“檢警一體化”思路下的訴前主導(dǎo)制度之完善

●周寅行/文

一、當(dāng)前偵訴關(guān)系存在的主要問題

當(dāng)前我國偵訴關(guān)系呈現(xiàn)出總體相對和諧，但在某些地區(qū)或者某些個(gè)案中矛盾相對突出的局面。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）職能重心有差異

公安機(jī)關(guān)具有行政與司法的雙重職能：行政職能主要是社會(huì)治安的管理；司法職能主要是刑事案件的偵查。其中，治安管理是目的，刑事偵查成為手段，因而公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的治安管理職能對刑事偵查職能形成強(qiáng)大的壓力與牽制［1］，刑事偵查職能在某些情況下往往讓位于治安管理職能。而對于檢察機(jī)關(guān)而言，其作為公訴機(jī)關(guān)的主要職能之一是指控犯罪，該職能的實(shí)現(xiàn)依賴于公安機(jī)關(guān)對其刑事偵查職能的履行。當(dāng)后者在某些地區(qū)或者個(gè)案中被弱化甚至缺失的情況下，偵訴關(guān)系的矛盾即會(huì)呈現(xiàn)。

（二）證明標(biāo)準(zhǔn)有差距

我國刑訴法對偵查終結(jié)與提起公訴規(guī)定了統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定與把握時(shí)往往存在不小的差距。公安機(jī)關(guān)為了快速、高效的處理大量刑事案件，提升辦案效率，往往信奉“最低的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，即刑事案件移交審查起訴所需要的證據(jù)以能夠順利提起公訴并成功判決的最低要求為限。而在近年來多起冤錯(cuò)案件曝光，以及“以審判為中心的訴訟制度改革”的深入推進(jìn)下，檢察機(jī)關(guān)對于案件提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)則越發(fā)嚴(yán)格，有時(shí)甚至顯得苛刻。公、檢乃至法院之間經(jīng)常在案件事實(shí)、證據(jù)方面發(fā)生分歧，個(gè)別案件由于證明標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致打擊不力或判決不公，形成錯(cuò)案。

（三）評價(jià)體系不統(tǒng)一

在很多地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核中，將糾正偵查活動(dòng)違法、發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)遺漏的犯罪嫌疑人或罪行、監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案等內(nèi)容作為工作目標(biāo)或加分項(xiàng)目予以評價(jià)。而上述內(nèi)容對于偵查機(jī)關(guān)而言均為負(fù)面、否定性評價(jià)，甚至對其工作具有一票否決的重大影響。與此相對，偵查機(jī)關(guān)追求的刑事犯罪打擊數(shù)、起訴數(shù)、判決數(shù)又與檢察機(jī)關(guān)依法履行不起訴等職能相對立。公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在考核評價(jià)體系中的不統(tǒng)一，甚至相互沖突，是導(dǎo)致兩者關(guān)系緊張的另一個(gè)重要原因。

二、“檢警一體化”模式與訴前主導(dǎo)

（一）“檢警一體化”的域外立法實(shí)踐與理論基礎(chǔ)

域外各國在處理刑事程序中檢察官與警察的關(guān)系方面，主要有“檢警獨(dú)立”與“檢警一體化”兩種模式。所謂“檢警一體化”是指檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、指揮公安機(jī)關(guān)偵查，此模式多為大陸法系國家所用。法國《刑事訴訟法典》明確規(guī)定：“司法警察在共和國檢察官的領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)”，檢察官有權(quán)指揮所在法院轄區(qū)內(nèi)的司法警官或司法警察的一切活動(dòng)。在德國，在整個(gè)偵查和起訴階段，檢察官處于絕對主導(dǎo)的地位，警察在偵查決策和方向上要受檢察官的領(lǐng)導(dǎo)。在日本，檢察官與司法警察均為偵查人員，兩者必須相互協(xié)作實(shí)施偵查。檢察官對司法警察享有一般命令權(quán)、一般指控權(quán)和具體指控權(quán)［2］。

“檢警一體化”模式在大陸法系國家大行其道，有其存在的理論基礎(chǔ)。西方國家檢察制度的產(chǎn)生，以三權(quán)分立理論和實(shí)踐為基礎(chǔ)，一方面是為了廢除法官在職權(quán)模式下一身兼數(shù)職的糾問制度，制衡法官的權(quán)利；另一方面是為了防范法治國家轉(zhuǎn)化為警察國家，以有效地控制警察的行為。在二者之間產(chǎn)生的檢察權(quán)適應(yīng)了近現(xiàn)代國家對法官和警察權(quán)利雙重制約的需要，這種雙向制約標(biāo)志著刑事司法由任意性走向程序化［3］。

（二）“檢警一體化”模式的優(yōu)勢與弊端

“檢警一體化”模式的優(yōu)勢主要在于：第一，檢察官精通刑事法律，刑事警察善于調(diào)查犯罪，兩者一體有助于形成統(tǒng)一的證據(jù)意識(shí)，可以實(shí)現(xiàn)追訴主體能力的最大化，有利于對刑事犯罪的打擊。第二，由行使指控權(quán)的檢察官直接參與和指揮偵查活動(dòng)，有助于加強(qiáng)檢察官對案件的親歷性，使其能夠更加準(zhǔn)確、迅速地作出是否起訴的決定。第三，檢察官負(fù)有監(jiān)督警察權(quán)實(shí)施的職能，檢警一體有利于檢察官對警察偵查行為開展同步監(jiān)督，防范警察權(quán)的濫用，消除事后監(jiān)督的各種弊端。

誠然，“檢警一體化”并非所有檢警關(guān)系構(gòu)筑的唯一選擇，其也有弊端：第一，檢察官并非案件偵破的專家，由其作出的命令或指揮有可能偏離偵查的正確方向，或者束縛了警察的手腳，有時(shí)反而不利于案件的偵破。第二，檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)與偵查機(jī)關(guān)保持適當(dāng)?shù)木嚯x，“檢警一體化”將可能使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督立場產(chǎn)生傾斜，公訴的“審前過濾”功能也隨之大為降低。

（三）“檢警一體化”思路實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)“訴前主導(dǎo)”地位

在我國目前的刑事訴訟框架下，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中是分工負(fù)責(zé)、相互配合，相互制約的平等關(guān)系。雖然檢察機(jī)關(guān)在憲法中的地位崇高，但在實(shí)際的國家權(quán)力格局中，公安機(jī)關(guān)甚至在某種程度上比檢察機(jī)關(guān)擁有更大的控制力與影響力，檢察機(jī)關(guān)并不具有“指導(dǎo)”公安機(jī)關(guān)的法律依據(jù)與現(xiàn)實(shí)條件。在此格局下，檢察機(jī)關(guān)倡導(dǎo)其“訴前主導(dǎo)”地位，具有難度與挑戰(zhàn)。而運(yùn)用“檢警一體化”模式的思路，將檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的部門屬性打破，在具體的刑事案件中，將偵查人員與檢察官作為一個(gè)整體的辦案組織進(jìn)行一體化的制度設(shè)計(jì)，則可能更有利于在“以審判為中心的訴訟制度改革”中實(shí)現(xiàn)刑事訴訟結(jié)構(gòu)的重塑。

三、訴前主導(dǎo)制度的完善思路

（一）重構(gòu)辦案組織

在“檢警一體化”思路之下，完善訴前主導(dǎo)制度首先要對現(xiàn)有辦案組織進(jìn)行重構(gòu)。目前可以在不打破公檢既有的行政結(jié)構(gòu)的前提下進(jìn)行，將辦案組織定位為非行政性的、集議事與具體工作部署相融合的專司刑事案件辦理的獨(dú)立最小單元，由偵查人員、檢察官及其輔助人員共同組成。辦案組織根據(jù)具體需要可分為常設(shè)型與臨時(shí)型兩大類。

在常設(shè)型辦案組織的構(gòu)建中：首先，應(yīng)對偵查機(jī)關(guān)下轄的部門和人員進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，確定履行刑事案件偵查職能的、能夠編入組織的具體偵查人員。其次，對檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴工作的檢察官及輔助人員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，根據(jù)日常辦案量，結(jié)合辦案能力、專長，確定對應(yīng)的偵查部門和偵查人員。再次，由檢察官及輔助人員與對應(yīng)的偵查部門和人員成立常設(shè)的辦案組織，對口負(fù)責(zé)相應(yīng)刑事案件的偵查、起訴工作。最后，常設(shè)刑辦案組織可在成立時(shí)規(guī)定一定的運(yùn)作期限，在期限屆滿時(shí)重新構(gòu)建。偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)可在組織運(yùn)作期限內(nèi)，調(diào)換組織中的部分成員。

在臨時(shí)型辦案組織的構(gòu)建中：首先，針對特定重大、疑難、復(fù)雜案件，在偵查機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)一方提議，雙方同意的情況下，決定成立專門負(fù)責(zé)該案偵查、起訴工作的臨時(shí)型辦案組織。其次，辦案組織的人員由雙方各自按需指派，可以包括跨偵查部門的偵查人員及由多位檢察官和輔助人員組成的主任檢察官辦案組。再次，臨時(shí)型辦案組成立后，由組織成員共同、分工負(fù)責(zé)對特定案件的偵查、起訴工作，但不涉及該案件外的其他工作。最后，在特定案件辦理終結(jié)后，辦案組織自動(dòng)解散。在辦理期間，為保證辦案工作的連續(xù)性，辦案組人員一般不進(jìn)行更換。

辦案組織的主導(dǎo)性可以根據(jù)案件階段變化進(jìn)行轉(zhuǎn)換。在案件的偵查階段，可以由偵查人員主導(dǎo)辦案組織的工作，確定偵查措施，主持召開工作會(huì)議。檢方參與相應(yīng)的工作，并對偵查工作給予引導(dǎo)與建議。在案件材料移交檢察官審查后，辦案組織的主導(dǎo)權(quán)交給檢方，由檢察官確定補(bǔ)證方向，補(bǔ)證措施，組織召開工作會(huì)議。偵查人員予以協(xié)助配合。

（二）更新辦案方式

一體化組織可以采用更加靈活的方式、方法開展偵查、起訴工作。根據(jù)案件的疑難、復(fù)雜程度確定不同的辦案方式：對于絕大多數(shù)簡單、輕微的刑事案件，可由偵查人員自行獨(dú)立完成偵查工作，在偵查終結(jié)后移交書面案卷材料給檢察官審查。對于部分一般刑事案件，檢方可以在案件提請批捕后介入偵查活動(dòng)。就逮捕案件而言，可以保障捕后偵查工作的主動(dòng)性，減少當(dāng)前部分偵查機(jī)關(guān)存在的捕后消極偵查的情況；就未逮捕案件而言，可以引導(dǎo)偵查人員確立正確的偵查方向，有助于案件的最終成型。對于少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜刑事案件，檢方可以在立案之初即同步介入偵查，為案件偵辦提供方向性的建議和意見，并對偵查活動(dòng)的合法性開展同步監(jiān)督。

辦案組織以一體化的方式開展工作，包括：第一，訊問犯罪嫌疑人。檢警雙方可以在訴前全階段訊問犯罪嫌疑人，同步了解供述與辯解的具體情況，彌補(bǔ)事后書面審查供述的不足。第二，詢問證人、被害人。檢警雙方可以各自在訴前全階段向證人、被害人開展詢問工作，所獲得的證言與陳述進(jìn)行共享。第三，勘驗(yàn)、檢查、搜查、辨認(rèn)。上述工作應(yīng)當(dāng)主要由偵查人員或?qū)ｉT的技術(shù)人員負(fù)責(zé)組織開展，但檢方人員可以在場，并提供偵查和監(jiān)督意見。第四，查封、扣押物證、書證。對于一般的涉案物品，可由發(fā)現(xiàn)物品的辦案組成員進(jìn)行查封、扣押，對于重要的涉案物品，應(yīng)當(dāng)由辦案組決定實(shí)施查封、扣押手續(xù)。第四，鑒定。檢察官確定案件需要鑒定的內(nèi)容以及合適的鑒定機(jī)構(gòu)，由偵查人員送交鑒定。檢警雙方均可就鑒定問題向鑒定人員進(jìn)行咨詢。第五，強(qiáng)制措施。對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，由辦案組提議，報(bào)相應(yīng)階段的主管機(jī)關(guān)決定。對需要采取逮捕強(qiáng)制措施的，仍然需要依法提請檢察機(jī)關(guān)批捕。第六，審查。案件材料的審查主要由檢方進(jìn)行，偵查人員提供配合。審查終結(jié)后，案件可直接提起公訴，而無需經(jīng)過移送審查起訴的過程。第七，案件討論和工作會(huì)議。在偵查階段，會(huì)議一般由偵查人員組織召開，檢察官參與并發(fā)表意見。在案件移送審查后，會(huì)議一般由檢察官組織召開，偵查人員參與并發(fā)表意見。第八，出庭。案件的出庭支持公訴主要由檢方負(fù)責(zé)，但需要偵查人員出庭支持的，偵查人員應(yīng)當(dāng)予以配合。

（三）統(tǒng)一評價(jià)體系

在考核評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以辦案組織為考評主體，由檢警共同協(xié)商制定一套統(tǒng)一的考核評價(jià)體系，對刑事案件的偵訴工作進(jìn)行綜合評價(jià)。評價(jià)體系的重建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是“以審判為中心”的原則，即案件不應(yīng)當(dāng)以偵破、逮捕、偵結(jié)、起訴等訴訟中間環(huán)節(jié)的完成作為評價(jià)節(jié)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以最終的審判結(jié)果作為評價(jià)依據(jù)。二是共同責(zé)任的原則，案件不論是在偵查上出現(xiàn)紕漏，還是在庭審中出現(xiàn)問題，辦案組的全體成員均應(yīng)當(dāng)對案件最終的不利后果承擔(dān)責(zé)任。三是內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的原則，基于一體化工作模式，公訴對偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督工作已由外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，在質(zhì)量與效果上可能會(huì)存在一定的下降。為保持檢察機(jī)關(guān)對偵查活動(dòng)的外部監(jiān)督力度，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的監(jiān)督模式進(jìn)行改造。偵查監(jiān)督工作可由原來的檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門、公訴部門分頭負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)化為由偵查監(jiān)督部門為主牽頭負(fù)責(zé)。即偵查監(jiān)督部門由原來的負(fù)責(zé)案件報(bào)捕前偵查活動(dòng)的監(jiān)督拓展為至案件起訴前整個(gè)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。改造后，對刑事案件的偵查和審判活動(dòng)的監(jiān)督分屬檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督和公訴部門負(fù)責(zé)，避免了當(dāng)前存在的多頭監(jiān)督、交叉監(jiān)督帶來的混亂局面，有利于法律監(jiān)督工作的統(tǒng)一管理，也有利于“大控方”格局的穩(wěn)定構(gòu)建。

注釋：

［1］陳興良：《檢警一體：訴訟結(jié)構(gòu)的重塑與司法體制的改革》，載《中國律師》1998年第11期。

［2］［日］田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌等譯，法律出版社2001年版，第37頁。

［3］高一飛：《論我國檢察改革的五大關(guān)系》，載《檢察論叢》（第10 卷）。