■ 郭開元 張曉冰

(中國青少年研究中心 青少年法律研究所，北京 100089)

一、問題的緣起

目前，我國正處于社會轉型時期，農村留守兒童的存在凸顯了城市化背景下農村社會變遷帶來的如何促進社會公平正義的社會政策問題，其間裹挾著家庭發(fā)展與兒童保護的取舍、回流與隨遷的迷茫，個體權益的保護不斷地拷問著社會良知，2004年“英子事件”*英子是四川省的一名13歲的農村留守女童，由于父母雙方在外打工，祖父母監(jiān)護不力，其堂伯利用給糖果和錢的方式將英子誘奸，在無人事先知情的情況下生下一個孩子。后，農村留守兒童問題更是成為備受關注的社會問題。由于父母外出務工，致使親子分離、父母的陪伴和關愛缺失、家庭教育和家庭監(jiān)護不足，農村留守兒童的社會化阻滯，合法權益受到侵害，出現偏差行為，甚至有些留守兒童出現了違法犯罪行為。為了更好地保護農村留守兒童的合法權益，2016年2月國務院頒布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，要求建立政府領導，民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛(wèi)生計生等部門和婦聯(lián)、共青團等群團組織參與的農村留守兒童關愛保護工作機制?，F有的理論研究多數是立足于社會學、教育學和心理學的視角，側重現象和原因的分析，較少從權益保障的視角探析農村留守兒童保護問題。本文在調查研究*調查數據來源于中國青少年研究中心開展的“農村留守兒童權益保障”課題研究，調查了6個省，有效調查問卷4 618份，個案訪談200多名農村留守兒童及其家長、老師。的基礎上，分析目前我國農村留守兒童權益受侵害的狀況及原因，提出加強農村留守兒童權益保護的對策建議。

二、農村留守兒童權益保護存在的問題

在我國，隨著法律和政策的逐步完善，農村留守兒童的生存權、發(fā)展權、受保護權等權益保護不斷加強，多數留守兒童能夠在困境中健康成長。但是，農村留守兒童長期生活在父母關愛和監(jiān)護缺位的環(huán)境中，身心發(fā)展面臨著較多的危機，甚至遭受著歧視、暴力侵害，其權益保護存在著諸多困惑和挑戰(zhàn)。

(一)生存權方面

農村留守兒童意外傷害的發(fā)生率高。意外傷害(Unintentional Injury)是指突然發(fā)生的事件或者事故對人的生命安全和健康所造成的損傷[1]。在現代風險社會中，意外傷害是侵害兒童生命權和健康權的主要原因。由于父母外出務工后的家庭教育保護中缺乏有效監(jiān)護和安全教育，尤其是母親外出務工后，對兒童的照料不足，致使農村留守兒童對危險性的認知水平低，遭受意外傷害的概率大。調查數據顯示，農村留守兒童的溺水、交通事故、食物中毒、觸電、銳器割傷、動物咬傷等意外傷害的發(fā)生率均高于非留守兒童。其中，農村留守兒童在最近一年內有過摔傷的比例為42.7%，高于非留守兒童的比例(35.06%)；有過銳器割傷的比例為32.7%，高于非留守兒童的比例(25.4%)。

農村留守兒童遭受性侵害問題嚴重。性侵害未成年人的犯罪手段是以欺騙、引誘、脅迫和暴力強制為主，受害人的心理傷痕難以愈合，很多被侵害的記憶會伴隨被害人一生，影響其日后的工作、學習和生活[2]。農村留守兒童尤其是留守女童在監(jiān)護缺失的狀態(tài)下，自護能力不足，再加上農村地區(qū)的性教育缺失，更容易成為性侵害的對象。調查發(fā)現，農村留守兒童遭受到不同程度的性侵害，在所調查的農村留守兒童中，24.4%的被他人說過下流話，5.3%的被他人強行觸摸過身體的敏感部位。在被性侵害后所采取的維權措施方面，11.3%的農村留守兒童害怕被別人取笑而選擇忍氣吞聲，不告知任何人；8.4%的不知道如何處理此問題。上述數據表明，消極的維護合法權益方式是農村留守兒童重復遭受性侵害的重要原因。

農村留守兒童遭受校園暴力和家庭暴力的現象嚴重。在校園欺凌和暴力方面，農村留守兒童在校園內曾被同學打的比例為17.3%，明顯高于非留守兒童的比例(11.2%)。在家庭暴力方面，農村留守兒童在最近一年內較為頻繁地遭受家人打罵的比例為2.5%，高于非留守兒童的比例(1.6%)。在傷害程度上，農村留守兒童所受的傷害較為嚴重，被打出血、骨折的比例為12%，高于非留守兒童的比例(9%)。在暴力實施者方面，超過四成的農村留守兒童遭受過生活中照顧他們的人的打罵。

農村留守兒童的心理健康問題嚴重。由于農村留守兒童長期與父母分離，親子教育缺失，心理健康發(fā)展的社會支持系統(tǒng)不足，相較于非留守兒童而言，更容易受到不良環(huán)境因素和消極情緒的影響，出現心理問題。調查數據顯示，農村留守兒童普遍存在著任性、悲觀、自卑、焦慮等心理問題。這些心理問題致使農村留守兒童的安全感降低，具有較強的被拋棄感和孤獨感，學習生活受到不同程度的影響。

(二)發(fā)展權方面

農村留守兒童的家庭教育不足。父母對留守兒童全面發(fā)展的關注不夠，致使農村留守兒童容易出現厭學、逃學等不良行為。(1)由于農村留守兒童的父母外出務工，致使家庭教育功能缺失。由于身心發(fā)展不成熟，兒童的健康成長要依附于特定的家庭環(huán)境和家庭關系，家庭是兒童社會化的重要場域，家庭教育對未成年子女型塑價值觀念、學習社會角色規(guī)范、養(yǎng)成行為規(guī)范具有重要作用。由于父母外出務工，農村留守兒童所接受的家庭教育不足。調查數據顯示，在外出務工期間父母與留守在家的未成年子女溝通方式主要是通過打電話(所占的比例為93.1%)；在聯(lián)系頻率上，46.3%的父母每周至少與留守在家的未成年子女聯(lián)系一次，但仍有15.4%的父母很少聯(lián)系，有的甚至是長達數年不回家。因此，由于父母與未成年子女分居異地，甚至是相隔千里，未成年子女無法得到父母的關愛和教育，其他照料人也無法完全替代父母角色，家庭教育長期處于缺失狀態(tài)。在農村留守兒童的成長過程中，由于父母的關愛和教育保護的缺失，溝通聯(lián)系少，致使留守兒童在遇到煩惱或困惑時無人傾訴，容易產生較強的被拋棄感和孤獨感，從而誘發(fā)心理問題或行為問題。(2)農村留守兒童父母主要關注留守兒童的學習成績，對心理健康、交友和網絡行為等問題的關注度較低。調查數據顯示，在父母與留守兒童通過電話、微信等方式聯(lián)系時，父母對孩子的關注點主要集中在學習成績上，所占比例為73.6%；其次是身體健康和吃穿費用，分別占54.6%和41.1%。在交友和傾聽、解決孩子生活中遇到的煩惱方面溝通較少。在家中照顧留守兒童者的關注點主要集中在留守兒童的日常生活照料(比例為71.7%)和人身安全保護(比例為61.2%)，對道德品質教育問題的關注較少，所占比例僅為37.1%，遠低于非留守兒童的比例(50.6%)。因此，在留守兒童的社會化過程中，由于受到他律的不足，社會規(guī)范的內化存在著缺陷，容易出現沉迷網絡、撒謊等偏差行為。(3)部分農村留守兒童的父母對未成年子女接受教育的態(tài)度消極，致使留守兒童學習動機不足，出現厭學、逃學等不良行為。在所調查的農村留守兒童的父母中，希望子女接受大學教育的占77.9%，低于非留守兒童的父母(81%)。在所調查的農村留守兒童中，愿意上學的比例為90.2%，但是想考大學的比例僅為64.1%。在不愿意考大學的留守兒童中，多數是受到了父母外出務工賺錢的影響，自己也希望外出打工賺錢。另外，父母通過外出務工賺錢的途徑也使子女萌生“讀書無用”思想；在厭學原因的調查中，30%的農村留守兒童認為“讀書無用”，明顯欠缺學習動機。

農村留守兒童的學校教育存在著缺陷，預防性侵害教育、網絡素養(yǎng)教育、禁毒教育、心理健康教育等教育不足。(1)預防性侵害教育不足。調查發(fā)現，在性侵害未成年人犯罪中，農村留守兒童所占的比例較大。在被害原因中，缺乏預防性侵害的知識是重要因素。調查發(fā)現，農村留守兒童所在學校開展預防性侵害教育的比例為66.5%，有超過三分之一的學校沒有開展過預防性侵害方面的教育。由此可見，對兒童尤其農村留守兒童在開展預防性侵害教育方面存在著疏漏，致使農村留守兒童成為遭受性侵害的高危群體。另外，由于法律意識不強，農村留守兒童在遭受性侵害后不知如何維護自己的合法權益，導致重復被侵害。(2)網絡素養(yǎng)教育未得到充分重視。農村留守兒童的閑暇生活由于缺乏有效的監(jiān)護和教育引導，更容易沉迷網絡，尤其是沉迷網絡暴力游戲。在所調查的農村留守兒童中，18.2%的沉迷網絡游戲，16.4%的沉迷網絡聊天。由于未成年人對網絡不良信息的識別能力差，自我控制力不足，容易沉迷網絡而不能自拔，影響學習成績和身心健康成長。(3)禁毒教育不足。在所調查的農村留守兒童中，27.2%的不知道什么是毒品；6.1%的被推薦過毒品；在面對被推薦毒品的情況下，23.2%的農村留守兒童不能正確處理此風險。上述數據說明農村留守兒童是毒品侵害的高危群體。為此，學校要開展有效的禁毒教育，提高未成年學生尤其是留守兒童對毒品危害性的認知。(4)心理健康教育未能全面普及，心理疏導和干預不足。在對農村留守兒童進行“你希望獲得什么樣的幫助”的調查中，24.8%的農村留守兒童提出了心理輔導的需求。在個案訪談中，接受訪談的教師表示部分留守兒童存在著心理問題，主要表現是任性、逆反、自卑感強、缺乏安全感。針對留守兒童存在的心理問題，學校需要采取專業(yè)性措施進行心理疏導和干預，但是目前學校開展的心理健康教育未能全面普及，尤其是留守兒童較多的偏遠農村地區(qū)學校更欠缺有針對性的心理疏導和干預措施。

(三)受保護權方面

農村留守兒童遭受忽視、歧視的比例大。在我國，免受忽視、歧視是未成年人受保護權的重要內容，更是未成年人健康成長的必要條件。忽視是指在學習生活中不被注意、不被重視。調查數據顯示，41.9%的農村留守兒童感到被忽視。歧視是指以不平等的態(tài)度看待或對待，通過丑化、中傷、侮辱等方式表現出來，調查數據顯示，26.8%的農村留守兒童感到被歧視。

農村留守兒童的財物遭受侵害的比例較高。調查數據顯示，農村留守兒童的財物遭受侵害的比例高于非留守兒童。其中，15.1%的農村留守兒童有過被騙經歷，高于非留守兒童(10.3%)；18.3%的農村留守兒童有過被偷經歷，高于非留守兒童(13.8%)；8.8%的農村留守兒童有過被搶經歷，高于非留守兒童(5.5%)。在被搶地點方面，農村留守兒童所在的學校及校園周邊是財物被搶的重要區(qū)域，所占比例為82.3%。

隔代監(jiān)護比例高，監(jiān)護缺失或者監(jiān)護不到位的問題嚴重。(1)隔代監(jiān)護比例高，不利于農村留守兒童的健康成長。在被調查的農村留守兒童中，隔代監(jiān)護占一半左右。所謂隔代監(jiān)護，是指由農村留守兒童的祖父母或外祖父母作為監(jiān)護人的情形。調查發(fā)現，隔代監(jiān)護存在著弊端：監(jiān)護人的年齡較大，體力和精力不足，不能有效照料留守兒童的起居生活；祖輩與孫輩之間存在著隔代親，容易對孩子溺愛，不能嚴格管教；祖輩與孫輩之間存在代溝，老人通常無法解決兒童的“煩惱”，兒童也不愿向老人傾訴內心世界，缺乏溝通交流；老人基本上難以輔導孩子的學習，無法對孩子的學習進行有效監(jiān)督和指導，容易導致孩子喪失學習興趣；老人可能主要依靠勞動收入和家庭成員供養(yǎng)生活[3]，照料留守兒童會增加其生活負擔。留守兒童正處于成長階段，如果注意力不能集中在學習方面，很容易誘發(fā)其他行為問題，比如無節(jié)制地上網、逃學甚至輟學。(2)監(jiān)護缺失或者監(jiān)護不到位的問題嚴重。在關心兒童在學校里做什么方面，16%的留守兒童監(jiān)護人經常詢問，比非留守兒童監(jiān)護人低4個百分點。在與老師聯(lián)系方面，21%的留守兒童監(jiān)護人經常與老師聯(lián)系，了解留守兒童在校表現，比非留守兒童的監(jiān)護人低3.3個百分點。在開家長會方面，14%的留守兒童監(jiān)護人從不參加，比非留守兒童的監(jiān)護人高4.5個百分點；36%的留守兒童監(jiān)護人經常參加，比非留守兒童的監(jiān)護人低17個百分點。在接送上學方面，38%的留守兒童監(jiān)護人從不接送，比非留守兒童的監(jiān)護人高14個百分點；15%的留守兒童監(jiān)護人經常接送，比非留守兒童的監(jiān)護低10個百分點。

三、加強農村留守兒童權益保護的對策建議

從兒童利益最大化的角度分析，在安全、健康的環(huán)境中成長是兒童的首要權利。聯(lián)合國《兒童權利公約》規(guī)定，“每一個兒童均享有在一個安全的環(huán)境中成長、不受傷害和免遭暴力的權利”。在我國，農村留守兒童的權益保護是綜合性的社會問題，涉及社會、學校、家庭以及農村留守兒童個體等多層面的影響因素。留守兒童的權益保障要堅持綜合治理原則，采取綜合性措施。針對農村留守兒童權益受侵害的影響因素和調研中發(fā)現的主要問題，提出如下對策建議。

(一)健全社會保障機制，優(yōu)化農村留守兒童的成長環(huán)境

健全社會保障機制，保障農村留守兒童與父母共同生活的權益。農村留守兒童的父母長時間在外務工致使農村留守兒童缺乏父母的關心與照料，不利于其健康成長。因此，對農村留守兒童權益保護的首要原則是保障留守兒童與父母不分離，能夠共同生活在一起。在社會公共政策方面，健全社會保障機制。改革就業(yè)、醫(yī)療、住房和教育等制度，使流入城市的農村人口享有平等的權利和社會福利，鼓勵農村留守兒童隨父母進城生活，采取提供廉租房等措施降低其生活成本，減少農村留守兒童因城市生活成本高而無法跟隨父母進入城市的問題。對入城仍有困難的家庭，通過政府及相關部門扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的措施，使農民工可以在家鄉(xiāng)附近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從而可以更加方便照料農村留守兒童，解決農村留守兒童因缺乏父母關愛及照料引發(fā)的心理問題和行為問題。

加強公安、文化、工商等部門聯(lián)合執(zhí)法，開展校園周邊環(huán)境治理整頓工作，共同治理校園周邊、社區(qū)周邊的違法行為；加強對音像、出版物經營的監(jiān)管，加強對網吧的監(jiān)管，取締“黑網吧”；在學校附近設立治安值勤室或報警點，加強校園周邊的巡邏，發(fā)放警民聯(lián)系卡，方便學生報警求助，進一步優(yōu)化留守兒童成長的社會環(huán)境。

村委會(社區(qū))和共青團、婦聯(lián)等組織加強對農村留守兒童關愛保護工作。調查發(fā)現，共青團、婦聯(lián)在農村留守兒童人數較為集中的社區(qū)建立了關愛留守之家、關愛留守兒童中心等場所，通過大學生志愿服務、結對幫扶等形式對農村留守兒童開展關愛保護工作，取得了良好的社會效果。通過發(fā)放宣傳手冊、社工跟進服務、普法講座等形式，宣傳安全自護、犯罪預防等知識信息，提高農村留守兒童的自我保護能力和法律意識；建立農村留守兒童的家庭檔案，收集有關農村留守兒童的信息，對有不良行為的留守兒童要及時給予教育矯治。

(二)強化農村留守兒童受教育權利的保障

完善農村留守兒童的家庭教育。對于未成年人的權益保障和犯罪預防，家庭是第一道防線。要改變留守兒童父母的教育觀念，促進外出務工的父母通過電話、書信等方式與留守兒童保持聯(lián)系，與在家的實際監(jiān)護人和老師經常溝通，在關心子女身體健康和學習成績的同時，多了解子女的思想道德狀況，對留守兒童生活中遇到的困惑和煩惱要及時予以具體指導。

改善農村留守兒童的學校教育。(1)建設寄宿制學校，將學校教育與家庭教育相結合。在農村集中建立寄宿制學校，實行“家長制”的寄宿管理，配備有經驗的住校心理輔導老師，增強對留守兒童的教育引導，改善留守兒童孤獨感強的心理問題，消除被拋棄感和不安全感。課題組在蹲點調查中也印證了這一點。在學校里，留守兒童學生配備生活老師，生活老師就像父母一樣照料孩子的生活起居，形成了一個其樂融融的大家庭氛圍；將學校教育和家庭教育結合，可以幫助留守兒童形成正常的心理，減少孤獨感。(2)建立留守兒童檔案，實行“代管家長”制度。學校應建立留守兒童檔案，對有不良行為的留守兒童及時幫教，及時與家長、監(jiān)護人聯(lián)系，促使留守兒童自覺改正不良行為。學校要實行“代管家長”制度，學校教師與農村“留守孩子”結成對子，教師代理其家長，從思想、學習到生活實行全面負責?！按芗议L”對留守兒童在思想上幫助，在學業(yè)上輔導，在情感上慰藉，在生活上關懷，采取靈活多樣的方式，激勵學生自強自立。另外，作為“代管家長”的老師要定期家訪，實際了解留守兒童的家庭狀況，并與農村留守兒童外出務工的父母保持經常聯(lián)系，及時反饋留守兒童的學習成績和在校表現，使家長能夠及時了解未成年子女學習生活的現狀和存在的問題。(3)開展法治教育和心理健康教育。將社會規(guī)范和行為準則內化為思想意識，是留守兒童個體社會化的重要標志，也是留守兒童權益保障和犯罪預防的重要內容。為此，學校要加強對留守兒童的法治教育，從社會基本常識的角度，教育留守兒童應當遵守的法律底線；專門開設法治教育課程或者法治教育講座，組織學生學習《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)，使留守兒童掌握基本的法律常識，避免因不知法、不懂法而造成違法犯罪行為；與當地司法部門加強聯(lián)系，合力開展有針對性的警示教育，從正反兩個方面強化留守兒童的法治意識，預防違法犯罪行為的發(fā)生。另外，學校應當專門設立留守兒童文娛活動中心，豐富留守兒童的精神生活，緩解其因父母不在身邊而產生的孤獨感和無助感。學校要專門配備心理健康輔導教師，開設心理健康教育課程，教育農村留守兒童掌握基本的心理健康知識，培養(yǎng)包含農村留守兒童在內的在校學生自我情緒調節(jié)的能力，強化留守兒童遇到心理問題時的求助意識，以便使留守兒童的心理疾病能夠及時發(fā)現和治療，并使留守兒童保持健康的心理狀態(tài)。(4)政府部門和社會組織要加強對因家庭經濟困難上不起學的農村留守兒童的關愛和幫助，通過建立農村留守兒童貧困卡等方式，定期進行幫扶，切實保障農村留守兒童的受教育權。另外，通過社工、志愿者等加強對農村留守兒童價值觀的教育，充分發(fā)揮農村留守兒童的主體作用，鼓勵其自立自強，教育引導農村留守兒童樹立遠大的理想目標，減少“讀書無用論”對農村留守兒童的影響，有效防止輟學和失學。

(三)強化監(jiān)護責任，完善監(jiān)護方式，保障農村留守兒童的被監(jiān)護權

更新立法理念，體現兒童利益最大化原則。聯(lián)合國《兒童權利公約》的核心價值之一，是將兒童最大利益原則化，并貫穿于整個公約的始終。反觀我國《民法總則》有關未成年人監(jiān)護制度的規(guī)定，其中第31條規(guī)定：“……居民委員會、村民委員會、民政部門或者人民法院應當尊重被監(jiān)護人的真實意愿，按照最有利于被監(jiān)護人的原則在依法具有監(jiān)護資格的人中指定監(jiān)護人?！钡?5條規(guī)定：“監(jiān)護人應當按照最有利于被監(jiān)護人的原則履行監(jiān)護職責。”第36條規(guī)定：“監(jiān)護人有下列情形之一的，人民法院根據有關個人或者組織的申請，撤銷其監(jiān)護人資格，安排必要的臨時監(jiān)護措施，并按照最有利于被監(jiān)護人的原則依法指定監(jiān)護人……”只有在發(fā)生前述三個條款所涉行為時，兒童利益最大化才有可能被采納。在《民法總則》中兒童是作為“被監(jiān)護人”即監(jiān)護的客體出現的，缺乏主體視角。由此，更新立法理念至關重要，要實現從對未成年人的基本照顧到未成年人利益最大化的轉變[4]；從單純依靠家庭監(jiān)護轉向以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護制度[5]。

強化監(jiān)護的義務或責任，提高監(jiān)護質量。根據我國《民法總則》第27條規(guī)定，父母是未成年子女的監(jiān)護人。仔細分析這一法條，父母為未成年人的法定監(jiān)護人，但是法律并未規(guī)定父母監(jiān)護是一種義務還是責任，也未明確規(guī)定受監(jiān)護是未成年人的權利，存在著定性模糊，這不利于農村留守兒童合法權益的保護。因此，要強化監(jiān)護人的責任。另外，要著力提高農村留守兒童其他監(jiān)護方式的監(jiān)護人的素質，提高監(jiān)護質量。在隔代監(jiān)護中，作為監(jiān)護人的祖輩，要意識到過分溺愛不是愛的表現，教育引導未成年人要有規(guī)則意識和底線意識。

明確監(jiān)護內容。我國現有監(jiān)護制度尚未明確規(guī)定監(jiān)護的具體內容。在調查中發(fā)現，多數農村留守兒童的實際監(jiān)護人僅照顧起居生活，關注身體健康、人身安全等問題，較少關注留守兒童的學習教育、思想教育、心理健康等情況。因此應明確監(jiān)護作為兒童的權利應蘊含的具體內容，以促進留守兒童的健康成長。目前，針對農村留守兒童監(jiān)護缺失問題，可以采取適當措施予以彌補。例如，針對留守兒童最為普遍的學習輔導缺失問題，山東省某縣留守兒童學校實行的寄宿制度，在某種程度上可以彌補孩子的學習輔導問題；針對留守兒童缺失的安全保護問題，四川省實行的“童伴計劃”，通過“童伴媽媽”“童伴之家”的模式，即每一個項目村都有一個全職的兒童守護專員和兒童活動場地，對項目村全部兒童的福利、安全、健康進行“監(jiān)護”，建立起留守兒童的監(jiān)護網絡。這些措施在一定程度上彌補了留守兒童的監(jiān)護缺失，對保護農村留守兒童健康成長發(fā)揮著積極作用。