(huán)境，改革、發(fā)展與法治的關系亟待理順。

通過上述分析可見，我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境需要法治化的保障，良好的政治生態(tài)離不開健全的法治體系，這是由政治運行機制、政治組織行為以及政治運行結(jié)果離不開法治化保障的客觀規(guī)律所決定的。

二、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯分析

從前述分析可知，所謂政治生態(tài)就是政治系統(tǒng)中的諸要素在運行和互動中所形成和顯示出來的整體狀態(tài)。這種整體狀態(tài)有好有壞(形成生態(tài)或非生態(tài)狀態(tài))，當政治生態(tài)中的各要素由消極要素變?yōu)榉e極要素，各要素間處于協(xié)調(diào)共生、和諧互補的動態(tài)平衡狀態(tài)時，這種政治狀態(tài)就屬于優(yōu)良政治生態(tài)，或者叫生態(tài)化政治(生態(tài)政治)。因此，生態(tài)政治概念其實反映的是政治生態(tài)發(fā)展到一定階段，并已經(jīng)達到理想狀態(tài)和生態(tài)化了的政治狀態(tài)。[注]參見夏美武：《當代中國政治生態(tài)環(huán)境研究——基于結(jié)構(gòu)功能分析視角》，蘇州大學2014年博士學位論文，第16頁。正如前述，良好的政治生態(tài)，離不開健全的法治體系。建立什么樣的法治邏輯結(jié)構(gòu)體系，以優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，是一個復雜的問題，是我國建設社會主義法治國家必須厘清的問題。在筆者看來，我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯體系，至少要回答四個層面的問題：一是明確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性，即如何準確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的社會主義屬性，如何準確處理黨的領導、依法治國與人民民主的關系；二是準確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的法律屬性，即建立什么樣的法治體系，以確保政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化；三是準確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的道德屬性，即準確處理屬于“義務的道德”的國家法與屬于“高尚的道德”的黨規(guī)黨法之間的關系；四是準確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的保障基礎，即準確處理優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關系，為政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供制度基礎。

(一)處理好政治與法治之間的關系

如何準確定位優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的社會主義屬性，如何準確處理黨的領導、依法治國與人民民主的關系，這是構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治體系的邏輯大前提。這從優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性看，就是要明確優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的社會主義方向，就是要把堅持黨的領導和堅持社會主義方向統(tǒng)一到法治的邏輯中去。政治屬性是我國構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境之法治邏輯結(jié)構(gòu)的鮮明特征。法治作為一種治國方略，帶有明顯的政治屬性，在當代中國，就是要正確處理好法治與黨的領導、中國特色社會主義方向之間的關系。這既是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯結(jié)構(gòu)的前提條件，也是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境之法治體系的重要內(nèi)容。對此，黨的十九大報告明確強調(diào)，推進全面依法治國，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，就是堅持黨的領導、中國特色社會主義制度和中國特色社會主義法治理論。這三個方面實質(zhì)上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。這一點與西方的法治思想具有本質(zhì)的區(qū)別。也許在某些人看來，法治可以脫離政治而存在，可以脫離政黨的意志，表現(xiàn)為在法治領域，否定黨的領導，甚至否定中國特色社會主義方向。這些思想不僅與中國特色社會主義治國方略格格不入，而且碰觸了優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的“紅線”。因此，準確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的政治屬性，要明確黨對法治建設的領導地位，因此，黨的十九大報告提出要深化依法治國實踐，成立中央全面依法治國領導小組，這是在更大范圍和更高層次上加強了對法治中國建設的統(tǒng)一領導，這也是保證優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯的中國特色社會主義方向的根本保證。

(二)處理好法治體系與法治自身規(guī)律之間的關系

構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治邏輯必須處理好法治體系與法治自身規(guī)律之間的關系。也就是說，要準確把握優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯的法律屬性，即建立什么樣的法治體系，以確保政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。從近幾年的反腐經(jīng)驗來看，如果一個地方的領導干部缺乏政治原則，不講黨性，權權交易，權色交易，政治上的潛規(guī)則盛行，勢必導致一個地方的政治生態(tài)腐化。黨的十八大以來，黨中央查處的諸多大案要案就充分證明了，一些領導干部手握人民賦予的權力肆意妄為，建立以權力為軸心的利益集團，極大地敗壞了黨和國家的形象，腐化了黨的政治生態(tài)。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上就是要規(guī)制權力，打造法治政府、法治國家、法治社會。通過法治的方式，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境和構(gòu)建優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，其內(nèi)涵包括以下幾個方面。首先，明確法治的本質(zhì)是什么，或者說法治的對象是誰的問題。這說到底就是要約束公權力，規(guī)范公權力機關的行為，法治的本質(zhì)對于公權力來說要體現(xiàn)“法無授權不可為、法定職責必須為”的價值理念。其次，要實現(xiàn)依法治黨、依法執(zhí)政與依法治國的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為依法治國的重要主體，一身兼二任，既是執(zhí)政黨也是領導黨，自身要構(gòu)建與完善以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系，在法治的體系和框架下，實現(xiàn)依法執(zhí)政與依法治國的統(tǒng)一，著力打造法治政府，實現(xiàn)依法行政。法治政府建設是法治國家建設的重點。堅持依法行政，就是要把行政立法權、執(zhí)法權、自由裁量權以及行政審批權置于法治的籠子里，著力破解“依權不依法”的難題，特別是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變到位，解決職責權限劃分不清晰、權責不統(tǒng)一與不匹配的問題。最后，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯，重點是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系。黨的十九大報告明確提出，要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

(三)處理好法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系之間的關系

黨的十九大報告明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在組成部分。由此可見，雖然黨規(guī)黨法不納入國家制定法的范疇，但也屬于法治體系的范疇。同時，在當前背景下，我們應當充分認識到黨內(nèi)法規(guī)對于加強國家政治生態(tài)環(huán)境建設的價值與意義。黨規(guī)黨法是指由黨的中央及其所屬部門制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨直接決定著法治國家、法治政府、法治社會三位一體法治目標能否實現(xiàn)，其中黨規(guī)黨法發(fā)揮著重要的作用，通過其規(guī)范和引領，保證了中國共產(chǎn)黨領導的規(guī)范化和法制化，與社會主義法律體系一道，為營造良好的政治生態(tài)環(huán)境以及良好的法治環(huán)境提供了基礎保障。然而，我們也要清楚地認識到，社會主義法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系有其不同的調(diào)整對象以及實施運行機制，在構(gòu)建良好的政治生態(tài)環(huán)境方面，必須處理好兩者之間的關系。一方面要準確把握兩者在調(diào)整對象以及實施機制上的區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是中國共產(chǎn)黨全體黨員，而法律調(diào)整的對象是全體公民，與國家法律相比較，黨內(nèi)法規(guī)在道德、倫理層面給全體黨員提出了更高的要求，有助于政治生態(tài)環(huán)境的改善。在實施機制上，與國家法律相比較，國家法律體系的實施有一套相對成熟的實施機制，特別是有較為完善的程序規(guī)范保障，而黨內(nèi)法規(guī)體系的實施，在實施機制上其程序的規(guī)范性相對寬松，但是其實施過程中的效率性也得以體現(xiàn)出來，有利于懲治遏制黨內(nèi)腐敗行為、不規(guī)范行為，有利于改善黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境。另一方面，我們也要認識到，黨內(nèi)法規(guī)對法律體系的建構(gòu)性意義，要適時將有些黨規(guī)黨法轉(zhuǎn)化為國家法，將黨規(guī)黨法轉(zhuǎn)化為社會全體成員的行為準則。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其最基本的執(zhí)政方式就是將黨的主張通過法定程序上升為國家意志，從國家法律與制度層面保證黨的路線方針政策的落實，通過法定程序?qū)Ⅻh的執(zhí)政理念內(nèi)化為國家法的精神。

(四)處理好法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關系

法治監(jiān)督體系在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境方面具有舉足輕重的作用，只有構(gòu)建疏而不漏的權力監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)把權力關進籠子里的目標，才有可能為營造良好的政治生態(tài)環(huán)境提供制度保障。處理好法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關系。一方面，要加強憲法實施和監(jiān)督工作，推進合憲性審查工作。一切政黨、組織和個人都要以憲法為根本活動準則，履行維護憲法尊嚴、保障憲法實施的職責。因此，要構(gòu)建與完善全國人大憲法與法律委員會的監(jiān)督機制，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。另一方面，要建立統(tǒng)一權威的監(jiān)督機構(gòu)，推進國家監(jiān)察體制改革，有效實施我國《監(jiān)察法》。如果對依法履行公職的人員的監(jiān)督，監(jiān)察力量不夠集中，勢必難以形成合力。黨的十九大報告提出，要深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，各級監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。按照十九大報告的部署，2018年全國人大制定通過了我國《監(jiān)察法》。我國《監(jiān)察法》規(guī)定了行使監(jiān)察權應遵循的原則，明確了監(jiān)察對象的范圍，依法賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置職權以及其可采取的談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項相關措施。我國《監(jiān)察法》的制定和實施，對于改善政治生態(tài)環(huán)境具有積極作用。

三、優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治路徑的現(xiàn)實選擇

通過上述分析，可見優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境法治保障體系是一個復雜的系統(tǒng)工程，其路徑的選擇也是艱難的。政治生態(tài)環(huán)境法治路徑的現(xiàn)實選擇，一方面要實現(xiàn)政治運行機制、政治運行行為的法治化，另一方面，必須構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和實施體系，更重要的是，要處理好國家法治體系與法治監(jiān)督體系之間的關系。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的制度保障需要從黨內(nèi)和黨外兩方面著手，在黨內(nèi)就需要加強黨法黨規(guī)的建設和完善，在黨外就需要國家加強法律法規(guī)的建設，共同凈化黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境。但是，著眼于當下，必須從五個層面做出相應的路徑選擇。

(一)優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中權力主體的運行機制

政治生態(tài)環(huán)境是各個要素的有機結(jié)合，需要優(yōu)化參與政治運行的主體之間的關系，為政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化創(chuàng)造體制保障。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的運行機制，首當其沖的問題是，理順政治運行機制，處理好人大、政府、司法機關以及監(jiān)察委員會之間關系。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境需要理順政治生態(tài)運行機制，它與法治政府的構(gòu)建息息相關，優(yōu)化的政治生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是一個打造法治政府的過程。從法治政府建設事業(yè)自身的內(nèi)容看，單純依靠行政機關的努力是遠遠不夠的。法治政府建設不能看作是行政機關自身建設的一部分，而應當看作是整個國家治理現(xiàn)代化、法治化的重要內(nèi)容。實際上，如果各級黨委、人大、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關對法治政府建設袖手旁觀，也不可能建成法治政府。優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，必須重視黨的領導，因此《法治政府實施綱要(2015年-2020年)》明確提出，在黨委對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導下，各級政府及其部門黨組要切實履行主體責任，主要負責人是第一責任人，對本級政府本部門黨風廉政建設負總責；認真執(zhí)行向本級人大及其常委會報告的工作制度，接受詢問和質(zhì)詢制度，報備行政法規(guī)、規(guī)章制度；認真研究處理人大及其常委會組成人員對政府工作提出的有關審議意見，及時研究辦理人大代表和政協(xié)委員提出的意見和建議，切實改進工作；健全知情明政機制，政府相關部門向政協(xié)定期通報有關情況，為政協(xié)委員履職提供便利、創(chuàng)造條件；支持人民法院依法受理行政案件，健全行政機關依法出庭應訴制度，尊重并執(zhí)行人民法院生效裁判；檢察機關對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進行監(jiān)督，行政機關應當積極配合。在現(xiàn)階段，要著重解決兩個問題。一是如何發(fā)揮人大憲法與法律委員會在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的作用。2018年通過的憲法修正案將人大的法律委員會變更為憲法與法律委員會，由此發(fā)出一個明確的信號，就是要重視憲法與法律的實施，要推動合憲性審查制度，那么，憲法與法律委員會如何運行，合憲性審查將面臨制度上的構(gòu)建難題，其審查對象、方式以及相應的責任都需要明確的方案，這些對于改善政治生態(tài)環(huán)境具有重要的價值。筆者認為，在審查對象上，一切政治主體及其行為都應當接受憲法的審查，這是因為，我國憲法明確規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。為了推動憲法的實施，接受憲法審查的對象應是廣泛的。在審查方式上，應當建立以書面審查為主的方式，必要時可以進行聽證審查程序，為憲法與法律委員會開展合憲性審查設置必要的程序保障。二是如何規(guī)范監(jiān)察委員會在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的運行機制。新修改的憲法明確了監(jiān)察委員會的憲法地位，形成了人大統(tǒng)攝下的“一府兩院一委”新政權組成形式。為了發(fā)揮監(jiān)察委員會在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中的作用，新頒布的《監(jiān)察法》明確了其監(jiān)察范圍，監(jiān)察機關是對國家公職人員進行監(jiān)督的機關，因此，監(jiān)察的范圍是非常寬泛的，具有對握有權力的主體的震懾作用，有利于政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。但是，我們也要清楚認識到，監(jiān)督者本身也應該接受監(jiān)督。如何設計對國家監(jiān)察機關及其工作人員的監(jiān)督機制呢？根據(jù)我國的法律監(jiān)督體制，這種監(jiān)督應包括人大及其常委會的監(jiān)督、公民的監(jiān)督、新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督，以及國家監(jiān)察機關的自我監(jiān)督。

(二)以法律體系的思維構(gòu)建完善的黨規(guī)黨法體系

黨規(guī)黨法體系是社會主義法治體系的主要組成部分，黨的十九大報告對此作出了明確的宣示。但是，黨規(guī)黨法的體系化以及實施是當前面臨的突出的問題。比如，如何構(gòu)建一個完善的黨規(guī)黨法體系、黨規(guī)黨法如何適用等問題都必須給予明確的回答。筆者認為，完善黨規(guī)黨法體系，以法律體系化思維為價值取向，發(fā)揮其對優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的作用是必不可少的。全面從嚴治黨是中央做出的戰(zhàn)略決策，黨內(nèi)法規(guī)的健全與完善是實現(xiàn)全面從嚴治黨的依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)在優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境中主要包括四個方面的功能。一是規(guī)范功能。這是指黨內(nèi)法規(guī)對全體黨員以及各級黨組織的指引作用，包括確定的指引、有選擇的指引。按照確定的指引和有選擇的指引分類，黨內(nèi)規(guī)范可以分為權利性和義務性兩種。這兩種規(guī)范分別代表了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性指引的兩種指引形式。義務性規(guī)范代表確定的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定，黨員應該這樣行為或不應該這樣行為，如果違反這種規(guī)定，就應承擔某種否定性的黨內(nèi)法規(guī)責任。授權性規(guī)范代表一種有選擇的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定黨員可以這樣行為，將帶來某種肯定性的結(jié)果。二是評價功能。評價功能是指黨內(nèi)法規(guī)具有判斷、衡量黨員行為是否合法或有效的評價作用。在評價黨員行為時，黨法黨規(guī)必須有一定的、客觀的評價準則。黨法黨規(guī)是黨內(nèi)一個重要的普遍的評價準則，即根據(jù)黨法黨規(guī)來判斷黨員行為是否合法。作為一種評價準則，黨法黨規(guī)應該具有比較明確、具體的特征。三是預測功能。預測作用是指黨法黨規(guī)有可預測性的特征，即依靠黨內(nèi)規(guī)范，黨員可以預先考慮到黨員以及黨的各級組織相互之間將如何行為。預測作用的對象是黨員相互的行為，包括各級黨組織的行為。四是強制功能。黨規(guī)黨法的作用在于制裁、遏制違反黨規(guī)黨法的行為。其強制功能不僅在于制裁違規(guī)行為，而且還在于預防黨員違法犯罪行為，讓黨員以及各級黨組織在法的規(guī)范框架下活動，以利于生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。如果以這樣的邏輯評判目前的黨規(guī)黨法體系，我國黨規(guī)黨法體系應當具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，才能發(fā)揮其規(guī)范、評價、引領以及強制功能，但是，目前我國的黨法黨規(guī)體系還不夠詳細全面，未能形成一般意義上的法律規(guī)范體系與規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中的規(guī)定定性多于定量，沒有形成嚴格意義上的法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，不利于明確職權行駛范圍、權責的分配以及相應責任的追究。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治保障，應當完善黨規(guī)黨法，以體系化思維發(fā)揮其對優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的作用。一方面，要構(gòu)建以黨章為統(tǒng)帥的黨法黨規(guī)體系。筆者的設想是，黨法黨規(guī)體系的構(gòu)架應當依據(jù)現(xiàn)行的黨法黨規(guī)按照不同的分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這個體系由黨章、中央機構(gòu)以及省級地方黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件組成。黨章在整個體系中處于核心地位，要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的沖突解決機制，黨的各級組織應當建立黨法黨規(guī)審查機構(gòu)，作為沖突解決機制的主體有權對黨法黨規(guī)適用過程中的沖突做出裁決。另一方面，要完善與構(gòu)建具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)。從法的規(guī)范結(jié)構(gòu)看，從法的制定和法的實施的角度考量，法律規(guī)范通常由三個部分組成，即假定、處理、制裁，三者構(gòu)成了法律規(guī)范的三個要素。黨內(nèi)法規(guī)也一樣，應當參照法規(guī)范的基本要素，逐步形成嚴格的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，明確每一個黨內(nèi)法規(guī)范的適用條件，而適用這一黨內(nèi)規(guī)范的這種條件就稱為假定。同時，應當明確行為規(guī)范本身的基本要求，即行為標準，規(guī)定黨員以及各級黨組織應當做什么、禁止做什么、允許做什么。這是黨內(nèi)法規(guī)范的核心部分，是規(guī)范的主要內(nèi)容，規(guī)定了黨員的權利義務的部分，指明了黨員行為的方式和尺度。黨內(nèi)法規(guī)對黨員行為的調(diào)整，應當從“行為標準”中體現(xiàn)出來的，是黨內(nèi)立法的直接目的。因此，“行為標準”部分是法律規(guī)范中最基本、最核心的組成部分。法律后果是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)不可或缺的部分，是指黨內(nèi)法規(guī)范中規(guī)定的黨員在作出符合或違反黨內(nèi)規(guī)范的行為時可能引起的法律后果部分，包括肯定式后果，即對合規(guī)行為的允許、確認、保護和鼓勵等，也包括否定式后果，是對違法行為宣布無效、撤銷以及給予黨紀制裁。只有這樣的黨內(nèi)法規(guī)范結(jié)構(gòu)，才能為優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境提供可操作性的依據(jù)。顯然，黨內(nèi)法規(guī)范體系要實現(xiàn)上述目標，需要進一步加強黨內(nèi)法規(guī)范體系的理論與實踐研究。

(三)構(gòu)建完善的國家行政權力運行程序

優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)是把權力的運行關進制度的籠子里。盡管我國行政法律體系日益完善，但是，我國行政權力運行的程序還沒有實現(xiàn)法治化。因此，完善國家行政法律體系，應當及時制定行政程序法以優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境。法律體系的完善是一個系統(tǒng)工程，其中，行政程序法的制定對于優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境具有舉足輕重的作用。這是由行政程序具有獨立的權利保障價值以及權力制約價值所決定的。因此，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，必須堅持用制度管權、管事、管人，堅持決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機關按照法定權限和程序行使權力。起草法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，要有效落實公開行政權力運行流程、懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突等要求，切實把權力關進制度的籠子。同時必須加強行政程序制度建設，嚴格規(guī)范作出各類行政行為的主體、權限、方式、步驟和時限。政治生態(tài)環(huán)境的破壞本質(zhì)上是權力的濫用。因此，為了防止權力被濫用，保障行政相對人有效地參與行政管理，對行政過程實施有效監(jiān)督，在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等領域應當建立一系列行政程序制度，使行政權力的行使受到法律程序的規(guī)范和制約成為必然要求。這些程序的設置不能錯位，不能將人民群眾置于對立面，因為行政程序?qū)τ谛姓鄬θ藖碚f是權利，對行政主體而言是責任、義務，行政主體必須為之，不為則屬違法，應被追究相應的責任。所以應該為行政程序設立統(tǒng)一的程序原則和基本制度，通過統(tǒng)一原則和相關制度來增加行政過程的公開性，保證行政管理過程的透明性，確保行政程序的穩(wěn)定性，提升行政過程的科學性和協(xié)調(diào)性。這樣才能使政府行政系統(tǒng)在公平正義的行政程序的規(guī)制下，與政治生態(tài)環(huán)境平衡發(fā)展。[注]參見齊曉耘、譚四紅：《政府行政程序法定化的政治生態(tài)環(huán)境分析》，《武漢科技大學學報(社會科學版)》2007年第6期。良好的政治生態(tài)環(huán)境需要陽光的滋潤，一個高效廉潔的政府需要程序的規(guī)制，其必然的要求就是行政程序中做到過程的公開透明、公眾參與。如何打造在陽光下運行的政府呢？在筆者看來，從程序的角度，就是行政主體在行使行政權力的過程中，做到政府信息的公開，讓行政權力在陽光下運行，加強行政程序制度建設，嚴格規(guī)范作出各類行政行為的主體、權限、方式、步驟和時限，讓公眾知曉政府機構(gòu)的職權范圍、活動方式和相應的法律制度。然而，目前我國還沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，在行政程序立法上，僅有國務院制定發(fā)布的《政府信息公開條例》以及地方各級政府制定的政府信息公開管理辦法，不利于從整體上規(guī)范行政主體的活動方式。盡管世界各國制定行政程序法典的經(jīng)驗表明，制定行政程序法是一個艱難的過程，美國、日本、韓國等國家都經(jīng)歷了幾十年的立法上的探索，但是，我國在行政程序上的理論與實踐探索也已經(jīng)走過了二十余年的歷程，應當說已經(jīng)具備了制定行政程序法的條件，國家應當適時出臺行政程序法典，不僅是完善中國特色社會主義法律體系的要求，也是規(guī)范行政權力，優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的必然選擇。

(四)構(gòu)建完善的國家法治監(jiān)督體系

優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境離不開法治化保障，因此，構(gòu)建良好的法治監(jiān)督體系是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的關鍵。同時，法治監(jiān)督體系是法治體系的有機組成部分，因而優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境必須完善法治監(jiān)督體系，強化對行政權力的制約和監(jiān)督。對此，黨的十九大報告明確指出，法治監(jiān)督體系是構(gòu)建中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。這是因為，科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系的基本形成，不僅是懲治和預防腐敗體系的需要，更是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治保障。從總體上看，完善法治監(jiān)督體系，就是健全行政權力運行制約和監(jiān)督體系。政治權力應自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督。從制度層面看，就是要堅持用制度控制政治權力，堅持決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保行政機關按照法定權限和程序行使權力。我國已初步構(gòu)建了法治監(jiān)督體系，但是，我們更要著眼于現(xiàn)實層面，完善法治監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)把權力關進制度籠子的目標。從現(xiàn)實層面看，完善法治監(jiān)督體系，目前當務之急是要做好以下二項工作。其一，要進一步完善我國《行政訴訟法》，擴大行政訴訟的受案范圍，準確定位行政訴訟功能模式，“在客觀法秩序模式下，行政訴訟受案范圍的基本邏輯，就是假定一切行政行為可以接受司法審查為原則，其最大化的結(jié)果就是被訴的行政行為與起訴人是否有利害關系無關，對行政行為是否遵守所有與行政行為相關的法律規(guī)范進行完全的司法審查。我國《行政訴訟法》應當立法明確雙層結(jié)構(gòu)的受案范圍標準，假定行政行為可以審查標準，立法排除司法審查的例外范圍?！盵注]鄧剛宏：《行政訴訟受案范圍的基本邏輯與制度構(gòu)想》，《東方法學》2017年第5期。其二，要加強關于監(jiān)察法實施的研究。我國《監(jiān)察法》“總結(jié)了黨的十八大以來反腐敗的經(jīng)驗，鞏固了國家監(jiān)察體制改革的成果，完善和創(chuàng)新了國家監(jiān)察制度，對于構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，是新時代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范”。[注]馬懷德：《監(jiān)察法:新時代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范》，《紫光閣》2018年第4期。不過，自我國《監(jiān)察法》頒布以來，其實施中不可避免地遇到一些問題，突出表現(xiàn)為如何處理打擊腐敗與人權保障之間的關系問題。事實上，一些學者在我國《監(jiān)察法》實施前，表現(xiàn)出擔心監(jiān)察法如何保障被監(jiān)察對象的權利保護問題。比如，有學者認為，我國香港地區(qū)廉政公署經(jīng)歷了從擴權到控權的歷史變遷，其承載的價值也從最初以犯罪控制為主導轉(zhuǎn)變?yōu)槿找孀⒅卣敵绦?。在平衡這兩種訴訟價值的過程中，香港地區(qū)廉政公署逐漸形成了靜態(tài)控權與動態(tài)控權兩種模式。前者基于權力法定原則，通過立法明確界定香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權的適用范圍、條件、程序等，在授權的同時實現(xiàn)控權。后者基于權力制衡原理， 通過司法權、檢控權、犯罪嫌疑人訴訟權利，實現(xiàn)對調(diào)查權的動態(tài)制約。前者是后者運行的基礎，后者是前者發(fā)揮效果的保障。我國的國家監(jiān)察立法可借鑒香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權的控權經(jīng)驗，堅持打擊腐敗與保障正當程序和人權相結(jié)合的目標，確保監(jiān)察委員會的必要職權，同時強化對監(jiān)察權的監(jiān)督、制約，實現(xiàn)對權力運行的靜態(tài)控制與動態(tài)控制。[注]參見陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。在我國《監(jiān)察法》實施以后，人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督缺少有效的方法和措施，對監(jiān)察權的制衡不足，容易發(fā)生監(jiān)察行為對被監(jiān)察對象的合法權益的侵害。

(五)構(gòu)建有序的民主參與制度

政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化需要公眾的參與，需要選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的法律制度完善。正如有學者認為，當代中國民主政治建設需要法律和制度的保障。人們在國家中的地位，同這種地位相適應的各項權利，行使這些權利所應遵循的原則和程序，以及制裁侵犯人民民主權利行為的方式和途徑，都需要通過法律來確認和規(guī)定，并通過國家的強制力保證實施。[注]參見李新、趙連章：《當代中國民主建設的政治生態(tài)環(huán)境論析》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的法律制度完善與其字面表達一樣需要從這三個角度去審視。從選舉民主的角度看，選舉民主是現(xiàn)代民主國家及其憲法具有合法性、正當性的基礎?？梢哉f，沒有選舉民主，就不是民主國家，就沒有真正體現(xiàn)民意的憲法及其選舉制度，在這個意義上，我國選舉制度的完善任重而道遠。從協(xié)商民主的角度看，我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度作為基本政治制度，然而，這并不等于是嚴格意義上的“協(xié)商民主”。從理想角度而言，在我國的政治生活中，協(xié)商民主不僅是我國各民主黨派和無黨派人士政治協(xié)商、參政議政的重要民主形式，也應當是有關政治主體參與政治運行的重要形式，是對選舉民主的重要補充，但這種操作層面的“協(xié)商民主”形式，在我國法律體系中，還缺乏規(guī)范性的國家制度安排。從參與民主的角度講，在當代中國，首要的問題是，形成網(wǎng)絡民意有序表達機制，漸次推進有序的民主參與，形成人們的心理認同是必不可少的。如果一個國家的人民沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個民主觀念的轉(zhuǎn)變，沒有對其國家政治生態(tài)的認同，那么，一個國家政治生態(tài)的健康發(fā)展的局面是難以形成的。因此，從上述三個層面上說，構(gòu)建良好的選舉民主、協(xié)商民主、參與民主的機制是優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。