淺議新時期火災(zāi)公眾責(zé)任保險供給側(cè)改革

李華杰

(宣城市公安消防支隊，安徽 宣城 242000)

2017年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)消防安全責(zé)任制實施辦法的通知》(國辦發(fā)〔2017〕87號)，要求火災(zāi)高危單位參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險，這就意味著新時期火災(zāi)公眾責(zé)任保險供給側(cè)改革正式開始，通知還要求地方人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門等結(jié)合實際制定具體實施辦法。

一、火災(zāi)公眾責(zé)任保險是防災(zāi)減災(zāi)的迫切需要

(一)傳統(tǒng)火災(zāi)民事責(zé)任賠償制度無法保障受害人的利益

無過錯責(zé)任是傳統(tǒng)火災(zāi)民事責(zé)任賠償?shù)幕A(chǔ)，從以往的過錯責(zé)任發(fā)展到過錯推定，最終確立無過錯責(zé)任，經(jīng)歷了一個十分漫長的過程，也說明民事責(zé)任制度的發(fā)展過程是逐步擴(kuò)張的。我們強(qiáng)化對受害人利益的保護(hù)，那么，加害人將承擔(dān)更多的民事責(zé)任。但是，火災(zāi)事故賠償額極大，作為受災(zāi)的經(jīng)營單位已經(jīng)遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，很難再賠償受害人，民事責(zé)任制度擴(kuò)張后，也無法解決受害人的賠償問題。同時，公眾往往對政府部門存在強(qiáng)烈的依賴感，一旦火災(zāi)事故引起大量的人員傷亡，受害群眾就會希望政府給予救助，這無疑會對政府的財政預(yù)算構(gòu)成更大的壓力并造成國有財產(chǎn)的流失。這說明變革后的民事責(zé)任制度，還是無法保障受害人的利益，由此，責(zé)任保險制度應(yīng)運(yùn)而生。

(二)火災(zāi)公眾責(zé)任保險制度從根本上保護(hù)了受害人的利益

公眾責(zé)任險主要是承擔(dān)被保險人在其經(jīng)營的場所內(nèi)，在從事生產(chǎn)或經(jīng)營活動時，因發(fā)生意外事故而造成的他人(第三者)經(jīng)濟(jì)損失和傷亡，并依法應(yīng)當(dāng)由被保險人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任[1]。運(yùn)動場所、娛樂場所在營業(yè)期間，建筑、安裝工程在施工期間，各種企業(yè)在生產(chǎn)過程中等，都可能發(fā)生意外事故，造成他人(第三者)財產(chǎn)損失或人身傷亡，這就產(chǎn)生了投保的空間。在國外發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾責(zé)任險早已成為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和各種公共場所、游樂場所的必需保障。在保險期間保險合同載明的場所內(nèi)，被保險人依法從事生產(chǎn)或經(jīng)營等活動時，如果該場所內(nèi)發(fā)生火災(zāi)、爆炸等造成第三者人身損害，應(yīng)由被保險人承擔(dān)人身損害和財物損失的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，賠償應(yīng)由保險公司按照保險合同約定履行?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險，是指以被保險人因為發(fā)生火災(zāi)造成的對他人(第三者)的傷害所依法應(yīng)付的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險。在發(fā)生災(zāi)害后，被保險人就能得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使之能夠快速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活。因此，火災(zāi)公眾責(zé)任保險，在關(guān)鍵時刻如同人的免疫系統(tǒng)一樣重要。

基于責(zé)任保險制度的這種天然的分擔(dān)責(zé)任和分散風(fēng)險的功能，我國在很多領(lǐng)域都已經(jīng)開始了相關(guān)責(zé)任保險制度的建立，如機(jī)動車責(zé)任保險制度、海商法中的保賠保險制度、環(huán)境責(zé)任保險制度等等。原本火災(zāi)賠償責(zé)任集中于一個人或一個企業(yè)，而火災(zāi)公眾責(zé)任保險實際上增強(qiáng)了被保險人賠償損害的能力，當(dāng)然，其最終目的是有效避免火災(zāi)事故受害第三人不能獲得實際賠償?shù)拿袷轮贫壬系膶擂?，從根本上實現(xiàn)了對受害人利益的保護(hù)。

(三)嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢迫切需要火災(zāi)公眾責(zé)任保險發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用

當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展導(dǎo)致火災(zāi)數(shù)量也在不斷增加。新時代對消防工作提出了新要求，而城市發(fā)展不平衡不充分，消防工作經(jīng)費(fèi)不足、人員缺乏，群眾消防安全意識不強(qiáng)等問題日趨凸顯，火災(zāi)形勢日趨嚴(yán)峻，重特大火災(zāi)時有發(fā)生，造成了一定的國際影響和社會影響。據(jù)統(tǒng)計，近20年來(1997年至2016年)，全國發(fā)生111起重特大火災(zāi)，共造成2 320人亡、1 422人傷，直接財產(chǎn)損失17.5億元，亡人、傷人和損失分別占近20年總量的5.8%，3.1%，4.1%。2016年，全國共接報火災(zāi)31.2萬起，死亡1 582人，受傷1 065人?？陀^上講火災(zāi)等事故的發(fā)生是避免不了的，火災(zāi)一旦發(fā)生，受災(zāi)的單位自身遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，很難再承擔(dān)第三方的經(jīng)濟(jì)賠償，如果未投保險，傷亡人員的災(zāi)后救助和經(jīng)濟(jì)賠償就落在了政府身上。若涉及利益群體較大，賠償金額就會很大，如果沒有得到賠償或者賠償不及時，群體性事件很難避免，將進(jìn)一步影響社會安全穩(wěn)定，因此，迫切需要火災(zāi)公眾責(zé)任保險發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用。

二、構(gòu)建保險與消防良性互動機(jī)制，解決新時期火災(zāi)公眾責(zé)任保險的供給側(cè)難題

企業(yè)火災(zāi)風(fēng)險的管理方法主要有融資型和控制型，即保險和消防兩種火災(zāi)風(fēng)險管理的方法?；馂?zāi)危險是消防和保險存在發(fā)展的前提。保險采取對危險的轉(zhuǎn)移和分配手段獲取利潤，而消防部門為社會提供公共產(chǎn)品，采取控制和管理危險的措施，努力預(yù)防和減少火災(zāi)的發(fā)生及產(chǎn)生的損失。保險和消防在防災(zāi)減損目標(biāo)上是一致的，因此，二者可以相互協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，以最小的成本投入取得最優(yōu)安全保障。

(一)國務(wù)院有關(guān)部門共同推進(jìn)法律和政策盡快出臺

1.火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險應(yīng)盡早立法，積極穩(wěn)妥逐步推進(jìn)

責(zé)任險特別是關(guān)系消防事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險工作的開展，與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會法制環(huán)境以及社會文明程度息息相關(guān)。目前，我國社會經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境有了較大發(fā)展，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全等方面的要求日益增長。當(dāng)前在部分場所實施火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險，不僅必要，而且緊迫，應(yīng)盡快立法，盡早實施。現(xiàn)階段，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位投?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險應(yīng)符合下列規(guī)定：火災(zāi)高危單位必須按規(guī)定投保，消防安全重點單位特別是賓館、商場和公共娛樂場所應(yīng)當(dāng)投保，鼓勵其他單位投保；保險公司應(yīng)按規(guī)定承保。保險公司應(yīng)當(dāng)對保險標(biāo)的定期檢查，根據(jù)風(fēng)險水平厘定保險費(fèi)率，及時向被保險人告知消除火災(zāi)隱患和不安全因素的書面建議，指導(dǎo)和督促被保險人做好火災(zāi)預(yù)防工作。雙方堅持最大誠信原則和損失補(bǔ)償原則，規(guī)避信用和道德風(fēng)險。等到將來效果明顯、時機(jī)成熟，宜全面推廣火災(zāi)公眾責(zé)任險。

2.火災(zāi)公眾責(zé)任險納入社保體系能充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性

社會保險是一種由國家以立法的形式強(qiáng)制開辦的保險業(yè)務(wù)，帶有福利性質(zhì)，目的是解決勞動者在喪失勞動能力后的生、老、病、死、殘等風(fēng)險問題，解決的是社會普遍問題。當(dāng)今世界各國的社會保險在社會保障中起著支柱作用。社會保障是政府對所有國民履行確保最低限度生活水平的國家責(zé)任的一種制度，它是把社會保險、社會救濟(jì)和社會福利、社會優(yōu)撫等總括在一起的一種社會管理制度。當(dāng)前，地方政府深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，一大批惠民舉措落地實施，人民獲得感顯著增強(qiáng)。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，社會治理體系更加完善，社會大局保持穩(wěn)定，國家安全全面加強(qiáng)。例如，重慶渝中區(qū)投入440萬元為全區(qū)居民統(tǒng)一購買政府綜合保險并將火災(zāi)事故救助賠償納入其中。一個家庭每年只需26元就可以把因火災(zāi)爆炸、自然災(zāi)害等十類原因?qū)е碌娜松韨黾{入保險救助范圍，保險公司對因火災(zāi)、爆炸、暴雨等13種自然災(zāi)害，飛行物體墜落，建筑物和其他固定物體倒塌造成的直接損失和施救費(fèi)用進(jìn)行賠償。如果沒有政府的主動作為，這種惠民保險很難單獨(dú)買到，這種創(chuàng)新險種保險公司也很難做到。當(dāng)前火災(zāi)公眾責(zé)任保險推廣存在諸多瓶頸性的難題，只有通過政府主動作為，才能發(fā)揮大數(shù)法則的作用，如果將這一好的做法納入全民社保體系，可提高險種設(shè)計的水平，進(jìn)一步降低保險成本和費(fèi)率，做到利國利民。堅持“政府領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、齊抓共管、商業(yè)運(yùn)作”的原則，對貧困地區(qū)采取政策和財政傾斜，積極、穩(wěn)妥地建立覆蓋全國的災(zāi)害管理和民生救助體系，并作為中央政府扶貧開發(fā)的惠民措施，將火災(zāi)事故救助賠償納入政府綜合保險項目，以確保百姓災(zāi)后的最低生活保障。

(二)地方人民政府應(yīng)集中力量為當(dāng)?shù)厝鮿萑后w統(tǒng)一購買區(qū)域性火災(zāi)公眾責(zé)任保險

地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，抓住區(qū)域性消防安全問題這一主要矛盾，主動作為，推動落實區(qū)域性火災(zāi)公眾責(zé)任保險，避免弱勢群體因災(zāi)返貧；消防部門應(yīng)加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的區(qū)域性消防安全綜合治理，逐步消除區(qū)域性火災(zāi)隱患這一老大難問題。例如，廣西柳州市連續(xù)4年每年出資400余萬元，為三個縣的12萬座少數(shù)民族村寨吊腳樓統(tǒng)一購買木樓火災(zāi)保險，并進(jìn)行木樓防火改造，從根本上解決了少數(shù)民族群眾因災(zāi)致貧和因災(zāi)返貧問題，當(dāng)?shù)厝罕妶允氐膫鹘y(tǒng)生活方式以及彰顯的文化傳承有了牢靠的保障。同樣，云南玉溪市82個鄉(xiāng)鎮(zhèn)630個行政村1 193個自然村農(nóng)村房屋財產(chǎn)火災(zāi)保險連續(xù)多年全覆蓋。按照“農(nóng)戶自愿參保、政府補(bǔ)助推動、保險公司市場運(yùn)作”的原則，把農(nóng)村住房火災(zāi)保險的專項補(bǔ)助資金列入當(dāng)?shù)卣斦A(yù)算，讓“政府有支持、災(zāi)后有保險、農(nóng)民得實惠”的觀念深入人心。

(三)政府部門應(yīng)深入細(xì)致、齊抓共管、共同推進(jìn)

1.強(qiáng)化體系建設(shè)，創(chuàng)新宣傳機(jī)制

推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各行業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門、消防部門、保險公司和新聞媒體在各自的職權(quán)范圍和工作領(lǐng)域內(nèi)履行工作職責(zé)。要遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，開展火災(zāi)公眾責(zé)任保險特別是農(nóng)房火災(zāi)保險的宣傳，增強(qiáng)社會單位和廣大群眾的保險意識以及對火災(zāi)保險的認(rèn)知程度，提高參保投保的積極性。

2.加強(qiáng)合作互動，提高風(fēng)險管理水平

消防部門和保監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，要按照各自職責(zé)，共同推進(jìn)火災(zāi)風(fēng)險防范，發(fā)揮好公共服務(wù)和社會管理的功能，要建立覆蓋全國的信息資源交流共享平臺，提高風(fēng)險管理水平。

3.建立監(jiān)督機(jī)制，保證火災(zāi)保險在市場經(jīng)濟(jì)條件下健康運(yùn)作

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，政府的行政手段逐漸淡化，保險的市場調(diào)節(jié)功能逐漸增強(qiáng)，保險和消防在發(fā)展過程中互相影響、互相聯(lián)系，保險需要消防的保障，消防需要保險的參與。同時，要堅持正確義利觀，樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，謀求創(chuàng)新發(fā)展。通過保險與消防不懈努力，全力發(fā)揮各自的作用，發(fā)動全社會的力量，促進(jìn)其良性互動發(fā)展，推進(jìn)防災(zāi)減損工作。

三、構(gòu)建強(qiáng)制性火災(zāi)公眾責(zé)任保險制度應(yīng)注意的問題

(一)關(guān)于損失賠付范圍的界定

火災(zāi)公眾責(zé)任保險的損失賠付通常包括以下三種：第一種是被保險人由于火災(zāi)而導(dǎo)致的財物損失；第二種是因火災(zāi)而產(chǎn)生的訴訟和調(diào)查支出，以及事故救助所支付的費(fèi)用；第三種是因發(fā)生火災(zāi)而造成他人(第三者)的傷亡或者財物損壞、滅失而產(chǎn)生的損失[2]。一般來說，對于第二種和第三種損失列入損失賠付范圍是有法律依據(jù)的，其符合《中華人民共和國保險法》第42條第2款規(guī)定，根據(jù)責(zé)任保險的特征，原則上第一種損失應(yīng)該屬于除外責(zé)任。

(二)嚴(yán)格恪守理賠數(shù)額的限額制

由于火災(zāi)賠償金額巨大，保險人要么不愿承保，要么陷入困境。這對火災(zāi)公眾責(zé)任保險的開展十分不利，最終也不利于整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在設(shè)計火災(zāi)公眾責(zé)任保險的保單時應(yīng)約定一個責(zé)任限額代替保險金額作為保險公司承擔(dān)的賠償金額范圍。以寧夏回族自治區(qū)為例，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，2008年寧夏的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別是7 218元和2 284元，以20年計算，平均賠償標(biāo)準(zhǔn)約為9.5萬元，擬每人賠償最低應(yīng)為10萬元[3]。又如，江蘇省揚(yáng)州市規(guī)定，商市場、賓館(飯店)、網(wǎng)吧、醫(yī)院、歌(影)劇院、娛樂和休閑等企業(yè)應(yīng)投?！肮娯?zé)任險”，每次事故及累計賠償?shù)南揞~一般為100～1 000萬元，涉及個人死亡的事故賠償限額，不低于30萬元。

(三)科學(xué)厘定保險費(fèi)率

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，火災(zāi)公眾責(zé)任保險費(fèi)率及該保險的商品價格應(yīng)該通過市場形成和調(diào)節(jié)，保監(jiān)部門不應(yīng)過多干預(yù)?？紤]到我國的保險行業(yè)起步較晚，保險市場還有待進(jìn)一步規(guī)范，保險法要求對于此類保費(fèi)進(jìn)行事前審批。由于火災(zāi)公眾責(zé)任保險公益性很強(qiáng)，前期進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤剖欠犀F(xiàn)狀的。作為新險種應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場擬定價格后，再經(jīng)過保監(jiān)會審批才能施行[2]。例如，揚(yáng)州市明確了公眾責(zé)任保險費(fèi)率上下浮動30%的標(biāo)準(zhǔn)。

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