鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)洛陽片區(qū)的法治保障研究

王魯豫

（中共洛陽市委黨校，河南 洛陽 451003）

2016年3月12日，鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批建設(shè)，成為我國第12個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。它以鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)三個(gè)國家級高新區(qū)為核心區(qū)，按照“三市三區(qū)多園”的架構(gòu)，在鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新和政策先試先行，以期打造具有國家競爭力的中原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。建設(shè)鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)對河南振興乃至對中原崛起意義重大，鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)需要方方面面的支撐，法治保障是其中重要的一環(huán)。法治是國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的助推器、壓艙石和穩(wěn)定劑，只有將鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實(shí)施方案和工作措施法制化，才有利于規(guī)則的統(tǒng)一適用，才有助于實(shí)現(xiàn)鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、法治建設(shè)對洛陽片區(qū)建設(shè)的重大意義

法治就是法律之治，法律至上是其基本特征?，F(xiàn)階段，法治是治國理政的基本方式，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、文化創(chuàng)新、社會(huì)和諧還是生態(tài)保護(hù)都離不開法治的保障，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)也不例外。

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)將探索體制機(jī)制創(chuàng)新放到與技術(shù)創(chuàng)新同等甚至更加重要的地位，如何理順體制、如何使機(jī)制更為有效已成為各個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的首要問題。截至目前，已獲批的17家國家自主創(chuàng)新示范區(qū)大多以規(guī)劃綱要、實(shí)施方案、指導(dǎo)意見等地方性政策作為創(chuàng)新體制機(jī)制的抓手，將其上升為地方性法規(guī)的則為數(shù)寥寥，這顯然不利于國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.法律以其穩(wěn)定性確保國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的有序發(fā)展。雖然法律與政策都以統(tǒng)治階級的政治訴求和政權(quán)利益為基礎(chǔ)，通過協(xié)調(diào)社會(huì)各利益群體和社會(huì)成員之間的利益關(guān)系有效地進(jìn)行社會(huì)治理。但相較于政策而言，法律更具穩(wěn)定性。法律是立法者深思熟慮的結(jié)果，它需要立法者綜合調(diào)查、衡量利弊、科學(xué)分析、民主制定，立法的過程要經(jīng)過作出立法決策、開展理論研究和實(shí)踐調(diào)研、擬出法律草案、征求各方意見、形成法律案進(jìn)行審議等一系列的程序。因此，法律一經(jīng)作出，即具有長期性、穩(wěn)定性，它不會(huì)朝令夕改。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的有序發(fā)展需要穩(wěn)定的規(guī)則加以保障，這將有利于指引市場的長遠(yuǎn)發(fā)展、評價(jià)主體的具體行為、維護(hù)區(qū)域的長期和諧。法律是人民利益的表達(dá)、是公眾意志的體現(xiàn)、是黨的意志和人民利益的統(tǒng)一。法律具有指引作用和教育作用。法律的指引作用主要體現(xiàn)在通過一類規(guī)則對同類的主體或行為進(jìn)行指引。其教育作用主要表現(xiàn)在通過法的實(shí)施使法律對一般人的行為產(chǎn)生影響。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)通過發(fā)揮規(guī)范性法律文件所具有的警誡功能和教育功能，使市場主體預(yù)測自己的行為并掌握自己的命運(yùn)。相反，如果法律朝令夕改，市場主體便會(huì)無所適從、難以對自己的行為后果作出準(zhǔn)確判斷和有效評估，這樣既不利于適當(dāng)調(diào)整各方主體之間的利益，也不利于維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。

2.法律以其平等性確保各方利益的實(shí)現(xiàn)。平等是法治的基礎(chǔ)，是衡量制度公正的杠桿。法治平等原則的適用范圍具有普遍性的特質(zhì)，而其具體內(nèi)涵則具有多義性的特征［1］。雖然學(xué)者們對平等原則做了不同的闡述，但他們都沒有脫離亞里士多德對平等的基礎(chǔ)性界定［2］。在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的法規(guī)制定中應(yīng)體現(xiàn)平等性：對內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)的利益進(jìn)行平等保護(hù)、對國有企業(yè)和民營企業(yè)的行為進(jìn)行同一的規(guī)范、對科研人員和科研團(tuán)體的權(quán)利給予同樣保障；更重要的是“以差別對待促平等實(shí)現(xiàn)”，即對弱勢群體的利益進(jìn)行特別保護(hù)，設(shè)定專門條款進(jìn)行規(guī)范和制約。如對科研人員的特殊保護(hù)，為有效保障科研人員的權(quán)利，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的立法中可制定特別條款。例如就加強(qiáng)科研成果的有效轉(zhuǎn)化而言，當(dāng)科研團(tuán)隊(duì)在完成科研成果后超過一定時(shí)限仍無轉(zhuǎn)化意愿的，可允許科研成果的完成人自行轉(zhuǎn)化。

3.法律以其規(guī)范性降低科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。法律是具體規(guī)定權(quán)利義務(wù)及法律后果的行為準(zhǔn)則，正是這一規(guī)范性使法律主體明確了什么可以做、什么應(yīng)該做、什么不能做?？萍紕?chuàng)新是權(quán)利主體的創(chuàng)新，在市場領(lǐng)域內(nèi)遵循意思自治原則，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以“法無禁止即自由”予以保障。但在科技創(chuàng)新過程中我們也應(yīng)警惕科技異化的問題，盡量避免“人的物質(zhì)生產(chǎn)與精神生產(chǎn)及其產(chǎn)品變成了異己力量，反過來統(tǒng)治人的一種社會(huì)現(xiàn)象”［3］。因此，科技創(chuàng)新必須受法律的規(guī)范和制約，應(yīng)以法律的規(guī)范性避免違反公序良俗的科技創(chuàng)新、以法律的明確性確保科技創(chuàng)新主體形成共識、以法律的底線性確保科技創(chuàng)新行為的合法性，這樣有利于自主創(chuàng)新示范區(qū)以科技創(chuàng)新提升新動(dòng)能、以科技創(chuàng)新匯聚新資源、以科技創(chuàng)新獲得快速發(fā)展。

二、洛陽片區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)狀

鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批以來，獲得了洛陽市委市政府的高度重視，對其進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，高起點(diǎn)、高水平編制了《洛陽自創(chuàng)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了總體目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略。洛陽市委市政府還多次召開市委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議研究部署洛陽片區(qū)建設(shè)的重大事項(xiàng)。

1.創(chuàng)新制度不斷完善。洛陽市委市政府制定了《關(guān)于加快推進(jìn)洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的若干意見》《洛陽市深化體制機(jī)制改革實(shí)施辦法》等，洛陽市科技局就培育創(chuàng)新企業(yè)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、設(shè)立科技支行等出臺了相關(guān)政策，截至目前，洛陽已制定了創(chuàng)新政策52個(gè)（體制機(jī)制改革類1個(gè)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類19個(gè)，科技金融類10個(gè)，人才類4個(gè)，服務(wù)保障類18個(gè)），為洛陽片區(qū)的建設(shè)提供了制度支撐。

2.創(chuàng)新能力不斷提升。洛陽片區(qū)聚焦“四個(gè)一批”，外引內(nèi)培，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新能力。第一，創(chuàng)新引領(lǐng)型企業(yè)?，F(xiàn)有創(chuàng)新龍頭企業(yè)18家，高新技術(shù)企業(yè)185家，科技型中小企業(yè)1100余家。第二，創(chuàng)新引領(lǐng)型平臺。新認(rèn)定國家級創(chuàng)新平臺9家、省級創(chuàng)新平臺29家、市級創(chuàng)新平臺188家，新增院士工作站2家。洛陽片區(qū)還組織河之陽高分子材料股份有限公司等10家企業(yè)牽頭申報(bào)省級聯(lián)盟，目前已擁有國家級聯(lián)盟3家、省級聯(lián)盟18家、市級聯(lián)盟7家，共承擔(dān)各類科研項(xiàng)目120余項(xiàng)。第三，創(chuàng)新引領(lǐng)型機(jī)構(gòu)。洛陽片區(qū)相繼建立了11家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其中7家認(rèn)定為省級新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，4家入選河南省重大新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，孵化科技型企業(yè)40家，轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果134項(xiàng)，累計(jì)申請專利314項(xiàng)（其中發(fā)明專利239項(xiàng)），累計(jì)服務(wù)企業(yè)超過220家。第四，創(chuàng)新引領(lǐng)型人才。各研發(fā)機(jī)構(gòu)聚集各類創(chuàng)新引領(lǐng)型人才388名，“河洛工匠計(jì)劃”產(chǎn)生首批“河洛大工匠”10名、“河洛工匠”100名。

3.科技執(zhí)法力度不斷加大。近年來，洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局持續(xù)開展專利執(zhí)法“護(hù)航”專項(xiàng)活動(dòng)。2017年開展專利執(zhí)法檢查3次，累計(jì)受理各類專利案件172件，同比增長34%，其中查處假冒專利案件95件，結(jié)案率100%。洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局重視網(wǎng)上侵權(quán)問題，積極開展專項(xiàng)治理，引導(dǎo)企業(yè)網(wǎng)站自查自糾，防范專利侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，共處理相關(guān)案件66件。洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局還開展了維權(quán)援助服務(wù)，截至2017年年底，洛陽市共設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助分中心3個(gè)、工作站10個(gè)，聯(lián)合洛陽市中級人民法院組建了洛陽市知識產(chǎn)權(quán)咨詢專家?guī)欤灿袑＜?0余名，增強(qiáng)了對專利重大問題的咨詢論證能力。

4.科技司法保護(hù)力度持續(xù)增強(qiáng)。洛陽市不斷加大對企業(yè)自主創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)力度。洛陽市公安局持續(xù)嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪，相關(guān)案件共立案19起，破獲14起，抓獲犯罪嫌疑人16名；洛陽市人民檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送相關(guān)案件7件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案12件，批準(zhǔn)逮捕8人，提起公訴案件19件；洛陽市人民法院全面加大知識產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)力度，共受理各類知識產(chǎn)權(quán)案件760件，同比上升378%；審結(jié)222件，同比上升126%。

三、洛陽片區(qū)法治建設(shè)中的工作重點(diǎn)

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)尚屬新生事物，當(dāng)前對其并無統(tǒng)一的國家立法進(jìn)行規(guī)范，這就需要地方法治先試先行。

1.貫徹區(qū)域創(chuàng)新一體化理念。洛陽片區(qū)是鄭洛新國家自主高新示范區(qū)的一個(gè)組成部分，雖然洛陽市早就有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，也出臺了洛陽市構(gòu)建現(xiàn)代創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見，但這樣的地方政策如何與鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的一體建設(shè)形成合力、避免省市之間的政策綁架及相互掣肘就成了我們必須考慮的問題。與此同時(shí)，洛陽片區(qū)本身有“一核三區(qū)”，政策制定主體多元、相互之間不具備隸屬性，因此，各園區(qū)有重復(fù)出臺某些政策法規(guī)的可能性，雖然可能產(chǎn)生互補(bǔ)效益，但也可能出現(xiàn)相互交叉或同時(shí)缺位的情況。上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)即是如此。因此，洛陽片區(qū)應(yīng)加強(qiáng)政策法規(guī)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)。

2.重視立法工作。洛陽片區(qū)在建設(shè)過程中應(yīng)注重發(fā)揮地方立法對自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的引領(lǐng)和保障作用，以科技創(chuàng)新促進(jìn)法治發(fā)展，以法治固化科技創(chuàng)新成果。洛陽片區(qū)在立法中應(yīng)注意以下問題：第一，洛陽市囿于地方立法權(quán)限制，只能做執(zhí)行性規(guī)定而難以做創(chuàng)制性規(guī)定，洛陽市委、市人大應(yīng)建議省人大盡快制定《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，把行之有效的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，增強(qiáng)政策執(zhí)行的剛性。在省人大制定地方性法規(guī)后，洛陽市人大、市政府應(yīng)結(jié)合本市實(shí)際，制定具有洛陽特色的自創(chuàng)區(qū)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，從而形成以地方性法規(guī)為主體、以政府規(guī)章為補(bǔ)充、以規(guī)范性文件為支撐的法律體系。第二，摸清家底，適時(shí)立法。洛陽片區(qū)應(yīng)仔細(xì)梳理已經(jīng)制定的地方政策，哪些因形勢變更需要廢除，哪些需結(jié)合實(shí)際加以修改解釋，哪些事項(xiàng)亟須立法，重點(diǎn)解決創(chuàng)新力量的扶持、創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新人才的引進(jìn)等問題，重點(diǎn)考慮洛陽片區(qū)的特色如軍民融合、國有企業(yè)的升級轉(zhuǎn)型、知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等關(guān)鍵問題。洛陽市政府應(yīng)切實(shí)做到地方立法精細(xì)化，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的備案審查與清理，防止其與上位法相抵觸，在改革成熟時(shí)應(yīng)將規(guī)范性文件上升為政府規(guī)章，應(yīng)注意相關(guān)規(guī)范性文件的修改、清理，確保規(guī)范性文件的制定主體適格，從而確保洛陽片區(qū)的發(fā)展。第三，立法應(yīng)具備前瞻性。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的獨(dú)特性決定了相關(guān)立法應(yīng)具備前瞻性。創(chuàng)新過程中難免會(huì)帶來因新技術(shù)、新應(yīng)用的出現(xiàn)而導(dǎo)致的法律空白和監(jiān)管困難，在國家立法尚無規(guī)定的情況下，地方立法應(yīng)作出探索性、試驗(yàn)性的規(guī)定，從而做到重點(diǎn)問題有法可依，并能為以后的國家立法提供實(shí)踐參考。第四，洛陽片區(qū)的立法應(yīng)由人大主導(dǎo)。若立法交由部門主管，相關(guān)部門可能會(huì)出現(xiàn)被利益綁架的問題，有可能出現(xiàn)“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法律化”的情況。因此，立法時(shí)應(yīng)吸收相關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體等參與起草，形成立法合力，采用多方調(diào)研、開門立法的方式，確保立法的科學(xué)性。

3.確定主管單位。直接主管單位的長期缺失會(huì)動(dòng)搖外來投資者穩(wěn)健投資的信心。因此，洛陽片區(qū)應(yīng)從法律上界定園區(qū)管理機(jī)構(gòu)是一級地方政府還是地方政府的派出機(jī)關(guān)，抑或是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。只有明確主管單位的法律地位，才能避免管委會(huì)的違法授權(quán)、才能解決管委會(huì)的行政執(zhí)法資格、才能在管委會(huì)違反法律時(shí)給對方當(dāng)事人通過行政訴訟尋求相應(yīng)司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。綜合洛陽市近幾年的工作情況，筆者認(rèn)為應(yīng)將洛陽高新區(qū)管委會(huì)升級為洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)管委會(huì)，統(tǒng)一管轄“一核三區(qū)”的全部工作。管委會(huì)作為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)最直接的管理者，必須從法律上明確其行政地位。就行政職權(quán)而言，應(yīng)采取列舉與概括相結(jié)合的原則。省、市兩級政府應(yīng)下放權(quán)力，允許洛陽片區(qū)在特定情況下特事特辦，以“信息化、標(biāo)準(zhǔn)化”為原則壓縮審批程序，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的方式促進(jìn)信息公開，從而減少權(quán)力機(jī)關(guān)尋租的空間，這樣有利于審批機(jī)關(guān)內(nèi)部的互聯(lián)互通，也有利于企業(yè)履行審批程序。管委會(huì)行使綜合指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持、考核評價(jià)、協(xié)調(diào)服務(wù)、督促檢查等職能，以確保洛陽片區(qū)的各項(xiàng)工作有序推動(dòng)。與此同時(shí)，應(yīng)賦予洛陽片區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，管委會(huì)應(yīng)創(chuàng)新執(zhí)法體制機(jī)制，按照“辦事不出園區(qū)”的要求，成立片區(qū)綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)；創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極推行“隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員和抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開”的“雙隨機(jī)一公開”的執(zhí)法制度，簡化執(zhí)法流程，將“形式相近、性質(zhì)相似、用途相同”的執(zhí)法文書合并為可統(tǒng)一使用的執(zhí)法文書；進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，盡快建立信息化執(zhí)法平臺，充分利用大數(shù)據(jù)，打通職能部門之間的信息通道，實(shí)現(xiàn)信息共享、執(zhí)法協(xié)調(diào)配合，提高執(zhí)法效率。

4.強(qiáng)化司法公正。公正的司法可以有效裁決創(chuàng)新成果的歸屬、有效配置創(chuàng)新公共資源的共享、有效激發(fā)大眾創(chuàng)新的能動(dòng)性和積極性。因此，在司法工作中，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：第一，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。知識產(chǎn)權(quán)是國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展壯大的重要支撐，但隨著科技創(chuàng)新的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)跨界融合加快、學(xué)科交叉成為常態(tài)、網(wǎng)絡(luò)智能成為新業(yè)態(tài)，因此，對知識產(chǎn)權(quán)的界定更加復(fù)雜。而目前洛陽很多企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)觀念薄弱、企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)和管理人員缺乏，政府知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制相對乏力，導(dǎo)致目前侵犯知識產(chǎn)權(quán)的案件有所增加。因此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，建立查處知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的快速反應(yīng)機(jī)制，支持知識產(chǎn)權(quán)行政管理和執(zhí)法的“三合一”。洛陽片區(qū)應(yīng)盡快設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，法院在案件審理過程中應(yīng)切實(shí)關(guān)注大數(shù)據(jù)時(shí)代侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪的新特點(diǎn)，采取知識產(chǎn)權(quán)案件技術(shù)調(diào)查官制度、知識產(chǎn)權(quán)案件專家證人制度及特殊的舉證責(zé)任規(guī)則。第二，寬容創(chuàng)新的失敗。創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的過程，由于時(shí)機(jī)不當(dāng)、人力不夠、資金缺失等原因?qū)е碌膭?chuàng)新失敗比比皆是。因此，主管機(jī)關(guān)應(yīng)客觀理性地看待自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)相關(guān)主體的創(chuàng)新，避免理想化、簡單化和情緒化的判定。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確創(chuàng)新失敗與失職瀆職的界限，對創(chuàng)新雖未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但決策程序、實(shí)施程序合法，有關(guān)單位和個(gè)人勤勉盡責(zé)，未徇私舞弊、中飽私囊的，不作負(fù)面評價(jià)、不追究相關(guān)責(zé)任。對科研主體在技術(shù)創(chuàng)新過程中雖有失當(dāng)行為，但卻有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)予以寬容。

四、洛陽片區(qū)法治建設(shè)中應(yīng)注意的問題

由于法治可以最有效地培育創(chuàng)新主體的創(chuàng)新理念、規(guī)范創(chuàng)新主體的行為、營造有利于創(chuàng)新活動(dòng)的環(huán)境，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)應(yīng)將法治建設(shè)作為其建設(shè)的重中之重。就洛陽片區(qū)而言，應(yīng)在法治建設(shè)中注意以下幾個(gè)問題。

1.提升相關(guān)工作人員的法治思維和法治能力。

黨的十八屆四中全會(huì)后，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”已成為行政機(jī)關(guān)工作人員的共識。但目前，仍有部分行政機(jī)關(guān)工作人員存在以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的情況，在洛陽片區(qū)的建設(shè)過程中應(yīng)盡量避免這一問題。第一，正確對待法律。法治優(yōu)于人治，但法律也會(huì)有滯后性，因此在法律適用過程中，行政機(jī)關(guān)工作人員必須克服“法律虛無主義”與“法律浪漫主義”，應(yīng)正確認(rèn)識到中國法制特殊性的現(xiàn)實(shí)、中國法律有限性的特點(diǎn)和中國法治漸進(jìn)性的特征，不能將法律視為包治百病的良藥，同時(shí)應(yīng)遵循法律“向過去看的習(xí)慣”［4］，避免簡單機(jī)械地照抄照搬，杜絕法律適用中的教條主義。第二，慎重對待情感因素。法治思維講究法律論證的邏輯性，法律結(jié)論的作出是合乎理性的論證過程。情感與理性是相對概念，中國自古至今就有“法本原情”和“法不容情”兩種說法，“法”與“情”是一對矛盾的存在。雖然法治思維并不排除情感因素，但其與道德思維的情感傾向截然不同。道德思維以善惡為核心對人們的行為加以評價(jià)，而法治思維以事實(shí)與法律為核心對人們的行為進(jìn)行評判，法治思維需要遵循的是法律至上而非情感至上，不能以“合理不合法”或“合法不合理”為借口而不恰當(dāng)?shù)剡m用法律。

2.堅(jiān)持預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)與依法行政的統(tǒng)一。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是一個(gè)新生事物，其發(fā)展不可能一帆風(fēng)順?？萍紕?chuàng)新過程中難免會(huì)遇到風(fēng)險(xiǎn)，政府的管理和服務(wù)也是如此。對新行業(yè)如何監(jiān)管、對新行為如何定性、對新政策如何制定，考驗(yàn)著政府的智慧。在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展過程中，各級政府一定要將依法行政與預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合起來。這就要求管理者應(yīng)變單向思考為雙向思考。面對新形勢，管理者應(yīng)從兩個(gè)甚至多個(gè)方向思考問題，既考慮行為的可行性也要考慮行為可能會(huì)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，既考慮行政主體的權(quán)力也要考慮行政相對方的權(quán)利。因此，政府機(jī)關(guān)想問題、做決策不但要以法律法規(guī)為出發(fā)點(diǎn)，明確法律的具體規(guī)定，也要明確我們究竟應(yīng)當(dāng)如何去具體處理一個(gè)問題，這樣的處理可能產(chǎn)生什么樣的法律后果，我們能不能承受這一后果，如果難以承受又應(yīng)如何解決。通過雙向思考或多向思考，選擇一個(gè)既合理合法又能將法律后果控制在可承受范圍內(nèi)的最佳方案。

3.堅(jiān)持行使權(quán)力與履行責(zé)任的統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)中，難免會(huì)遇到新問題、新困難。由于機(jī)制缺失和監(jiān)督乏力，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員出現(xiàn)了各種不作為問題。這些工作人員或抱著“只要不出事，寧愿不做事”的心態(tài)，在與企業(yè)交往過程中，不吃不拿，消極怠工；或抱著“不要過得硬，只要過得去”的心態(tài)，遇到棘手的問題時(shí)能退就退、能避就避。因此在自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)過程中，如何依法履職、破解工作人員不作為的問題顯得至關(guān)重要。第一，加強(qiáng)對公職人員的思想教育，讓他們認(rèn)識到權(quán)力與職責(zé)是相生相隨、相輔相成的。有權(quán)必有責(zé)，特定的權(quán)力總是與特定的責(zé)任聯(lián)系在一起的，擁有了某種權(quán)力的同時(shí)也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策的過程中必須增強(qiáng)責(zé)任優(yōu)先意識，行政管理人員在行政管理過程中必須樹立正確的權(quán)力意識。第二，強(qiáng)化制度建設(shè)。改革完善干部選拔制度，改進(jìn)干部考核機(jī)制，讓想干事、能干事、會(huì)干事、干成事的官員脫穎而出。第三，應(yīng)加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)工作人員的問責(zé)機(jī)制，淘汰不作為的工作人員，真正形成“能者上、庸者下”的政治生態(tài)，杜絕不作為現(xiàn)象。