行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)構(gòu)建

●唐 張 黃 喆/文

檢察機(jī)關(guān)獲取行政執(zhí)法信息的渠道一般為行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法案例公布、行政處罰或行政強(qiáng)制等聽證程序公開或者是檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)控告、內(nèi)部相關(guān)部門的移送，獲取信息渠道單一、方式不科學(xué)，導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督介入不合理、不規(guī)范。因此，為了更加全面、及時(shí)、真實(shí)地了解行政執(zhí)法情況，全程跟蹤行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，搭建行政機(jī)關(guān)與行政檢察監(jiān)督平臺(tái)尤為重要。

一、重要性：建立行政檢察監(jiān)督平臺(tái)的意義

建立行政檢察監(jiān)督平臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督本位，有效配置檢察權(quán)，與行政執(zhí)法部門做到信息共享，依法保障行政權(quán)力合法行使，保護(hù)社會(huì)公共利益，強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度創(chuàng)新。

行政檢察監(jiān)督平臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的重要載體。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在行政處罰、行政許可等執(zhí)法過程中違反法定程序，執(zhí)法隨意，濫用職權(quán)或執(zhí)法缺位現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，因此將行政執(zhí)法信息納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視野，關(guān)口前移，更有利于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的行使。

行政檢察監(jiān)督平臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)拓寬線索來源的重要途徑。建立監(jiān)督平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法信息的獲取，拓寬了行政檢察監(jiān)督工作渠道和范圍，豐富了行政檢察監(jiān)督工作的開展方式，改變了檢察機(jī)關(guān)以往跑線索、要線索、等線索的被動(dòng)局面，通過信息查閱的方式，為開展行政違法行為監(jiān)督和行政強(qiáng)制措施監(jiān)督打下良好基礎(chǔ)。

行政檢察監(jiān)督平臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)提升監(jiān)督能力的重要方式。建立行政檢察監(jiān)督平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)可以從行政執(zhí)法單位錄入平臺(tái)的行政執(zhí)法案件入手，對(duì)行政處罰程序、實(shí)體上是否符合法律規(guī)定、行政處罰結(jié)果和實(shí)際處罰執(zhí)行情況是否相一致進(jìn)行監(jiān)督，可以有針對(duì)性的采取不同措施，開展檢察監(jiān)督，有助于取得良好的政治、社會(huì)和法律效果。

二、必要性：建立行政檢察監(jiān)督平臺(tái)的價(jià)值

我國社會(huì)正處于改革的攻堅(jiān)階段和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,也是一個(gè)矛盾突發(fā)和利益格局深度調(diào)整的時(shí)期。在行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律意識(shí)和執(zhí)法水平還不盡如人意的情況下,必須有一整套健全、完善、行之有效的法律監(jiān)督體系,建立行政檢察監(jiān)督平臺(tái)的價(jià)值追求在于促進(jìn)行政管理依法有序，促進(jìn)檢察監(jiān)督正確實(shí)施，促進(jìn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

實(shí)現(xiàn)行政效率提升。檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)行政執(zhí)法信息的篩選、分析，通過甄別行政違法行為的原因，起到了規(guī)范行政執(zhí)法行為，進(jìn)而提高行政效率的作用。

實(shí)現(xiàn)司法資源整合。行政檢察監(jiān)督平臺(tái)建立有利于整合檢察資源，增強(qiáng)內(nèi)設(shè)部門工作合力，實(shí)現(xiàn)以防促查、以查促防的良性互動(dòng)，既提高了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的實(shí)效性，又有利于節(jié)省檢察資源。

實(shí)現(xiàn)三個(gè)效果統(tǒng)一。行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易被濫用的一項(xiàng)權(quán)力，因而制約與監(jiān)督權(quán)力的核心首先是制約與監(jiān)督行政權(quán)。把依法行政和依法監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，確保政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、可行性：行政檢察監(jiān)督平臺(tái)的架構(gòu)

早在2005年，上海浦東發(fā)端“兩法銜接平臺(tái)”及工作機(jī)制，至今歷時(shí)12年，平臺(tái)發(fā)展初步成熟。目前，正處于網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展的時(shí)代，政務(wù)專網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)都可以作為搭建信息平臺(tái)的支撐。檢察工作需要與互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合的時(shí)代已經(jīng)到來，這是搭建與行政機(jī)關(guān)信息互通平臺(tái)的技術(shù)保障。

曹建明檢察長在《全國檢察機(jī)關(guān)電子檢務(wù)工程工作會(huì)議》上的重要講話，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和智能化，提高服務(wù)檢察工作的能力，又是加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)的組織保障。使得在一個(gè)地區(qū)的行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)搭建信息溝通平臺(tái)成為可能，通過建立行政執(zhí)法與行政檢察銜接信息平臺(tái)，及時(shí)獲取更廣、更寬范圍內(nèi)行政執(zhí)法信息，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的程序和實(shí)體進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，進(jìn)一步拓寬案件線索來源渠道，解決檢察機(jī)關(guān)人員少工作涉及面廣監(jiān)督范圍有限的困難。

（一）平臺(tái)架構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

一是重點(diǎn)監(jiān)督原則。行政行為涵蓋的種類繁多，且具有極高的專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)如果實(shí)行全面的監(jiān)督，一方面缺乏現(xiàn)實(shí)的可能性，另一方面造成監(jiān)督?jīng)]有主次之分，浪費(fèi)了有限的司法資源，也使得監(jiān)督效果不明顯。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督如環(huán)境資源、安全生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管等涉及民生民利等幾類行政行為，確保行政執(zhí)法監(jiān)督取得實(shí)際效果。

二是合法性審查原則?，F(xiàn)代法治對(duì)于行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括合法性和合理性，行政行為不僅需要在內(nèi)容、程序等方面符合法律規(guī)定，還要具有正當(dāng)動(dòng)機(jī)、符合公正法則。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政行為的合法性監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之意。而行政機(jī)關(guān)依法享有行政自由裁量權(quán)，系專屬權(quán)限，對(duì)其行使的合理性問題一般情況下行政權(quán)以外的公權(quán)力不得干涉，因此行政行為的合理性則不宜列入檢察監(jiān)督的范圍。

三是多環(huán)節(jié)監(jiān)督相結(jié)合原則。目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督多著眼于事后監(jiān)督，如通過抗訴進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)行政違法行為的危害后果已經(jīng)發(fā)生作用之時(shí)再行監(jiān)督時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過，通常效果也不盡理想。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)主動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，如采用提前介入、對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行備案審查等方式，都能夠有效彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動(dòng)性之不足。

（二）平臺(tái)架構(gòu)的工作基礎(chǔ)

一是要建立行政執(zhí)法信息共享或通報(bào)制度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，首先需要充分、及時(shí)掌握行政主體的執(zhí)法信息。建立行政執(zhí)法信息共享或通報(bào)制度有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)充分地掌握行政執(zhí)法情況，是人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的切入點(diǎn)。

二是要建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定行政執(zhí)法主體對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須接受或采納。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督后，行政執(zhí)法主體可能沒有任何反饋信息，是否接受或采納監(jiān)督意見完全取決于行政執(zhí)法主體的態(tài)度。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺少剛性，其監(jiān)督效果大打折扣。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的時(shí)限內(nèi)對(duì)是否接受或采納意見予以答復(fù)，以利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格依法辦事。［1］

三是要建立檢察提前介入機(jī)制。提前介入制度是在“行刑銜接”中，對(duì)重大的或有廣泛社會(huì)影響的涉嫌犯罪案件，人民檢察院派員提前介入行政機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，對(duì)可能涉及犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查，將引導(dǎo)取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據(jù)滅失，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處其中的瀆職犯罪線索。

（三）平臺(tái)架構(gòu)的板塊構(gòu)成

平臺(tái)的建立要滿足對(duì)行政檢察工作信息采集需求，合理設(shè)置平臺(tái)功能，確保信息的全面動(dòng)態(tài)傳輸，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法單位辦案信息互聯(lián)互通的效果。平臺(tái)主要圍繞行政執(zhí)法信息收集、執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析三項(xiàng)內(nèi)容，采用自動(dòng)預(yù)警監(jiān)督、主動(dòng)抽樣監(jiān)督、投訴舉報(bào)監(jiān)督、重大案件監(jiān)督、交辦轉(zhuǎn)辦監(jiān)督五種監(jiān)督方式，多角度全方位對(duì)行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，對(duì)其是否作為、作為是否合理、程序是否合法等情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法情況進(jìn)行分析考核，提升行政執(zhí)法質(zhì)量，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

四、實(shí)踐性：行政檢察監(jiān)督平臺(tái)的建立和完善

（一）總體目標(biāo)

依托互聯(lián)網(wǎng)建立行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法律、法規(guī)等資料的網(wǎng)上報(bào)送，從而實(shí)現(xiàn)政府、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法、司法信息共享，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的網(wǎng)上監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信息共享平臺(tái)管理的常態(tài)化、規(guī)范化。

（二）功能組成

行政檢察監(jiān)督平臺(tái)具有五大功能，即案件錄入、法律法規(guī)篩選、自動(dòng)對(duì)比、綜合查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。主要實(shí)現(xiàn)以下三大目的。

一是信息資源的互聯(lián)互通。通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，可以快速便捷地獲取各執(zhí)法部門最新執(zhí)法動(dòng)態(tài)和信息，以便民行部門及時(shí)介入，督促依法履行職責(zé)。如民行部門可以通過信息共享平臺(tái)搜索、訪問相關(guān)部門的行政執(zhí)法信息，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰決定和行政命令是否符合法律規(guī)定、裁量是否準(zhǔn)確、案件是否按照法定程序移交法院強(qiáng)制執(zhí)行等，確保案件及時(shí)準(zhǔn)確處理。

二是案件情況的跟蹤監(jiān)控。檢察機(jī)關(guān)可以通過平臺(tái)及時(shí)掌握各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送情況,發(fā)現(xiàn)該移送不移送或不及時(shí)移送等情況，通過網(wǎng)上發(fā)出建議移送的意見，保證各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送工作處于受控狀態(tài)。

三是執(zhí)法行為的預(yù)警提示。通過設(shè)定關(guān)鍵詞、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，設(shè)定對(duì)比、篩選詞條等，對(duì)行政執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、法律適用、辦案期限、處罰依據(jù)、處罰裁量以及后續(xù)移交情況等多個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、自動(dòng)預(yù)警。同時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)案管中心接收的環(huán)境資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)保護(hù)等案件進(jìn)行行政執(zhí)法反向檢察監(jiān)督，既節(jié)省行政檢察監(jiān)督的時(shí)間和成本，提升行政檢察監(jiān)督效能，也促進(jìn)了相關(guān)行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法。

（三）運(yùn)行保障

一是統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)和轄區(qū)政府的溝通，做好協(xié)調(diào)工作，達(dá)成共識(shí)，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)公共信息資源普遍開放共享、部門信息資源按需安全共享，確保處于割裂和休眠狀態(tài)的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)匯集融合、在線流轉(zhuǎn)，并爭(zhēng)取政策、資金等方面的支持。

二是營造運(yùn)行環(huán)境。平臺(tái)的建設(shè)要依托電子政務(wù)網(wǎng)，在政府的積極協(xié)調(diào)下，確保行政執(zhí)法單位實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)網(wǎng)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)全面運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)暢通，確保平臺(tái)所需的軟、硬件設(shè)備配備到位。

三是保障數(shù)據(jù)錄入。納入監(jiān)督平臺(tái)的行政執(zhí)法用戶單位要落實(shí)專人負(fù)責(zé)平臺(tái)運(yùn)行，及時(shí)錄入執(zhí)法信息，依法移送涉嫌犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)要積極加強(qiáng)監(jiān)督，確保網(wǎng)上的錄入、流轉(zhuǎn)、受理、監(jiān)督等內(nèi)容規(guī)范。

四是建立溝通機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主動(dòng)性，通過互聯(lián)網(wǎng)建立平臺(tái)運(yùn)行微信群、QQ群等，及時(shí)交流平臺(tái)運(yùn)行情況，解決平臺(tái)運(yùn)行中的疑點(diǎn)和問題，對(duì)暫時(shí)不能解決的，整理、收集后及時(shí)解決。

五是強(qiáng)化檢查考核。按照統(tǒng)一部署，突出重點(diǎn)的原則，檢察機(jī)關(guān)、政府法制部門不定期到重點(diǎn)行政執(zhí)法部門開展走訪、調(diào)查，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。將是否依法移送、受理、立案以及執(zhí)法信息錄入等情況納入依法行政目標(biāo)考核。［2］

行政檢察監(jiān)督平臺(tái)是新形勢(shì)下依托大數(shù)據(jù)促進(jìn)檢察監(jiān)督，提升電子檢務(wù)水平的有益嘗試，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法信息的網(wǎng)上共享和行政執(zhí)法行為的網(wǎng)上監(jiān)督，進(jìn)一步拓寬行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的新渠道。

注釋：

［1］參見杜睿哲，趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督:理念、路徑與規(guī)范》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

［2］參見霍成茹：《檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)建》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。