親 歷 分 稅 制 改 革

姜永華 口述 魯利玲 整理

我是1990年3月進(jìn)入財政部的，財政部的部長是王丙乾。當(dāng)時，由于財政部的干部青黃不接，司局長中有好幾個年齡都已經(jīng)超過60歲，因此決定從地方上選一批40歲左右的副司級干部到財政部工作，準(zhǔn)備接班。我到財政部之前，在北京市東城區(qū)當(dāng)過常務(wù)副區(qū)長；調(diào)任財政部后，出任地方預(yù)算司副司長。

我到財政部工作后，感受最深的有兩點。第一點感受是，財政部的司長是真正干實事的。財政部作為國家的綜合管理部門，社會經(jīng)濟發(fā)展中的各種矛盾和問題都需要司長們首先拿出方案，才能進(jìn)入決策層。因此，我感到司長的責(zé)任真是重大。第二點感受是，中國的財政實在是太困難了。王丙乾當(dāng)部長的時候，曾經(jīng)戲言：“現(xiàn)在，我窮得只剩下背心、褲衩，誰再想剝奪，也沒有多少東西了?！贝_實，當(dāng)時中央財政非?？仗摚枰肯虻胤浇鑲^日子。我進(jìn)入地方預(yù)算司后，對中央的困難體會很深。因此，我當(dāng)時感覺壓力很大。實際上，我的這兩點感受，也是后來進(jìn)行分稅制改革最基本的現(xiàn)實條件。在責(zé)任重大的后面，實際上是中國改革與發(fā)展中面臨的一系列問題，要求我們建立起符合中國國情的財政體制，維護好改革開放的大好形勢，進(jìn)一步推動改革開放。在壓力重大的后面，是中央財政面臨的一系列困難，需要我們建立起新的財政體制，協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，使中央有更多的財力，來推進(jìn)改革開放的進(jìn)程。當(dāng)時，大家談得比較多的是“兩個比重”偏低，就是財政收入占GDP的比重偏低，中央財政收入占財政總收入的比重偏低?！皟蓚€比重”偏低固然是改革財政體制的主要原因，但財政部準(zhǔn)備搞分稅制，是在進(jìn)行了一系列深入細(xì)致的研究后形成的。除了這一主要原因外，還有更多的因素，這些因素都體現(xiàn)在改革的進(jìn)程中。

我認(rèn)為，對分稅制改革，需要從兩個歷史階段來進(jìn)行考察。一是1992年的分稅制試點改革。二是1994年正式實施分稅制財政體制改革。這兩個改革，相隔時間不長，但在改革壓力和內(nèi)容等方面，都有很大的不同。

一、分稅制改革試點

實際上，搞分稅制改革，財政部是早有考慮的。根據(jù)當(dāng)時中國財政的現(xiàn)實狀況，并從國際上的經(jīng)驗來看，王丙乾認(rèn)為分稅制是一種比較成熟的財政體制模式。因此，在1989年7月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，他就提出：“對地方實行包干，好處是可以調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性，但弊病也不少。一是容易助長地區(qū)封鎖、重復(fù)建設(shè)；二是每年增收部分中央拿不了多少。所以，我們主張搞分稅制，但近兩年可先過渡一下，并作一些小的調(diào)整?！蓖醣倪@個發(fā)言，實際上闡明了財政體制改革的基本構(gòu)想。在此之前，中國的財政體制基本上是包干制的模式，是在自新中國成立后就形成的統(tǒng)收統(tǒng)支基礎(chǔ)上演化過來的。按照當(dāng)時的思路，這一改革是在統(tǒng)收統(tǒng)支基礎(chǔ)上，不斷地向地方放權(quán)讓利，逐步從中央集權(quán)的財政體制轉(zhuǎn)向地方權(quán)力不斷增加的一個演變過程。放權(quán)讓利和包干制，是改革開放初期的一個基本特點。在財政體制上的放權(quán)讓利和包干制，使得中央對地方“包死”，地方增收再多，中央也只是拿到一塊，而地方的權(quán)力越來越大，最后形成了“諸侯經(jīng)濟”。而對企業(yè)的放權(quán)讓利和包干制，一方面，讓企業(yè)有了自主權(quán)，積極性得到充分發(fā)揮；另一方面，通過包干制，政府對企業(yè)“包死”，企業(yè)利潤增加了，但上交給政府的還是那么多。用王丙乾的話講，就是“兩個包死，越包越死”。這是當(dāng)時財政部面臨的最大問題，也是中國財政體制面臨的最大問題。

為了解決這些問題，財政部想了很多辦法，但在財政體制的調(diào)整上，基本上仍是按照放權(quán)讓利的思路進(jìn)行改革，只是在中央與地方的權(quán)力分配上，通過談判的方式進(jìn)行過多次調(diào)整。例如，1988年實施過多種形式的財政包干辦法，重新洗牌，不同的地區(qū)搞不同的辦法。這種體制導(dǎo)致的問題是：各地都在“收入往下做，支出往高抬”。說是五年一變，往往是一年一變。今年剛說五年一變，明年就變。有的是執(zhí)行半年就變。整個財政體制一直是在不斷的變化中。王丙乾關(guān)于分稅制的思路，就是要突破原來的財政體制改革路徑，使中國的財政體制得以走出原來放權(quán)讓利和包干制的怪圈，并真正開始與國際接軌。這是分稅制財政體制改革最根本的前提。

1990年，由于中央缺乏調(diào)控能力，很多省的財政都變得十分困難，向財政部叫苦。在當(dāng)年的財政工作會議上，王丙乾就提出：能不能從幾個省搞分稅制試點？這樣，就開始了推進(jìn)分稅制的改革試點。這時，正值我們這批從地方上選調(diào)上來的司局長們剛剛進(jìn)入財政部，王丙乾對我們寄予很高的期望，向我們提出一些要求。我印象較深的有這么幾點：一是要繼續(xù)發(fā)揚我們在地方工作時的精神，把地方上好的經(jīng)驗帶到財政部。二是要充分發(fā)揮我們了解地方情況的優(yōu)勢，作深入的調(diào)查研究，使財政工作更能符合中國國情。三是要堅持改革開放，深化財政改革。王丙乾是搞預(yù)算出身的，因此對預(yù)算工作特別熟悉，也特別關(guān)心。我到地方預(yù)算司后，他交代我的任務(wù)，就是研究財政體制，思考財政體制的改革。

財政體制改革的核心，就是調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系，這是我們地方預(yù)算司的主要工作。因此，關(guān)于財政體制改革的任務(wù)，就落在我們司里。王丙乾提出搞分稅制試點，是在當(dāng)時中央沒有同意的情況下開展的。因此，他對這項改革十分重視，要求我們先開展調(diào)研，再提出改革的方案。通過試點，把方案做得更細(xì)一點，爭取試點得到中央的同意。根據(jù)他的指示，我們地方預(yù)算司開展了一系列調(diào)研工作。在調(diào)研中，我們既被基層面臨的一系列困難所震撼，也被廣大人民對黨和國家的熱愛所感動。有很多感人的故事，至今仍歷歷在目。例如，當(dāng)我們到百色地區(qū)的時候，當(dāng)?shù)厝酥v，這個地方以前皇帝沒來過，只有胡耀邦來過。我們上到山去，看到當(dāng)?shù)厝诉€都穿著樹葉做的衣服，這對我觸動很大。再如，我們到沂蒙山區(qū)，爬到山梁上的時候，遇到一位老太太。她當(dāng)年曾經(jīng)是婦女主任，組織婦女們支援前線，送軍鞋。解放這么多年了，家里頭就是一間四面漏風(fēng)的破房子，炕上鋪了一堆草。夏天時，沒有被子，人就睡在草堆上。到冬天，政府發(fā)了一床被子。再到春天時，就將它剪掉了，給家里每個人做個褲頭，給女子做個背心。因為沒辦法種菜，鍋里頭是用打得很硬的白薯面做的薄餅，整天就吃這個。水是從山下挑上來的，要走很遠(yuǎn)的山路。我們?nèi)サ臅r候，正趕上下雨，山路很滑，再一晃蕩，到了家里水就沒剩多少了。然而，當(dāng)我問她有什么困難時，她卻說沒有困難，還要感謝黨，感謝毛主席，而且是特別發(fā)自內(nèi)心的。當(dāng)時，我跑了很多很多地方，沒有人跟你喊困難，這就是老區(qū)的情況。

這方面最典型的地區(qū)是戰(zhàn)區(qū)。1991年夏天在海南開完會后，我就直接到廣西的中越邊境去調(diào)研。因為之前廣西總是來人，到部里反映他們的困難，我就向副部長遲海濱提出要下去看看。他說：“你不能去?，F(xiàn)在就上繳了這么點兒錢，哪有錢解決他們的困難？你去了，就要解決問題；解決不了，不如不去?！钡牵疫€是想去看看。本來計劃去兩天就回來，結(jié)果去了以后就回不來了。因為看到第一個縣有很多問題，就想去看第二個縣、第三個縣，結(jié)果一下子跑了7個縣。那是在十萬大山里頭跑，每天早上7點以前出發(fā)，晚上10點鐘才回來，中間就在下面吃飯。6月份，天氣非常熱。我們用一天的時間把一個縣跑完，到晚上就商量工作。就這么一個縣一個縣地跑。當(dāng)時給我的突出感覺是：對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)已經(jīng)過去十多年了，但國家欠老百姓的實在太多了。在沿途，你看到的只有一種風(fēng)景，即每隔一段就是一片墓地，全是戰(zhàn)爭中犧牲的戰(zhàn)士的墓碑，剩下的就是光禿禿的十萬大山。

此后不久，我又去過云南邊疆，也是戰(zhàn)區(qū)。沒有想到的是，我1991年去的時候，當(dāng)?shù)鼐谷粵]有醫(yī)院，連衛(wèi)生所也沒有。村里的房子沒有人回去住，老百姓還是住在山上當(dāng)年的臨時房屋里。沒有校舍，小孩沒有學(xué)校上。更要命的是，戰(zhàn)爭留下的地雷沒有被清除。因為沒有錢排雷，很多地雷還都在呢，弄不好人踩上去就會爆炸。我們?nèi)サ臅r候，中途就碰到過一次。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對我很負(fù)責(zé)任，事先派人去排雷。一眼望去，到處仍然是彈痕累累，殘垣斷壁。看到這些情景，我每天都有一種心里滴血的感覺。我覺得，國家太虧欠他們了。

除了這些困難地區(qū)之外，我們還對一些經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、但財政比較困難的地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，如青島、武漢、重慶、寧波、大連、沈陽，天津等。這些地區(qū)經(jīng)濟都比較發(fā)達(dá)，但在財政包干體制下，他們上繳中央的比例都比較高，財政十分困難。特別是青島，當(dāng)時的上繳比例和武漢差不多。武漢留成16.4億元，青島留成16億元，就比武漢少一點。當(dāng)時，青島市長俞正聲反映了青島存在的問題，說：“這個體制讓我交這么多錢，我這個地方受不了，特別困難?！彼麕覀冏隽藦V泛深入的調(diào)研。從工廠到學(xué)校，從欠賬比較多的國企到若干個棚戶區(qū)。在青島調(diào)查時，我也感覺的確是欠賬太多了。工廠破舊不堪，到處是危房、漏房。當(dāng)時，河水都被污染了，因為自1978年以來，當(dāng)?shù)赜∪?、造紙、輕紡行業(yè)發(fā)展很快，造成很多污水。這些污水要是排到海里去，后果不堪設(shè)想。并且，青島基本上沒有暖氣，就是燒煤爐取暖，在城市上空有一層很厚的霧霾。還有，青島存在大量的棚戶區(qū)。朱镕基在上海當(dāng)市長的時候，我曾經(jīng)跑過那里所有的棚戶區(qū)，但我沒想到青島不僅也有棚戶區(qū)，而且非常多，都連成片。幾代人住一小間房子，挖地三尺，地下一層，中間一層，上面再蓋一層。街道也十分破舊。所以，當(dāng)時就給青島定了一條：五五分稅。這樣，青島就從原來的16億元留成增加到50億元。除此之外，中央又針對其老工業(yè)基地改造每年撥款1億元，再從資金調(diào)度里頭撥款1億元。總而言之，就是讓青島的工作盡快啟動。

青島之后，我們還去過其他地方調(diào)研。其中，寧波的財政也十分困難。從調(diào)研的情況看，它屬于另一種類型。改革開放以后，它以民營經(jīng)濟為主。到80年代中期以后，由于國防口搞三產(chǎn)，軍隊也搞三產(chǎn)，包括國家機關(guān)都搞了三產(chǎn)，浙江的民營企業(yè)優(yōu)勢就沒有了。因此到80年代末，它的經(jīng)濟發(fā)展速度就下去了。當(dāng)時，它的收入是負(fù)增長。遼寧則是朱镕基(時任國務(wù)院副總理)1990年清理“三角債”時抓的點。他發(fā)現(xiàn)這一老工業(yè)基地特別困難，就讓我們部里撥款給它7億元。當(dāng)時部里沒有那么多錢，就借了它7億元。但老這樣借也不行，最后就說干脆給它改變一下體制。為此，我們也專門到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了調(diào)研。重慶也是很困難的城市。它是個山城，歷史積壓的問題挺多的，它的上繳比例也很高，但相對那幾個單列市低一點。不過，它的人均財政收入是大城市里最低的，也非常困難。還有天津，是王丙乾親自帶隊調(diào)研的。這樣，前前后后，我們一共調(diào)研了13個省、市。根據(jù)調(diào)研的情況，我們地方預(yù)算司專門向財政部黨組作了匯報，提出兩個基本觀點：一是中央調(diào)控能力極度下降，地區(qū)差距比較大，中央財政無力調(diào)度；二是一些地方的日子的確過不下去了，需要通過財政體制改革，進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)。

1992年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于實行“分稅制”財政體制試點辦法》。在以上調(diào)研過的13個省、市中，選擇9個作為分稅制改革的試點。到8月召開全國財政工作會議的時候，又與這9個試點地區(qū)定基數(shù)，隨后正式下發(fā)通知[注]即《財政部關(guān)于分稅制財政體制試點地區(qū)中央與地方共享收入繳庫問題的通知》，財預(yù)字〔1992〕96號。。因為是6月份發(fā)的試點辦法，所以到1993年6月算是頭一年。然后到1994年1月1日，決定在全國搞分稅制。

在這次試點中，新疆是唯一的少數(shù)民族地區(qū)，年收入和支出的缺口差60億元以上，而且每年都在增加。當(dāng)時，中央每年給全國少數(shù)民族和困難地區(qū)的補助一共是103億元，而且是個定數(shù)。但是，民族區(qū)域自治法又規(guī)定，補助每年應(yīng)該隨財政收入的增長而加大。這樣，“定額補助”就不能滿足自治法的這個要求。尤其是受民族問題的影響，新疆很不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)一些突發(fā)事件，所以我們就想通過分稅制試點，使它的財政體制改變一下，使中央多留一點錢給當(dāng)?shù)卣＿@樣，在試點的時候，我們對新疆沒有搞“一刀切”，在中央和地方的共享收入“五稅”(即產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、工商統(tǒng)一稅和資源稅)中，給它留八，中央留二。除了新疆因其為民族地區(qū)要實行特殊政策“二八分成”外，其他8個地區(qū)的試點都是“五五分成”。因此，這次試點也叫“五五分稅”試點。在這個試點中，大多數(shù)試點地區(qū)是按照中央和地方“五五分成”的辦法確定體制的。這次試點既是中國1994年實施分稅制財政體制改革的背景，也是分稅制財政體制改革的最初嘗試。這次試點盡管執(zhí)行的時間不長，但為1994年的改革積累了豐富的經(jīng)驗。

二、分稅制改革的決策過程

(一)分稅制改革方案的前期準(zhǔn)備

1994年搞分稅制改革，最大的背景就是1992年鄧小平的南方談話。當(dāng)年10月，中央在十四大上明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)。因此，分稅制財政體制改革也必須圍繞著建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制這一根本目標(biāo)來實施。這是一個最基本的背景。在十四大上，江澤民明確指出：“要深化分配制度改革，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，逐步實行稅利分流和分稅制。”1993年3月，在第八屆全國人大第一次會議上，李鵬作《政府工作報告》，進(jìn)一步明確要積極改革和健全稅制，改革財稅體制，理順中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。改革的方向是實行中央與地方的分稅制和國有企業(yè)的“稅利分流”。這樣，中央的決策就為財政部在分稅制試點基礎(chǔ)上進(jìn)行分稅制制度設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。

在這個基礎(chǔ)上，從1993年4月開始，財政部進(jìn)入了分稅制財政體制設(shè)計的前期準(zhǔn)備階段。作為主管財政體制的職能司局，我們地方預(yù)算司在進(jìn)行分稅制財政體制的方案設(shè)計前，做了如下幾方面的工作。

第一，對中國的國情進(jìn)行了深入的分析。鄧小平的南方談話特別強調(diào)中國國情。我們在分稅制試點改革前開展的13個省、市調(diào)研中，已經(jīng)深刻體會到改革必須適應(yīng)中國國情。我們地方預(yù)算司在學(xué)習(xí)鄧小平南方談話的基礎(chǔ)上，圍繞著財政體制改革，對中國國情進(jìn)行總結(jié)，提出了五條國情特點：一是人口眾多，管理難度大，財政體制改革必須考慮全體人民群眾的根本利益；二是地域遼闊，政府層次多，財政體制改革必須充分考慮各級政府的既得利益；三是地區(qū)發(fā)展不平衡，人均財力懸殊，財政體制改革必須促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；四是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)顯著，公共資源分布不均，改革必須促進(jìn)公共服務(wù)均等化；五是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與利益矛盾調(diào)整難度大，改革必須有利于化解各類矛盾。這五條國情特點分析，既是我們對13個省、市調(diào)研后的總結(jié)，也是對財政體制改革中對中國國情的思考。

第二，對財政體制作進(jìn)一步的深化分析。當(dāng)時，財政理論界和實際工作者已經(jīng)就“兩個比重”下降問題開展了激烈的討論，如王紹光、胡鞍鋼的專著《國家能力分析》就專門從財政的角度，分析了“兩個比重”下降的原因。我們地方預(yù)算司專門對這些研究成果進(jìn)行了整理。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合分稅制的試點改革，專門對包干制財政體制進(jìn)行了分析，提出了包干制財政體制的一些問題，認(rèn)為這一體制是造成“兩個比重”下降的根本原因，要改變“弱中央、強地方”的局面，必須從財政體制改革入手。

第三，對國際經(jīng)驗進(jìn)行了全面的總結(jié)。在分析國內(nèi)財政體制的同時，我們也主動地對國際上的財政體制進(jìn)行了研究分析。王丙乾搞分稅制試點時，借鑒的就是國際經(jīng)驗。劉仲藜接替王丙乾任財政部部長后，也同樣非常重視對國際經(jīng)驗的借鑒，因為中國沒有搞過分稅制，必須借鑒國際經(jīng)驗。為此，中國向世界銀行第三批經(jīng)援貸款中爭取了600萬美元，對分稅制財政體制的國際經(jīng)驗進(jìn)行了專題研究。我們財政部的很多司、局參與了這項研究，如綜合司、預(yù)算司、改革司等。在這個研究中，我們采取“請進(jìn)來、走出去”的辦法。一方面，請國外專家到我國來，召開了幾十次研討會，介紹國際經(jīng)驗，探討國際經(jīng)驗與中國國情結(jié)合的方法。另一方面，派出一批財政部的干部，到澳大利亞、德國、日本等分稅制財政體制搞得比較規(guī)范的國家去學(xué)習(xí)。這項研究最后形成一個很薄的小冊子，主要介紹西方國家分稅制的做法，并且送給中央政治局和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作為參考。應(yīng)該講，這項研究對于推進(jìn)分稅制財政體制改革是有重要作用的。世界銀行在對其經(jīng)援貸款的評價中，對這一項研究作了非常高的評價。世界銀行官員曾經(jīng)說，在他們所有的經(jīng)援貸款中，用得最好的一筆就是中國分稅制研究，成果最顯著，對中國的制度變革起了很大的作用。

第四，進(jìn)行測算。分稅制改革是一種和原來的包干制完全不同的改革思路，因此必須要把原來包干制下各地的利益分配格局轉(zhuǎn)化為分稅制下的利益分配格局，這就需要用數(shù)字說話。財政部歷來重視數(shù)據(jù)，重視測算。按照王丙乾的話說，財政就是管數(shù)字的，算賬是財政工作的基本功。為了把包干制轉(zhuǎn)換為分稅制，必須通過算賬來解決。由于沒有模式可以套用，因此在轉(zhuǎn)換過程，需要通過不斷地作出調(diào)整來找感覺?？梢灾v，在開始測算時，首先就是要找感覺。西方的分稅制這么分，如果我們要做的話，怎么在原來分稅制試點的基礎(chǔ)上，像國外一樣，全國統(tǒng)一起來，而且必須使各個地區(qū)能夠接受。所以，你必須要有感覺。在開始找感覺的時候，一會兒一個。今天拿出來一種分割法，明天一看，可能弄不成，馬上就拿掉了。在這個過程中，總是不斷地粗線條變化。因此，我們司里先后做了40多套方案進(jìn)行測算。

在以上工作的基礎(chǔ)上，我們地方預(yù)算司的工作，就是根據(jù)中央的部署，按照財政部黨組的要求，進(jìn)行分稅制財政體制方案的細(xì)化設(shè)計。

(二)分稅制改革方案的設(shè)計與決策

從1993年4月中央正式?jīng)Q定分稅制財政體制改革，到1994年相關(guān)方案正式出臺，一共才8個月時間。即使加上1994年的調(diào)整期，加起來也只有20個月時間。可以說，分稅制財政體制改革方案的設(shè)計過程，實際上就是中央不斷決策的過程。

1993年4月，中央政治局常委會決定，成立若干方案起草小組，全面落實十四大提出的經(jīng)濟體制改革任務(wù)。會議同時批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路。6月，在玉泉山召開的一次會議上，江澤民指示，由朱镕基負(fù)責(zé)各項改革，財政部負(fù)責(zé)稅制改革專題的調(diào)查研究；并且決定財政部里面成立分稅制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。同時，其他各項改革，如投資、金融、外貿(mào)和國有企業(yè)等，也都相應(yīng)成立設(shè)計改革的機構(gòu)。

朱镕基十分重視分稅制財政體制改革，自始至終親自領(lǐng)導(dǎo)這場改革，并投入了大量的精力和辛勞。7月23日，在財政工作會議上，他對財政體制改革提出四點意見：其一，改革在1994年內(nèi)全面推行，不再搞試點。其二，實行分稅制和分別征收，組織兩套稅務(wù)征收機構(gòu)。其三，劃分稅種，保證中央必要的、固定的支出。其四，要淡化企業(yè)承包制和利稅分流的矛盾。同時，他還公布了財政和稅務(wù)改革的時間表。他說：“我們準(zhǔn)備根據(jù)中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，馬上成立財政和稅制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，小組請劉仲藜同志負(fù)責(zé)，再請計委、經(jīng)貿(mào)委、體改委、稅務(wù)總局這些部門負(fù)責(zé)同志參加。還要調(diào)一些熟悉國內(nèi)外財稅制度，又懂得法律，能夠動筆頭子的人來討論、設(shè)計、起草財政稅制改革方案。昨天，在澤民同志那兒講了，一個半月以內(nèi)就要拿出初步方案，向國務(wù)院、向中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，然后向政治局常委匯報。我們希望，在9月份能夠完成最后的方案，向政治局匯報。9月份以后，組建機構(gòu)、明確職責(zé)、開始行動。到年底開中央三中全會的時候，宣布金融、財政、投資體制全面改革，這樣明年1月1日就可以實行新體制了。”他的這段講話標(biāo)志著分稅制財政體制改革的正式啟動。至此，分稅制改革方案的設(shè)計正式進(jìn)入倒計時。也就是說，從這時開始到年底之前，我們必須完成方案設(shè)計、調(diào)研論證、確定方案及形成文件的工作，以保證改革從1994年1月1日起能夠正式運行。

改革機構(gòu)正式成立后，我們地方預(yù)算司就立即在前期準(zhǔn)備工作基礎(chǔ)上，提出了分稅制財政體制改革的基本思路。7月29日，朱镕基聽取了我們的專題匯報，明確了這次改革的基本思路，是在稅制改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分稅制改革。改革的核心，是以流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)稅種，流轉(zhuǎn)稅中又以增值稅為主?；镜膬?nèi)容，是將關(guān)稅、海關(guān)代征的增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、金融企業(yè)所得稅、鐵道等部門集中繳納的收入劃作中央稅；將增值稅、資源稅、證券交易稅劃作中央與地方共享稅；其他稅種作為地方稅；對作為共享稅的增值稅、資源稅和證券交易稅，通過測算，形成中央與地方的分配比例。

8月初，根據(jù)朱镕基的指示，我們到北戴河進(jìn)行封閉式的方案研究。其間，五大改革(即金融、財稅、投資、外貿(mào)和國企)的方案研制小組都集中在那里，各自進(jìn)行封閉測算，相互之間也進(jìn)行交流，對各項改革之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)時，吳儀負(fù)責(zé)外貿(mào)改革，周小川負(fù)責(zé)金融改革，洪虎、蔣黔貴負(fù)責(zé)國企改革。印象最深的是我們和蔣黔貴的交流。在交流過程中，她對我們增值稅稅率提出了很多意見。按照她的意見，增值稅稅率只能是4%，但這樣國家就沒多少錢了，改革就會很困難。結(jié)果，爭來爭去，我們說16%，她就不干，說：“你們這么弄的話，企業(yè)就死了?！痹诒贝骱拥臅r候，許善達(dá)也經(jīng)常跟我說：“如果增值稅定高了，就把企業(yè)搞死了?！彼膊惶獍讯惵识ǖ锰?。在北戴河期間爭論的最多的幾個人，后來和我們都成了好朋友。也正是因為這些交流和爭論，因此我們在測算中，深感責(zé)任重大，哪怕一個小小的錯誤，也可能會對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。所以，對于最后將增值稅稅率定為17%這件事，我們是付出過很大努力的。

在北戴河期間，我們的工作就是按照朱镕基提的要求進(jìn)行測算。在這個過程中，中央對一些可以明確的問題進(jìn)行決策。當(dāng)時給我的印象是，朱镕基聽其他改革的匯報比較少，主要是聽分稅制的匯報，經(jīng)常把我們找去開會，基本上只要一開會，就是研究分稅制。在這些匯報會上，中央對分稅制的幾個主要內(nèi)容作出決策：其一，以1992年為基數(shù)。其二，確保地方的既得利益。其三，形成稅收返還的初步框架。為了確保地方既得利益，就必須在中央和地方的共享稅中，給地方一個返還。就是說，定基數(shù)保證了地方的既得利益，但如果運行起來增量都給中央，地方就沒有底氣了，因此還要給地方一塊增量。當(dāng)時，朱镕基說：“干脆起個名，叫稅收返還。稅都由中央征收，收完以后再給你地方返一塊，要定個系數(shù)，地方要有積極性?！边@就是“稅收返還”這一概念的來源。其四，初步形成了稅收返還的系數(shù)。當(dāng)時，在北戴河定的系數(shù)是1∶0.5，即中央財政收入每遞增1%，中央返還地方遞增0.5%。為什么定這個比例呢？是因為當(dāng)時地方的基數(shù)很低，才708億元，按照1∶0.5運行起來，中央和地方拿的增量都沒有這么多。其五，中央要給地方轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時還沒有設(shè)立給地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范制度。也就是說，錢拿到中央以后，困難的地方怎么辦？原先的做法是，對待困難的地方，稅都留在當(dāng)?shù)亍，F(xiàn)在中央拿走一塊后怎么辦？就一定要在原來定補的基礎(chǔ)上再返給地方一部分。這個補助怎么給呢？為此，我們就參照國際經(jīng)驗，搞了個因素法的轉(zhuǎn)移支付框架，一共選擇了農(nóng)業(yè)大省、老工業(yè)基地、老少邊窮等5個因素，按照這些因素，拿出一塊增量給地方。但是，不管怎么算，中央的增量還是很少，不夠分。所以，朱镕基最后說：“從地方再開一刀。”就是按照基數(shù)，從富裕地方再壓5%的支出，都交到中央，中央再把它轉(zhuǎn)移支付給困難地區(qū)。其六，建立兩套稅務(wù)機構(gòu)。當(dāng)時，我們還沒有像現(xiàn)在這樣強大的計算機信息系統(tǒng)，因此為了提高稅收效率，有必要按照稅收的屬性，把稅務(wù)局分為國稅和地稅。中央稅由國家稅務(wù)局征收，地方稅由地方稅務(wù)局征收。其七，明確了配套改革的內(nèi)容。當(dāng)時定的配套改革包括：會計制度改革、國有資產(chǎn)管理改革、外貿(mào)體制改革，以及財政自身的一些配套改革。因此，可以講，通過北戴河會議，分稅制財政體制的基本框架形成了。

8月中旬北戴河會議一結(jié)束，我們就開始進(jìn)一步細(xì)化方案，最終形成三個方案：一是共享稅地方和中央按2∶8比例分配，簡稱二八方案；二是按3∶7分配，簡稱三七方案；三是按4∶6比例分配，簡稱四六方案。8月30日、31日兩天，在總理辦公會上，我們向國務(wù)院匯報提出這三套方案，供國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)選擇。結(jié)果，會議一討論，一致選擇了二八方案，沒有人同意四六和三七方案。為什么呢？因為即使按照二八方案，中央拿的增量也沒多少，第一年幾十億元，第二年、第三年不到100億元。尤其是參加討論的都是國務(wù)院總理、副總理和國務(wù)委員，沒有一個人是管地方的，國務(wù)院的各個口都覺得這點兒錢不夠分。出現(xiàn)這樣的結(jié)果，是我沒有想到的。說心里話，作為地方預(yù)算司的司長，我特別害怕他們選二八方案。事先，我堅持一定要拿四六和三七方案，不拿二八方案；如果國務(wù)院同意三七方案的話，我們可以退到四六和三七方案之間。但是沒想到，最后討論的結(jié)果全部傾向于二八方案。這主要是因為，我們那個賬算到2000年中央能拿多少增量，一年一年地拿，他們覺得中央拿的增量不過癮，所以大家發(fā)言都同意二八方案。討論到最后作總結(jié)的時候，朱镕基對我們說：“這樣吧，你們回去，干脆拿一個地方和中央按25∶75比例分配的辦法，簡稱二五、七五方案，提交給中央政治局討論?！边@就是說，在他的腦子里，是考慮到地方利益的?？礃幼?，他本來想選三七方案，但在聽到大家的意見后，就折中了一下，定了一個二五、七五方案。在他看來，選擇二八方案，中央拿得太高了，地方肯定不接受；而選擇三七或四六方案，中央又接受不了。所以，就定在了二八與三七方案之間，即二五、七五方案。

這樣，我們回來后，又按照75∶25的比例重新測算。一個省接一個省，一個稅接一個稅，都要重新作變動。在劉仲藜部長的帶領(lǐng)下，經(jīng)過三天多的晝夜奮戰(zhàn)，終于完成了任務(wù)。9月3日，我們向中央政治局提供了兩個方案：二五、七五方案和四六方案。這主要是擔(dān)心只拿一個方案，就又回到了二八方案上，要再拿一個四六方案墊底。實際結(jié)果和我們預(yù)想的差不多，到政治局討論的時候，基本上就是圍繞二五、七五方案，四六方案根本就沒有作討論。就這樣，經(jīng)過中央政治局常委會研究決定，分稅制改革的方案順利通過了。中央同時決定要到地方進(jìn)行廣泛調(diào)研，充分聽取各地區(qū)意見。

方案通過以后，劉仲藜回來給我們進(jìn)行了傳達(dá)。政治局會議最后定的是：其一，這個方案原則通過。其二，這么大的舉動，要從地方拿這么多的錢，有一定困難。為了使地方與中央同心同德，要下去調(diào)研、考察，聽聽地方的意見。重點是聽富裕地區(qū)的意見，因為富裕地區(qū)的增量大，中央從那里拿得最多。

(三)朱镕基帶隊赴地方“談判”

為了使中央通過的分稅制財政體制得到地方的認(rèn)識和理解，減少改革的壓力和阻力，從9月8日起，由朱镕基帶隊，五大改革方案起草小組的人跟隨，就五大改革特別是分稅制中中央與地方的分配關(guān)系，一個省接一個省地進(jìn)行協(xié)調(diào)。而且，一些商業(yè)銀行的行長，鐵道部、交通部的部長都去了。我們上了飛機以后，朱镕基對大家明確要求，約法三章：一是不要盛氣凌人，虛心聽取意見，耐心解釋改革方案；二是不放棄每一個細(xì)節(jié)，細(xì)致地摸清地方的具體困難；三是不參觀游覽，不到外面住宿，不接受任何吃請送禮，一個包、一個扇子都不要拿。后來的情況也是這樣，我們每到一個地方只是工作，住的地方就是工作的地方。在整個調(diào)查考察中，在每個地方都是吃自助餐。

第一站是海南，我把海南之行叫做“熱身”。實際上，第一站選擇海南有三個目的：其一，是向省里領(lǐng)導(dǎo)介紹一下中央、國務(wù)院關(guān)于五大改革的思路。其二，研究解決當(dāng)前的資金問題。這一年的7月，通貨膨脹非常厲害，每個銀行都發(fā)生了擠兌現(xiàn)象，造幣廠天天開足馬力印鈔票。當(dāng)時，海南到處都是房地產(chǎn)，建設(shè)規(guī)模極度膨脹，資金缺口很大。去那里以后，朱镕基要求海南把“房地產(chǎn)熱”往下壓，同時還講了分稅制，想聽聽海南的意見。其三，海南是個新建省，有很多現(xiàn)實問題需要解決。其間，9月9日洋浦港封關(guān)，朱镕基會見于元平先生，看了開發(fā)區(qū)，但目的主要還是前兩個。

當(dāng)時，海南省財政廳廳長劉桂蘇按每年60%的增長進(jìn)行了測算。如果實行分稅制，盡管海南上劃的收入很低，但她對中央拿得多有意見。我們跟她講，通貨膨脹下來以后，你們省的增長能達(dá)到百分之十幾就不錯了。她不信，要求中央給海南一些特殊政策。為了說服她，我們就按增長30%的比例對海南進(jìn)行了測算。其實，這已經(jīng)是很高的增長速度了。海南第一站就碰到這個問題。實際上，通貨膨脹得到治理以后，海南“房地產(chǎn)熱”就下來了，1994年和1995年兩年財政收入都是負(fù)增長，1996年上了一點點兒，但仍然很低。

第二站是廣東。我們?nèi)V東的時候，把深圳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也叫來了。所以，在廣東是和兩個地方算賬：廣東和深圳。9月12日下午4點，我們剛下飛機，朱森林和謝非就來見朱镕基，并給他送來一份材料，也就是他們自己算的賬。這本賬的主要意思是：到2000年，中央拿多少增量，如果拿得很高，廣東解決不了。他們說：“小平南巡時說，廣東要趕四小龍，包干體制不變。搞分稅制以后，我們就沒法趕四小龍了，小平提出的既定目標(biāo)就實現(xiàn)不了了。”這話說得挺厲害的！同時，這也表明他們的態(tài)度，即廣東不同意實行分稅制，想在2000年以前仍然搞包干制。于是，朱镕基把我們叫去，讓我們看一下他們這個賬究竟是怎么算的。他說：“如果到2000年我們真拿人家這么多錢，人家沒有自有財力了，把地方搞苦了，這個分稅制就不搞了。明天，我們就打道回府吧！”我看了廣東的賬后，說：“其實，賬不是這樣算的?！敝扉F基說：“如果不是這個賬的話，那你今天晚上必須給我拿出賬來。因為我們要定下來，明天是打道回府，還是繼續(xù)開會談分稅制?！?/p>

9月12日的晚上，我?guī)е鴥蓚€處長整整測算了一夜。算到后半夜時，其中一個人說：“姜司長，我再也不跟您出來了，再也不搞分稅制了，這不是人干的活兒！”因為一個數(shù)對不上，全國的數(shù)就亂了。亂了以后，再一個省接一個省地調(diào)整，把所有的省調(diào)整完了，才能得出廣東的數(shù)。因為我們要算全國的總量，每個省都有特殊情況，一個省沒加進(jìn)去，這個數(shù)就不對了。當(dāng)時，電腦運行速度還很慢，他們緊張得不得了。朱镕基和劉仲藜也是一夜沒有睡。凌晨兩點時，朱镕基打來電話問：“你們算出來沒有？”到3點，他又打電話來問。劉仲藜就守在我們身邊。我說：“劉部長，你去睡覺吧，別在這兒看著了?！眲⒅俎颊f：“好，好，我走吧?！笨赡苁且驗槲矣羞^太多的驚險閱歷，當(dāng)時就對兩個處長說：“沒事，肯定能弄好。實在不行，我就把這個數(shù)打進(jìn)去，讓它出一個東西，其他的以后再說。先算大賬，算完大賬再說。”就這樣，一直算到第二天早上8點，我?guī)У倪@兩個人走路都打晃了，臉色蠟黃蠟黃的，終于把賬算出來了。劉仲藜拿到我們算的賬，立即去找朱镕基說：“姜永華他們一夜沒睡覺，終于算出來了！”朱镕基一聽就樂了。他后來總是說：“我們中央軍還是很棒的，能打勝仗！”我們拿出來的賬，主要是說明：蛋糕做大了，中央多得，地方也多得。中央確實拿了大頭，相對多一些。但是越往后，地方拿的越多，中央拿的相對就少了。

9月13日上午，召開大會，廣東省五套班子人員全部參加，有些市委領(lǐng)導(dǎo)也參加。朱镕基先向大家宣布了中央決定，開門見山地說：“這次我與(李)鐵映同志帶領(lǐng)有關(guān)部委的同志來廣東，是受江澤民同志、李鵬同志委托來的，是來向同志們傳達(dá)、介紹黨中央、國務(wù)院關(guān)于財政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內(nèi)容。同時，與廣東同志一起就落實改革方案進(jìn)行商量，一起算賬?！敝扉F基詳細(xì)介紹了分稅制改革方案，講了四個問題：為什么要實行分稅制改革；分稅制是什么內(nèi)容、如何搞；分稅制改革是否損害了地方利益；實行分稅制，廣東到底要吃多大虧。他特別提到廣東對分稅制方案了解的信息不確切，指出現(xiàn)在的方案與財政工作會議時已經(jīng)有很大變化。所有人都在認(rèn)真地聽，快速地記。

但接下來，廣東就開始提條件了。第一個條件是要以1993年為基數(shù)。因為治理整頓期間，廣東的財政收入不高。到鄧小平南方談話以后，1993年財政收入才上來。所以，他們要以1993年為基數(shù)。第二個是減免稅。改革開放以后，廣東經(jīng)濟發(fā)展很快，電力供應(yīng)就成為“瓶頸”。因此，他們對電力企業(yè)搞了“投入產(chǎn)出總承包”，將產(chǎn)品稅、增值稅實行全免。電力企業(yè)被免的這一部分原來沒有進(jìn)基數(shù)，而按照新辦法，明年就要收上去，他們感到很困難。因此，廣東方面要求延長包干制的時間。第三個是開發(fā)區(qū)要實行特區(qū)的政策。另外還提了其他一些問題，諸如廣東有趕“四小龍”的任務(wù)，兩稅分割和全國不一樣，希望其兩稅分割能夠高于全國比例，以便能追趕“四小龍”。最后談下來，確定了這么幾條：第一條，同意廣東的意見，以1993年財政收入為基數(shù)。第二條，給兩年減免稅，兩年以后取消。第三條，開發(fā)區(qū)的特殊政策延續(xù)兩年，后來又給了三年的政策。第四條，分稅制是全國統(tǒng)一的分割線，不同意廣東一省搞特殊。這幾條當(dāng)中，第一條以1993年為基數(shù)，是朱镕基在廣東時原則上同意的；其他幾條，是他回到北京向鄧小平和江澤民匯報后定的。

打贏了廣東這場仗，朱镕基挺高興的。因為在此之前，朱森林和謝非曾經(jīng)到北京找過鄧小平，也找過江澤民，不同意搞分稅制，說得很肯定。所以，到我們?nèi)サ臅r候，他們就拉開架式，準(zhǔn)備把分稅制頂回去。朱镕基說：“廣東省打下來了，再到哪個省我都不怕了。”當(dāng)時，真像打仗似的，幾乎到哪個省都會遇到一番較量。廣東以后，我們就按照這種方式一路走下來。接下來是去新疆，之后是去遼寧，再往后是去山東，就是這么走下來的。

在這次與地方談判的過程中，值得一提的是，我們到山東遇到的情況跟其他地方是不一樣的。那時候，姜春云是山東省委書記。10月10日，我們到了山東以后，朱镕基問姜春云：“我們到各個省，大家都提困難，提問題。你這兒有什么困難??？”姜春云說：“我們有困難，但中央比我們更困難。因此，我們不提困難，中央怎么決定，我們就怎么干。”其實，當(dāng)時山東省的財政廳長給他準(zhǔn)備了一個材料，他就是不念。財政廳長要提意見，他也不讓提。因此，到山東算賬，特別輕松，我們說什么，他們都接受，這與其他地方形成明顯的反差。

我們是10月14日到南京的，碰到的問題主要是上解率高。他們測算，上解額最高的是上海，上解率最高的就是江蘇。陳煥友跟我們合作得挺好的，我們跟他一起來核這個賬，結(jié)果江蘇確實上解率很高。最后，朱镕基決定在體制外再給江蘇8億元。就是這樣，我們每到一個地方，只要那個地方有一些特殊困難，中央都給解決一些。

10月22日，我們到了上海。按照老的包干制，上海的包干數(shù)是165億元，超過165億元后，中央再與上海五五分配。所以，在朱镕基當(dāng)總理的那幾年，上海的收入一直是165億元以下，總保持在160到163億元上下，不超過165億元。這樣一來，中央就沒跟它分過成。我們到上海的時候，預(yù)計1993年上海要超60億元左右。也就是說，預(yù)計1993年會收到230億元左右，這樣我們就要分它30億元左右。當(dāng)時，上海市委書記是吳邦國。他是很會當(dāng)書記的，從來不管市長的事，既不參加剪彩活動，也不參加各種應(yīng)酬?？瓷先ズ艹?，但實際上他管大事。算賬牽涉到地方的整體利益，是件大事，因此他非常認(rèn)真。在我們?nèi)ブ?，他就在上海西郊賓館待了半個月，把我們在廣東等地一行算賬的情況搞得清清楚楚的，然后把財政廳的人叫去，有針對性地算賬。我們?nèi)チ酥?，他什么活動都不參加，整天就和我們一起，關(guān)在西郊賓館，問這兒，問那兒，問得很細(xì)，特虛心。他總是問：“我這個錯在哪了？你給我說說?！币虼耍瑓前顕鴮γ恳粭l意見都非常清楚。因此，盡管他拿出來的賬和廣東一樣，是從地方的角度考慮，希望中央多照顧一點，但因為算得很清楚，我們對上海就比較好處理。上海是中央財政的主要收入來源，因此在算賬后，我們給了一定的照顧。當(dāng)然，吳邦國心里非常明白，我們是在照顧他。實際上，上海藏富于企業(yè)和基層的錢特別多。1993年底，很輕松地就收了280億元，一下子冒了。吳邦國下令，只能按預(yù)測的225億元收。原來預(yù)測是225億元到230億元，他就跟財政廳長說：“我們只要225億，230億是基數(shù)。”財政廳長覺得太委屈了。吳邦國說：“中央既然照顧我們了，我們不能得寸進(jìn)尺?！比绻?dāng)時上海的收入超過預(yù)測的基數(shù)，中央還會返回給上海更多的資金，吳邦國覺得這樣就不好了。所以，我覺得，很多書記和省長實際上是很有覺悟的，既為中央著想，也為地方著想，而且想得很細(xì)。上海的工作結(jié)束以后，我們?nèi)チ烁拭C，接著又到了天津，最后去了河北。整個考察歷時兩個多月，一個省接一個省地做工作。

回到北京以后，朱镕基于11月25日到我們部里作了講話，對這次調(diào)研考察進(jìn)行了一個概括。他說：“我想叫做東奔西跑、南征北戰(zhàn)、苦口婆心，有時是忍氣吞聲，有時是軟硬兼施?！薄拔掖_實感到，這次改革是中國長治久安的基礎(chǔ)，(十四屆)三中全會誠如江澤民同志所講的，是具有歷史意義的?！薄案母镩_放以來，我們還沒有一次能夠進(jìn)行這么廣泛、深刻的改革。盡管我們做了一些讓步，但是框架已經(jīng)樹立起來，機制已經(jīng)建立起來，就是一天一天朝著這個目標(biāo)前進(jìn)的問題?！彼€講道：“我和你們一起都為這個方案的制定和推行盡了我們的力量。我們是戰(zhàn)友，我們參與了這次偉大的歷史事件，我們無愧于我們作為共產(chǎn)黨員應(yīng)盡的義務(wù)！”

與此同時，我們對分稅制方案進(jìn)行了調(diào)整：其一是把以1992年為基數(shù)變?yōu)橐?993年為基數(shù)。這樣一來，上劃中央的基數(shù)就從708億元變成了1711億元。實際上，在考察期間，我們就已經(jīng)隱約地感覺到，地方為了擴大基數(shù)都想盡各種辦法，1993年第四季度的收入會猛漲。其二是減免稅政策的調(diào)整。原來說減免稅一律取消，現(xiàn)在是中央批準(zhǔn)的省級減免稅延長兩年，14個開發(fā)區(qū)的減免稅政策給兩年。其三是把轉(zhuǎn)移支付拿掉了。因為第一年中央要返給地方這么大，所以沒有多少增量，因此第一年就沒有搞轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付是到1995年才搞的。

另外，我們還專門對激勵機制進(jìn)行了調(diào)整。朱镕基曾在1993年7月的財政工作會議上提出：兩稅返還，增長率可以按中央財政的實際增收比率，用系數(shù)化、指數(shù)化來確定。按照這一思路，就確定了一個1∶0.5的增量返還系數(shù)，即中央財政收入每遞增1%，中央返還地方遞增0.5%，這是全國統(tǒng)一的。但因為返還系數(shù)是和中央收入掛鉤的，地方上很難把握，大家都有意見。8月開財政工作會議的時候，我們征詢各省的意見，除了黑龍江等注定收入是負(fù)增長的省份同意跟全國掛鉤，以及有個別省棄權(quán)外，大多數(shù)省同意跟本省掛鉤。另外，結(jié)合我們在廣東等地調(diào)研時朱镕基提的意見，最后把增量返還系數(shù)從1∶0.5調(diào)整為1∶0.3，把和全國掛鉤改成和各個省的增長掛鉤。這一機制的建立，對于提高各省積極性，起到很重要的作用。

通過朱镕基這樣一個省接一個省地做工作，統(tǒng)一了各省的思想，照顧了各省的困難后，分稅制改革的各個障礙基本被打破，保證了分稅制的順利進(jìn)行。12月1日至4日，全國經(jīng)濟工作會議在北京召開。各省省委書記、省長、財政廳長、計委主任都來了。會議討論了我們確定的分稅制最終方案，這時大家基本上沒什么意見了。12月5日，最終形成文件，這就是國務(wù)院的85號文件《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》。

三、妥善解決分稅制出臺后面臨的問題

盡管在制定分稅制方案前我們做了大量的準(zhǔn)備工作，在方案的決策過程中又付出大量的辛苦，然而分稅制一開始運行，就暴露出很多問題。因此，我們又花了整整一年的時間，在基本框架不動的情況下，對分稅制財政體制進(jìn)行必要的調(diào)整。在這個調(diào)整過程中，主要解決了如下幾方面的問題。

第一個是資金調(diào)度失靈的問題。1994年1月起，分稅制開始正式運行。第一個暴露出來的問題，就是資金調(diào)度問題。因為在此之前，稅都是由稅務(wù)局統(tǒng)一征收并直接進(jìn)入國庫的，因此在資金調(diào)度上問題不大。而分稅制實施后，第一個步驟就是實現(xiàn)國稅、地稅分設(shè)，即中央稅由國家稅務(wù)局征收，統(tǒng)一入中央庫；地方稅由地方稅務(wù)局征收，統(tǒng)一入地方庫。而中央庫里所收的中央和地方共享稅中的地方分成數(shù)必須通過稅收返還地方才能拿到，因此出現(xiàn)了調(diào)度資金不足的問題。為了解決這一問題，我們就定了一個資金調(diào)度比例。也就是說，按照1994年兩稅增長的預(yù)計數(shù)，中央庫里所收的中央和地方共享稅，按照預(yù)計增長量和返還比例，確定一定的比例，先返還給地方使用，然后年終結(jié)算時，把先返還部分抵掉。這樣，地方每天都可以拿到返還的錢，從而解決了這個問題。

第二個是收入虛增問題。因為分稅制財政體制確定了以1993年為基數(shù)，因此地方就出現(xiàn)了為爭基數(shù)，在當(dāng)年拼命增收的問題。其中，1993年的最后三個月增長最為超常。9月，全國稅收收入同比增長60%，10月同比增長80%，11月同比增長90%，12月同比增長120%。結(jié)果，1993年全國財政實收4349億元，而預(yù)計數(shù)是3700億元；地方財政實收3391億元，而預(yù)計數(shù)是2590億元。財政“超收”主要源于增值和消費兩稅的增長，致使中央對地方的稅收返還基數(shù)由預(yù)計的708億元增加到1711億元。我們分析，以前每年兩稅才增加100多億元，1993年一下子就增加了980億元，這里頭肯定有虛假成分。據(jù)預(yù)算司估算，至少有六七百億元是虛假的，如按照一半的水分來計算，1994年的中央預(yù)算就會出現(xiàn)300億元的空賬。而要解決這一問題，就必須把地方1993年增收中虛增的部分搞清楚。因此，我們就組織力量進(jìn)行檢查。一開始是我們自己查。發(fā)現(xiàn)不行，又叫審計署查。到后來，又請紀(jì)委監(jiān)察部參與。檢查不斷升級。但到1994年“五一”前后，還是查不出來，哪個省都說沒有虛增，而誰都查不出來。為了解決這一問題，我們開會研究辦法。當(dāng)時，謝旭人在綜合司。他提出了一個辦法：要解決中央這300億元的缺口，還得從“兩個比重”入手。根據(jù)財政收入占GDP的比重，每個省GDP增多少，財政收入增多少，這樣倒過來算一下，就可以把這300億元的水分?jǐn)D出來。在這一思路的基礎(chǔ)上，我們最后提出是往前看，如果1993年財政收入增長為48%，那么1994年的增長速度按1993年的1/3計算，應(yīng)該是增長16%，以之作為考核指標(biāo)。如果地方完成了增長16%的目標(biāo)，就說明沒有虛假成分，那我就不管你真假了；但如果完不成增長16%的任務(wù)，就認(rèn)為你的基數(shù)有虛假成分，就扣你的基數(shù)。這就是1994年增長16%的政策背景。為此，財政部專門開了一個座談會，部長金人慶專門就這增長16%的政策作了講話。這一政策出臺后，雖然地方反應(yīng)較大，普遍認(rèn)為增長指標(biāo)定得過高，但由于中央和地方同心同德、艱苦奮斗，不但完成了增長16%的目標(biāo)，而且當(dāng)年兩稅實現(xiàn)了19.1%的增長率，絕大多數(shù)省份都完成了核定的增長率目標(biāo)。

第三個是對特殊政策的處理問題。增長16%的政策出臺后，盡管大多數(shù)省超額實現(xiàn)了目標(biāo)，但仍有些省沒達(dá)到，不僅沒達(dá)到16%，像海南還出現(xiàn)了負(fù)增長。那就不僅要把增長16%的政策減掉，還要減你的基數(shù)。例如，山西以煤炭為主，分稅制改革后，煤炭的增值稅稅率從原來的3%左右一下增到17%，所以受不了，叫喚得非常厲害。當(dāng)時，東三省也非常困難，主要原因是屬于老工業(yè)基地，國有企業(yè)相對集中。其中，黑龍江雖然是一個資源大省，但由于稅制調(diào)整，大慶油田、森工企業(yè)都面臨著很多困難，油、糧作物的生產(chǎn)也面臨著新的問題，困難很大。

1994年春天，為了解決分稅制財政體制出臺后出現(xiàn)的新問題，朱镕基又一次帶著我們?nèi)ド轿骱秃邶埥M(jìn)行深入的調(diào)研。到山西，主要是調(diào)研煤炭企業(yè)。通過調(diào)研，最后給山西確定了兩條特殊政策：一是把軍礦下放地方，這樣就留給地方10億元的基數(shù)，再由中央給軍隊撥10億元。我們算賬是比較松的，實際上留給地方不止10億元，實際上可能有14億元到15億元，因此給山西很大的優(yōu)惠。二是把山西的貢獻(xiàn)款從基數(shù)里面拿到?jīng)Q算這一塊，這就能緩解一下當(dāng)?shù)氐睦щy。到黑龍江，主要是搞了全面調(diào)撥，解決它的糧儲問題、軍糧問題，以及解決了森工企業(yè)和大慶油田的問題。另外，還針對老工業(yè)基地的改造問題，給了它一些特殊政策。這就是說，對于一些困難的省，我們是給一些特殊政策的，幫助它們適應(yīng)新體制的過渡。上半年，針對分稅制運行的情況，我們搞了80多個文件，煤炭要減稅率，冶金要減稅率，鋼鐵要減稅率，整天就忙活減稅率。減完稅率，地方基數(shù)又有變化了，整天倒騰這些。到了下半年，又是增長16%的問題。我們基本上每個周末都要跟部長到下面去，與省、地、市、縣級，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的領(lǐng)導(dǎo)交換意見，星期六、星期天都不休息。

轉(zhuǎn)移支付是從1994年的下半年開始醞釀的，但當(dāng)時的主要精力沒放在這兒。1995年6月以后，我們才開始做轉(zhuǎn)移支付的測算，就是制定轉(zhuǎn)移支付方案。因為1993年的分稅制改革方案中沒有轉(zhuǎn)移支付，但不能總是這樣，因此這項工作提上了日程。我們在設(shè)計方案的時候，先是借鑒國外的經(jīng)驗，看看西方國家的轉(zhuǎn)移支付是怎么做的；接著再把他們的經(jīng)驗?zāi)眠^來跟我們的情況相結(jié)合。到1996年初，方案搞得差不多了，共制定了5套方案，并向朱镕基進(jìn)行匯報。他同意將5套方案中的3個方案各取其長，合在一起，但是要和國際接軌。原來我們的5個方案是以因素法為主體的。朱镕基說：“你不要這樣搞。像分稅制一樣，你要學(xué)國外，可以過渡，但是你要按國外的框架設(shè)計?！币驗樗目紤]是所有改革都是重在建立機制，因此要求我們先按照國際上通常的做法，把轉(zhuǎn)移支付的大框架建立起來，然后再搞中國特色，作為一種過渡。經(jīng)過一段時間以后，還是要規(guī)范起來。根據(jù)朱镕基的要求，我們的工作就又形成一個小高潮，夜以繼日地干了差不多有兩個多月，最終形成了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。這個制度演變到現(xiàn)在，就是財力性轉(zhuǎn)移支付制度。可以講，直到過渡期轉(zhuǎn)移支付制度出臺以后，整個分稅制財政體制的框架才真正建立起來了，分稅制財政體制才開始走向規(guī)范化的運行。

今天回過頭來評價分稅制，正像劉仲藜在2003年說的：“怎么估計實行分稅制的好處，都不過分?！敝扉F基在退休之前的工作會議上也講：“分稅制這個改革是最成功的，格局變化最大，成就也是最大的?！爆F(xiàn)在，中央手里有錢，日子太好過了。但在下邊呢，感覺就很不一樣。中國的廣大農(nóng)村，就像是“北極”，陽光給他們照射得太偏了，享受得太少了。因此我覺得：如果下一步真是要下決心解決民生問題，就應(yīng)該加強縣、鄉(xiāng)的財政能力。

(本文收錄于中國經(jīng)濟體制改革研究會編：《見證重大改革決策——改革親歷者口述歷史》，該書將于近期由社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版。文章在本刊發(fā)表時有所刪節(jié)。)