改革開(kāi)放進(jìn)程中新城新區(qū)的角色功能

馮 奎

新城新區(qū)是改革開(kāi)放最重要與最直接的產(chǎn)物；新城新區(qū)一經(jīng)發(fā)動(dòng)，又深刻地推進(jìn)了改革開(kāi)放的進(jìn)程?；仡櫢母镩_(kāi)放進(jìn)程，進(jìn)一步研究新城新區(qū)的角色，培育與壯大新城新區(qū)新動(dòng)能，具有重大意義。

新城新區(qū)已經(jīng)形成較為完整的體系結(jié)構(gòu)

新城新區(qū)并沒(méi)有統(tǒng)一的、嚴(yán)格的定義。廣義上來(lái)講，它是指為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化建設(shè)等一個(gè)或幾個(gè)方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的空間單元。新城新區(qū)具有相對(duì)性，從歷史上講，是相對(duì)于中國(guó)幾千年幾百年的古城古鎮(zhèn)而言；從建設(shè)周期上講，它們都是在較短時(shí)間內(nèi)完成規(guī)劃與建設(shè)；從空間上講，與老城老區(qū)有一定的獨(dú)立性或區(qū)隔；從性質(zhì)上講，新城新區(qū)至少在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等某一方面體現(xiàn)了開(kāi)拓性、創(chuàng)新性、進(jìn)步性。

中國(guó)的新城新區(qū)，一般而言，包括國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、自貿(mào)區(qū)等等；還包括產(chǎn)業(yè)新城、科教新城（大學(xué)城）、高鐵新城、臨港新城、空港新城、智慧新城、低碳新城等等。

改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國(guó)的新城新區(qū)在類型上不斷擴(kuò)展，在數(shù)量上不斷增加，在影響力上不斷提升，已經(jīng)形成了龐大的體系。其中：

——國(guó)家級(jí)新區(qū)是新城新區(qū)的龍頭。從空間上看，19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)有3個(gè)位于東北、8個(gè)位于東部、2個(gè)位于中部、6個(gè)位于西部地區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的一般特征是：處于國(guó)家重要發(fā)展軸帶上；服務(wù)于“一帶一路”、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大發(fā)展戰(zhàn)略；主要依托直轄市、省會(huì)（副省級(jí)、計(jì)劃單列市）；是實(shí)施區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐面，分布較為均衡。

尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，2017年4月，雄安新區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立，成為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、浦東新區(qū)之后又一個(gè)具有全國(guó)影響的國(guó)家級(jí)新區(qū)，體現(xiàn)了國(guó)家級(jí)新區(qū)不僅在空間上支撐了國(guó)家戰(zhàn)略，而且在改革開(kāi)放的不同時(shí)代前后呼應(yīng)，推進(jìn)中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程。

——國(guó)家級(jí)和省級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)是骨干。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部等六部門(mén)公布的《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》顯示，當(dāng)前我國(guó)共有各類型開(kāi)發(fā)區(qū)2543家，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)552家、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1991家。縣及縣以下未列入統(tǒng)計(jì)范疇的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集聚區(qū)數(shù)以萬(wàn)計(jì)。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)主要分為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。

從2543家省級(jí)及省以上開(kāi)發(fā)區(qū)的分布來(lái)看，呈現(xiàn)出全國(guó)布局、區(qū)域集聚的特征。山東、江蘇、河北、河南、四川、廣東、湖南、浙江、安徽、湖北等十個(gè)地區(qū)共設(shè)立1382家開(kāi)發(fā)區(qū)，占開(kāi)發(fā)區(qū)總量的54.3%，其中，山東和江蘇分別擁有各類開(kāi)發(fā)區(qū)174家、170家，分別占比6.8%和6.7%，成為我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的主要集聚地，而寧夏、青海、海南、西藏等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，共設(shè)立了44家開(kāi)發(fā)區(qū)，占比僅為1.7%。

——類型多樣的新城群體展現(xiàn)活力。新城有的獨(dú)立存在，有的就是新區(qū)的構(gòu)成部分，一些國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)或高新區(qū)就包含多個(gè)新城。近年來(lái)，新城在發(fā)展中體現(xiàn)出五個(gè)特點(diǎn)，即多樣化、小型化、智慧化、柔性化、市場(chǎng)化。

多樣化是指新城類型多種多樣，具體包括：產(chǎn)業(yè)新城、各類交通樞紐型新城（如高鐵新城、空港新城）、科教新城（大學(xué)城）、行政區(qū)型新城等（綜合各類調(diào)研數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)新城的數(shù)量至少達(dá)到200個(gè)；規(guī)劃或在建高鐵新城約150個(gè)，已建設(shè)較完備的高新新城約60個(gè)；規(guī)劃或在建的空港新城約100個(gè)；科教新城（大學(xué)城）約20個(gè)； 承擔(dān)行政區(qū)功能的新城約40個(gè)）。小型化是指相較于一些新區(qū)尤其是國(guó)家級(jí)新區(qū)，這些新城面積較小，一般數(shù)十平方公里，小的甚至僅有幾公里。智慧化是指新城的發(fā)展模式體現(xiàn)綠色、低碳、智慧、宜居等特征，尤其是注重運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新提升智慧化水平。柔性化是指出現(xiàn)了一些新城，將創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與文化、旅游、景觀等元素融為一體。市場(chǎng)化是指新城的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，市場(chǎng)主體參與的程度高，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用大。值得一提的是，2016年以來(lái)，一批正在建設(shè)的特色小鎮(zhèn)可以歸為“微新城”，它們強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新型的空間建設(shè)。

改革開(kāi)放是新城新區(qū)發(fā)展的首要驅(qū)動(dòng)力量

中國(guó)新城新區(qū)的發(fā)展與改革開(kāi)放息息相關(guān)。改革開(kāi)放進(jìn)程的重大政策與重大事件，決定了新城新區(qū)的設(shè)立、成長(zhǎng)、壯大與轉(zhuǎn)型發(fā)展，具體表現(xiàn)在四個(gè)主要方面：

（一）改革開(kāi)放基本國(guó)策是設(shè)立各類新區(qū)的依據(jù)

從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)到雄安新區(qū)，這些具有時(shí)代標(biāo)志性的國(guó)家新區(qū)的設(shè)立，都源于改革開(kāi)放的基本國(guó)策。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等，同樣是為了推進(jìn)改革開(kāi)放的需要。概括地講，中國(guó)的新城新區(qū)是國(guó)家改革開(kāi)放的產(chǎn)物，與西方城市的“新區(qū)”和“新城”相比，有非常獨(dú)特的中國(guó)特色印記（參見(jiàn)《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告2015》《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告2016》）。

1979年4月鄧小平首次提出要開(kāi)辦“出口特區(qū)”，后于1980年3月提出將“出口特區(qū)”改名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。1979-1980年，深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)（1988）由此得以成立。1990年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了開(kāi)發(fā)開(kāi)放上海浦東的重大決策，上海市委、市政府按照中央戰(zhàn)略部署，制定了“開(kāi)發(fā)浦東、振興上海、服務(wù)全國(guó)、面向世界”的開(kāi)發(fā)方針。

1970年末和1980年代，國(guó)家開(kāi)始建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，兩者的重點(diǎn)有所不同：前者主要是發(fā)展勞動(dòng)密集型和技術(shù)密集型工業(yè)為主；后者主要是促進(jìn)高技術(shù)成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化和國(guó)際化。但兩者有相同的方面，即它們都是以吸引出口加工企業(yè)布局，建設(shè)外向型經(jīng)濟(jì)體系的中心環(huán)節(jié)。從根本上講，經(jīng)開(kāi)區(qū)與高新區(qū)設(shè)立就是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展的需要。

2017年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院通知設(shè)立雄安新區(qū)，提出要打造新時(shí)代改革開(kāi)放新高地。從歷史發(fā)展階段來(lái)講，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、浦東新區(qū)承擔(dān)著改革開(kāi)放起步、發(fā)展階段的任務(wù)；雄安新區(qū)承擔(dān)著改革開(kāi)放進(jìn)入高質(zhì)量階段，通過(guò)“雄安質(zhì)量”引領(lǐng)國(guó)家前進(jìn)的任務(wù)。從改革的角度來(lái)講，雄安新區(qū)要觸碰深層次一系列體制機(jī)制的改革。從開(kāi)放的角度來(lái)講，雄安新區(qū)的設(shè)立是在新的全球化背景下進(jìn)行的，要全面融入“一帶一路”建設(shè)，推進(jìn)投資與貿(mào)易便利化。

從本質(zhì)上講，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、雄安新區(qū)以及其他國(guó)家級(jí)新區(qū)建立的主要原因，都是改革開(kāi)放的需要。同樣，近年來(lái)，一些新城的規(guī)劃發(fā)展，反映了國(guó)家或區(qū)域?qū)用娓母锇l(fā)展的要求。

（二）體制改革為新城新區(qū)發(fā)展賦權(quán)賦能

對(duì)新城新區(qū)產(chǎn)生重大影響的體制改革，起于放權(quán)，但最根本的影響還是來(lái)自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。

放權(quán)是從深圳開(kāi)始。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是國(guó)家級(jí)新區(qū)。從1979年建市到1992年寶安縣撤縣為寶安區(qū)和龍崗區(qū)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成立及發(fā)展獲得了密集的國(guó)家權(quán)力垂直下放和轉(zhuǎn)移。如1979年設(shè)為地區(qū)一級(jí)省轄市，1980年設(shè)置為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1987年土地管理體制改革，1988年批準(zhǔn)為計(jì)劃單列市、授予特區(qū)立法權(quán)和住房制度改革等，這些分權(quán)事件在推動(dòng)深圳經(jīng)濟(jì)高速起步和發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

1980年代，中央政府對(duì)設(shè)立的沿海開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的支持，主要不是體現(xiàn)在直接給予資金的資助，而是給政策、給自主權(quán)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)行政分權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制，從而滿足對(duì)外開(kāi)放的要求，達(dá)到逐步與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌的目標(biāo)。這一時(shí)期，各國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)解放思想，大膽探索，艱苦奮斗，為后面階段的大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1992年黨的十四大報(bào)告明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，1993年中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，新城新區(qū)發(fā)展的資源配置開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這為新城新區(qū)的未來(lái)走向奠定了體制機(jī)制的框架基礎(chǔ)。

改革尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。2017年10月十九大報(bào)告提出要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。按照改革要求，新城新區(qū)加快體制改革，例如在產(chǎn)權(quán)制度改革這項(xiàng)，南京江北新區(qū)針對(duì)專利、商標(biāo)、版權(quán)“三合一”進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革試點(diǎn)，推進(jìn)科技創(chuàng)新資源集聚區(qū)建設(shè)；福州新區(qū)研究推進(jìn)海洋產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)。

（三）全面開(kāi)放為新城新區(qū)提升擴(kuò)展空間

中國(guó)的開(kāi)放從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地起步，在積累了一定經(jīng)驗(yàn)之后，中國(guó)開(kāi)始加快開(kāi)放步伐。1984年國(guó)家開(kāi)放大連、秦皇島、天津、上海、寧波等14個(gè)沿海港口城市，商務(wù)部批準(zhǔn)在這些沿海港口城市設(shè)立了我國(guó)最早的14個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)。開(kāi)放從沿海到內(nèi)陸，各類新城新區(qū)也相繼設(shè)立。

1992年鄧小平“南方談話”，推動(dòng)了中國(guó)的全面開(kāi)放。此后各類開(kāi)發(fā)區(qū)獲批加快，截至1999年12月底，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)覆蓋了除西藏、青海以外的所有省份，全國(guó)共有各類新區(qū)362個(gè)。

中國(guó)加入世界貿(mào)易組織是重大的開(kāi)放性事件，全球化為中國(guó)新城新區(qū)帶來(lái)了重要發(fā)展機(jī)遇，中國(guó)新城新區(qū)獲得了發(fā)展的新動(dòng)能。浦東迅速成為中國(guó)的金融中心，其成長(zhǎng)過(guò)程就是全球化力量參與、國(guó)家資源投注和地方制度重組的典型案例。大事件和巨型工程對(duì)中國(guó)城市空間的影響在各大城市普遍呈現(xiàn)，南京江北新區(qū)開(kāi)發(fā)、廣州的亞運(yùn)會(huì)，以及深圳的大運(yùn)會(huì)等也都是其中的突出代表。

在全球化浪潮中，各類開(kāi)發(fā)區(qū)甚至出現(xiàn)過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象，一些地方借開(kāi)發(fā)區(qū)之名亂占耕地。2003年7月起，國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展了對(duì)全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓工作，到2006年12月，全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積由3.86萬(wàn)平方公里壓縮至9949平方公里。

中國(guó)正在形成全面開(kāi)放的新格局，這將對(duì)新城新區(qū)的規(guī)劃布局、發(fā)展目標(biāo)、質(zhì)量提升帶來(lái)重大影響。近年來(lái)，一些新城新區(qū)在規(guī)劃布局時(shí)綜合考慮“一帶一路”建設(shè)帶來(lái)的機(jī)遇，統(tǒng)籌考慮新城新區(qū)的國(guó)內(nèi)外呼應(yīng)發(fā)展、東西向互濟(jì)發(fā)展、陸海聯(lián)動(dòng)發(fā)展。新城新區(qū)重視運(yùn)用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革成果，引領(lǐng)新城新區(qū)走向更高水平。

（四）改革開(kāi)放促進(jìn)新城新區(qū)進(jìn)行模式創(chuàng)新

在改革開(kāi)放大潮中成長(zhǎng)起來(lái)的新城新區(qū)，最大的特點(diǎn)就是創(chuàng)新。

從改革的角度來(lái)講，新城新區(qū)的目標(biāo)價(jià)值模式、路徑方法模式與以往不同，因此不能因循舊制，只有依靠創(chuàng)新。曾經(jīng)打響中國(guó)改革開(kāi)放第一炮的蛇口工業(yè)區(qū)，僅1979到1984年間就創(chuàng)造了24項(xiàng)全國(guó)第一，率先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，探索出“蛇口模式”。這一模式很快在特區(qū)范圍內(nèi)得到廣泛推廣。深圳人也形成了新的價(jià)值觀——“時(shí)間就是金錢(qián)，效率就是生命”。浦東新區(qū)在早期開(kāi)發(fā)階段缺少資金，城市建設(shè)資金主要來(lái)自地方政府的土地批租（大規(guī)模開(kāi)發(fā)離不開(kāi)大體量投入。在資金支持捉襟見(jiàn)肘之際，浦東新區(qū)當(dāng)時(shí)創(chuàng)造出“資金空轉(zhuǎn)、土地實(shí)轉(zhuǎn)”的新模式，由政府土地部門(mén)先與開(kāi)發(fā)公司簽訂土地出讓合同，再由政府、銀行、公司在支票上同時(shí)背書(shū)，最后進(jìn)行驗(yàn)資后工商注冊(cè)登記）；同時(shí)還進(jìn)行了財(cái)政體制等一系列改革。

從開(kāi)放的角度來(lái)講，國(guó)際前沿的規(guī)劃與發(fā)展理念藉由開(kāi)放進(jìn)入中國(guó)并與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，必然給新城新區(qū)帶來(lái)創(chuàng)新的烙印。上海浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)期誕生的陸家嘴中心區(qū)域的規(guī)劃，是中國(guó)歷史上第一次為一個(gè)地區(qū)規(guī)劃進(jìn)行國(guó)際咨詢，產(chǎn)生了第一個(gè)匯集國(guó)際智慧的規(guī)劃方案，這對(duì)于國(guó)內(nèi)其他地方新城新區(qū)規(guī)劃帶來(lái)了諸多觀念上的震動(dòng)。從一定意義上講，成功或者失敗的新城新區(qū)都成為中國(guó)規(guī)劃與發(fā)展領(lǐng)域最為生動(dòng)的案例與講堂，培育或教育了中國(guó)的城市規(guī)劃者、建設(shè)者、管理者隊(duì)伍。2017年雄安新區(qū)建立時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記提出要堅(jiān)持“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”，從一個(gè)角度反映了改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在新城新區(qū)領(lǐng)域已經(jīng)不斷拉近與世界標(biāo)桿的距離。

新城新區(qū)成為改革開(kāi)放進(jìn)程的動(dòng)力引擎

改革開(kāi)放需要新城新區(qū)作為平臺(tái)與抓手，新城新區(qū)誕生以后就變成推動(dòng)展示改革開(kāi)放成果的窗口以及推動(dòng)改革開(kāi)放的動(dòng)力引擎。新城新區(qū)在改革開(kāi)放中的角色主要體現(xiàn)在七個(gè)方面。

一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。東部主要國(guó)家級(jí)新區(qū)占所在城市GDP總量達(dá)到30%。國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)貢獻(xiàn)GDP占全國(guó)的近四分之一。開(kāi)發(fā)區(qū)成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。2017年，156家國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)9.52萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP比重的11.5%，營(yíng)業(yè)總收入、企業(yè)實(shí)際上繳稅費(fèi)同比分別實(shí)現(xiàn)11%、10.5%的高增長(zhǎng)；219家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9.1萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP比重的11%，稅收貢獻(xiàn)、財(cái)政收入、出口總額、高新技術(shù)產(chǎn)品出口額等多項(xiàng)指標(biāo)的同比增長(zhǎng)率、占全國(guó)比重等均保持了高增長(zhǎng)。

二是進(jìn)城人口的集聚區(qū)。以北京和上海為例，新城新區(qū)興辦產(chǎn)業(yè)和大型社區(qū)，對(duì)人口形成集聚效應(yīng)。

北京：本世紀(jì)頭十年以來(lái)，大量人口流入北京。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的2012年各區(qū)縣分區(qū)數(shù)據(jù)，2005年以來(lái)北京增加的常住人口中有近一半集中在城市發(fā)展新區(qū)，即房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)等五個(gè)區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2005年北京市常住人口為1538萬(wàn)，發(fā)展新區(qū)常住人口為411.6萬(wàn)人，占常住人口增加量的45.4%。

上海：浦東新區(qū)是上海人口最多的區(qū)，也是我國(guó)開(kāi)發(fā)進(jìn)度最快、人口增長(zhǎng)最猛的新城新區(qū)之一。2017年末，新區(qū)來(lái)滬人員225.37萬(wàn)人，在實(shí)有人口中的比重為40.6%。流動(dòng)人口大量集聚在城郊結(jié)合部的鎮(zhèn)域，其中，康橋、三林、北蔡、川沙新鎮(zhèn)、惠南、張江6個(gè)鎮(zhèn)的流動(dòng)人口依在10萬(wàn)以上。

三是城市困局的突破口。中國(guó)新城新區(qū)針對(duì)和解決的城市問(wèn)題主要有：

——緩解“城市病”的問(wèn)題。北京、上海等城市，通過(guò)在老城外建設(shè)新城，老城新城協(xié)同發(fā)展，有效化解“城市病”。

——產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí)的問(wèn)題。例如首鋼外遷至唐山曹妃甸，河北省就在唐山市建立了曹妃甸新區(qū)。原先首鋼區(qū)域則開(kāi)始培育新的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。

——居住問(wèn)題。在一些城市周邊出現(xiàn)了以房地產(chǎn)為主的新城開(kāi)發(fā)，主要功能就是居住。

——舊城改造與保護(hù)的問(wèn)題。如蘇州市老城區(qū)東西兩側(cè)分別開(kāi)發(fā)建設(shè)有新加坡工業(yè)園和蘇州新城區(qū)，新區(qū)發(fā)展與舊城保護(hù)相結(jié)合，取得了較好的效果。

——發(fā)展空間受限的問(wèn)題。如杭州由于西湖及山體的限制，在建成區(qū)西南發(fā)展受到限制，最終制定了跨江發(fā)展的戰(zhàn)略，建設(shè)錢(qián)江新城成為新的城市中心。

四是城市功能的新載體。新城新區(qū)的建立，往往能夠與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)增加、優(yōu)化一些功能，滿足城市發(fā)展新的需要。

——行政區(qū)新城。城市的行政中心位置遷移后，需要進(jìn)行部分新城建設(shè)以滿足需要。例如合肥市將行政中心南移，建立了濱湖新區(qū)以滿足需要。

——高鐵新城。一些地方圍繞高鐵站點(diǎn)建立了高鐵新城。

——港口新城。港口等重大項(xiàng)目需要新城配套。例如為了建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中心，洋山港項(xiàng)目啟動(dòng)，上海蘆潮港項(xiàng)目據(jù)此立項(xiàng)、規(guī)劃并建設(shè)。

——科教新城、生態(tài)新城、低碳新城等。例如為了進(jìn)一步吸引海外人才，為科技孵化創(chuàng)造好的空間平臺(tái)，杭州市建設(shè)了綠色低碳的未來(lái)科技城。

五是知識(shí)創(chuàng)新的核心區(qū)。截止到2017年末，156家國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)中集聚了全國(guó)約40%的高新技術(shù)企業(yè)，全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)百?gòu)?qiáng)企業(yè)中96家誕生于國(guó)家高新區(qū)，形成了以中關(guān)村、深圳等為代表的全球創(chuàng)新高地，誕生了一批以小米、華為等為代表的具有世界影響力的高新技術(shù)大公司；擁有近50%的國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器和43%的科技部備案的眾創(chuàng)空間，擁有研究院所2900多家、各類大學(xué)800多所、企業(yè)技術(shù)中心11000多家、新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)1100多家、科技企業(yè)孵化器2000多個(gè)、產(chǎn)品檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)1600多家。

六是對(duì)外開(kāi)放的大平臺(tái)。新城新區(qū)在稅收、出口、貿(mào)易等多方面通過(guò)不斷出臺(tái)完善各項(xiàng)法律法規(guī)，成為吸引外資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易的重要平臺(tái)。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，219家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際利用外資3301億元，占全國(guó)實(shí)際使用外資總額的40.6%；2017年，共實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額5.6萬(wàn)億元（其中出口3.2萬(wàn)億元，進(jìn)口2.4萬(wàn)億元），占全國(guó)對(duì)外貿(mào)易總量的20%。

七是創(chuàng)新改革的試驗(yàn)田。許多重大的改革，包括政府職能改革、投融資制度改革、土地制度改革、人才使用制度改革等，都是從新城新區(qū)開(kāi)始，再擴(kuò)展到其他地區(qū)。

例如中關(guān)村“1+6”政策的推廣。2010年底，國(guó)務(wù)院同意支持中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)施“1+6”系列先行先試政策（“1”是指搭建中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)，“6”是指在科技成果處置權(quán)和收益權(quán)、股權(quán)激勵(lì)、稅收、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等方面實(shí)施6項(xiàng)新政策）。在先行先試政策下，中關(guān)村示范區(qū)取得了良好成績(jī)。2014年12月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將6項(xiàng)中關(guān)村先行先試政策推向全國(guó)。

又如天津?yàn)I海新區(qū)的審批制度改革。僅在2015年，濱海新區(qū)就實(shí)施了“一份清單管理邊界”，梳理42個(gè)部門(mén)16471項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)；放大“一顆印章管審批”效應(yīng)，減少30%審批事項(xiàng)；推動(dòng)“一個(gè)部門(mén)管市場(chǎng)”，整合成立市場(chǎng)監(jiān)管局；設(shè)立兩級(jí)執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，進(jìn)一步完善開(kāi)放環(huán)境。

新城新區(qū)壯大新動(dòng)能面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

新城新區(qū)既變也不變?！白儭笔且?yàn)樗氖昵暗男鲁切聟^(qū)現(xiàn)在已經(jīng)是老城老區(qū)，“不變”是因?yàn)樾鲁切聟^(qū)的核心理念是創(chuàng)新，是要引領(lǐng)時(shí)代、引領(lǐng)全局、引領(lǐng)進(jìn)步。改革開(kāi)放四十年培育了新城新區(qū)的存量動(dòng)能，未來(lái)仍然需要通過(guò)改革開(kāi)放進(jìn)一步壯大新城新區(qū)的增量動(dòng)能。新城新區(qū)壯大發(fā)展新動(dòng)能面臨五個(gè)機(jī)遇：

機(jī)遇之一，科技產(chǎn)業(yè)革命助推新城新區(qū)站在發(fā)展的新風(fēng)口。當(dāng)前，世界正處于第四次科技產(chǎn)業(yè)革命的窗口期。先進(jìn)制造（包括機(jī)器人技術(shù)、3D打印技術(shù)、先進(jìn)材料等）、信息技術(shù)（包括云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等）、能源技術(shù)（包括可再生能源技術(shù)、非常規(guī)油氣資源勘探、開(kāi)采技術(shù)、新能源汽車(chē)、新一代儲(chǔ)能技術(shù)等）、生物技術(shù)（新一代基因組技術(shù)等）、智能技術(shù)（包括自動(dòng)駕駛汽車(chē)技術(shù)、知識(shí)型工作自動(dòng)化技術(shù)等），正在匯聚成為發(fā)展的新動(dòng)能。由于各種原因，我國(guó)錯(cuò)失了第一、第二、第三次科技產(chǎn)業(yè)革命的機(jī)遇，第四次科技產(chǎn)業(yè)革命是我國(guó)實(shí)現(xiàn)彎道追趕的重要機(jī)遇。新城新區(qū)在上述科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有雄厚的積累，瞄準(zhǔn)科技產(chǎn)業(yè)前沿，一批新城新區(qū)將獲得發(fā)展的新動(dòng)能。

機(jī)遇之二，都市圈加快成熟帶給新城新區(qū)富有活力的新空間。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率還有較大提升空間，未來(lái)還有3億多人要進(jìn)入各類城市與新城新區(qū)。特別要看到，隨著交通、通訊條件的改進(jìn)，都市圈的形成與發(fā)展將成為未來(lái)幾十年的突出現(xiàn)象。目前相當(dāng)數(shù)量的新城新區(qū)出現(xiàn)在特大城市周邊，這些新城新區(qū)正在加速與特大城市的核心區(qū)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。從新城新區(qū)內(nèi)部來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施已基本完備，隨著服務(wù)功能的增強(qiáng)與完善，這些新城新區(qū)具備產(chǎn)城融合的發(fā)展條件，將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

機(jī)遇之三，綠色智慧創(chuàng)新城市推動(dòng)新城新區(qū)實(shí)現(xiàn)新形態(tài)。當(dāng)前，綠色城市、智慧城市、人文城市、網(wǎng)絡(luò)城市、創(chuàng)意城市、健康城市等，都在進(jìn)行試點(diǎn)與推廣。未來(lái)正是新城新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展理念，疊加綠色、智慧、人文等元素，建設(shè)新型城市的黃金時(shí)期。相較于老城老區(qū)，新城新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)更容易實(shí)現(xiàn)綠色、智慧等發(fā)展的要求，更能體現(xiàn)新型城市的發(fā)展方向。新城新區(qū)的發(fā)展過(guò)程也是各類專業(yè)人才培育成長(zhǎng)的過(guò)程，未來(lái)推進(jìn)綠色、智慧、創(chuàng)新城市的專業(yè)化人才將更加完備，為新城新區(qū)發(fā)展帶來(lái)有利條件。

機(jī)遇之四，體制機(jī)制改革為新城新區(qū)提供發(fā)展新動(dòng)力。體制機(jī)制創(chuàng)新是中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，是發(fā)展的動(dòng)力源，是成功的根本經(jīng)驗(yàn)。40年來(lái)，新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)積累了許多體制機(jī)制改革的成果，利用這些成果就可以少走彎路，降低成本。同時(shí)，在行政管理、規(guī)劃制度、房地產(chǎn)制度、土地利用制度、多元可持續(xù)的投融資制度等方面，創(chuàng)新空間仍然較大。近年來(lái)，營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步改善，勢(shì)必為新城新區(qū)帶來(lái)新一輪發(fā)展紅利。

機(jī)遇之五，全面開(kāi)放為新城新區(qū)發(fā)展創(chuàng)造更多機(jī)遇條件。以紀(jì)念改革開(kāi)放40年為契機(jī)，中國(guó)開(kāi)放的大門(mén)將越開(kāi)越大。中國(guó)正在實(shí)施更高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，平等對(duì)待在我國(guó)注冊(cè)的企業(yè)，這些將會(huì)為國(guó)內(nèi)優(yōu)秀的新城新區(qū)帶來(lái)新一輪開(kāi)放紅利?！耙粠б宦贰钡男?yīng)逐步顯現(xiàn)，這也有助于海外園區(qū)的建設(shè)發(fā)展，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的國(guó)際合作。

中國(guó)新城新區(qū)面臨著壯大新動(dòng)能的機(jī)遇，但也面臨不少挑戰(zhàn)。從新城新區(qū)新舊動(dòng)能變化的角度來(lái)看，面臨的挑戰(zhàn)主要反映在四個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上“舊動(dòng)能”色彩嚴(yán)重，沒(méi)有形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系，新動(dòng)能色彩不強(qiáng)；二是城市功能不全，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)滿足不了新型城市發(fā)展的需要；三是內(nèi)部機(jī)制活力減弱，阻礙創(chuàng)新的原因甚至有所增加，創(chuàng)新方向不明晰、效果不明顯；四是新城新區(qū)數(shù)量眾多，各自品牌相對(duì)影響力下降，以開(kāi)放促改革、以開(kāi)放促發(fā)展的路徑?jīng)]有形成，對(duì)外合作的資源沒(méi)有充分利用等。