刑事案件分流制度研究*
——以認(rèn)罪認(rèn)罰制度改革為背景

●許昌市人民檢察院課題組/文

一、刑事案件繁簡(jiǎn)分流的必然性

（一）刑事案件繁簡(jiǎn)分流的理論基礎(chǔ)——刑罰目的轉(zhuǎn)變

在西方刑法史上，刑罰目的思想經(jīng)歷了由報(bào)應(yīng)主義學(xué)說(shuō)到功利主義（預(yù)防主義）學(xué)說(shuō)的轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)中葉以后，隨著產(chǎn)業(yè)革命的完成，社會(huì)矛盾尖銳化，犯罪問(wèn)題特別是暴力犯罪、少年犯、累犯等問(wèn)題日益突出，刑罰的威懾作用受到普遍懷疑，加之自然科學(xué)的廣泛發(fā)展，實(shí)證方法被大量應(yīng)用到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，以實(shí)證主義為思想基礎(chǔ)的預(yù)防主義應(yīng)運(yùn)而生。孟德斯鳩認(rèn)為,“懲罰犯罪應(yīng)該總是以恢復(fù)秩序?yàn)槟康?。一個(gè)良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪，多于懲罰犯罪，注意激勵(lì)良好的風(fēng)俗，多于施用刑罰。”[1]貝卡利亞主張刑罰的目的僅在于預(yù)防犯罪，即“刑罰的目的僅僅在于，阻止罪犯再重新侵害公民，并規(guī)誡其他人不要重蹈覆轍”[2]。在現(xiàn)代社會(huì)里，程序的運(yùn)行并非總是固執(zhí)地指向懲罰，程序法并不是實(shí)體法實(shí)現(xiàn)的純粹工具，而是承載了多元的功能。

（二）繁簡(jiǎn)分流的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——案多人少矛盾

司法數(shù)據(jù)表明，2006年全國(guó)生效判決人數(shù)只有89.0755萬(wàn)人。然而，截至2015年，全國(guó)生效判決人數(shù)已經(jīng)增至123.2695萬(wàn)人。三十年間，生效判決人數(shù)增加34萬(wàn)多，新增人數(shù)是2006年生效判決人數(shù)的三分之一。但司法資源的增幅非常有限，尤其是隨著司法員額制改革的全面推行，各地司法機(jī)關(guān)享有辦案資格的法官、檢察官人數(shù)相對(duì)減少，因此，在我國(guó)司法實(shí)踐中，普遍呈現(xiàn)案多人少、司法資源趨于緊張的局面。在當(dāng)前刑事案件數(shù)量居高不下的背景下，要實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，必須對(duì)案件在偵查、公訴、審判環(huán)節(jié)分別實(shí)行分流，將司法資源向重大復(fù)雜疑難以及被告人不認(rèn)罪等案件傾斜，應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)司法機(jī)關(guān)“案多人少”的突出問(wèn)題。

二、刑事案件繁簡(jiǎn)分流在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）偵查階段羈押措施適用過(guò)當(dāng)

偵查階段是刑事訴訟程序中的初始階段和重要環(huán)節(jié)。在我國(guó)司法實(shí)踐中，基于獲取犯罪嫌疑人有罪供述、防止串供、翻供等需要，偵查人員對(duì)拘留、逮捕等剝奪人身自由的手段頗為青睞。尤其是，在“夠罪即捕”的觀念影響下，逮捕率一直居高不下。其中，就輕微犯罪而言，一旦采取了逮捕措施，將會(huì)直接影響后續(xù)階段對(duì)案件做不起訴或緩刑處理。

（二）不起訴程序分流過(guò)濾功能發(fā)揮不夠

“在制度上，現(xiàn)代公訴制度的案件調(diào)控功能有三種具體表現(xiàn)形式：案件分流功能；案件過(guò)濾功能；審判分流功能。其中，對(duì)缺乏起訴必要性的案件進(jìn)行分流處理、輕微刑事案件審判程序的簡(jiǎn)易化，已經(jīng)成為現(xiàn)代刑事訴訟制度的顯著趨勢(shì)之一?！盵3]在現(xiàn)代刑事訴訟制度下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)充分行使不起訴裁量權(quán)，對(duì)符合不起訴條件的案件積極作出不起訴處理，將不必要進(jìn)入審判程序的案件分流掉，是現(xiàn)代世界各國(guó)案件分流的普遍共識(shí)。

（三）審判階段簡(jiǎn)易程序分流功能有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在審判階段，通過(guò)簡(jiǎn)易程序處理提交審判的輕微刑事案件，有助于將更多的司法資源用于重大復(fù)雜疑難案件的審理，切實(shí)貫徹以審判為中心的訴訟制度改革。然而，2012年《刑事訴訟法》雖然大幅度擴(kuò)張了簡(jiǎn)易程序案件的適用范圍，但對(duì)于簡(jiǎn)易案件的內(nèi)部審批程序，卻并未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破。

（四）刑事速裁程序存在不足

刑事案件速裁程序于2014年6月27日在全國(guó)十八個(gè)城市相繼展開(kāi)試點(diǎn)以來(lái)，仍存在以下不足：

1.速裁程序適用罪名范圍具有局限性、辦案期限短、審前程序繁瑣等客觀因素制約了速裁程序的高效優(yōu)勢(shì)，對(duì)基層法院形成了工作壓力，導(dǎo)致法官適用積極性不高，速裁程序整體適用率不高。

2.因過(guò)分追求訴訟效率，而忽視了對(duì)被告人、被害人訴訟權(quán)利的保障。實(shí)踐中對(duì)訴訟效率的片面追求而弱化了對(duì)犯罪嫌疑人、被告人、被害人等訴訟參與人的程序權(quán)利的保障,使其不能充分行使自己的訴訟權(quán)利,導(dǎo)致實(shí)體權(quán)益受到司法體制的侵害。

三、深化認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)，推進(jìn)刑事案件繁簡(jiǎn)分流制度的完善

（一）不宜賦予偵查機(jī)關(guān)分流處理的權(quán)力

《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》）第9條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)層報(bào)公安部，由公安部提請(qǐng)最高人民檢察院批準(zhǔn)?！薄对圏c(diǎn)辦法》的程序設(shè)計(jì)存在兩方面的潛在危險(xiǎn)：一方面，就權(quán)力配置而言，在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)有可能會(huì)因此而逐步獲得一種實(shí)質(zhì)意義上的有罪案件處置權(quán)。而且，就檢察權(quán)的縱向關(guān)系而言，這么做還意味著上級(jí)檢察機(jī)關(guān)將取代下級(jí)檢察機(jī)關(guān)而成為一線的辦案機(jī)關(guān)。另一方面，這種貌似嚴(yán)格的內(nèi)部審批程序，事實(shí)上規(guī)避了現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定的程序架構(gòu)及其內(nèi)在的權(quán)力制衡關(guān)系。

（二）積極完善不起訴制度，強(qiáng)化刑事審前程序的分流能力

《試點(diǎn)辦法》第13條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)提起公訴?！薄熬哂蟹梢?guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理?！睂?duì)于犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，必須積極完善現(xiàn)有的不起訴制度，著重強(qiáng)化其應(yīng)有的程序分流功能。具體建議如下：

1.加強(qiáng)對(duì)不起訴裁量權(quán)的規(guī)范引導(dǎo)

2007年2月，最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見(jiàn)》規(guī)定，“對(duì)于初犯、從犯、預(yù)備犯、中止犯、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)、避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、未成年人犯罪、老年人犯罪以及親友、鄰里、同學(xué)同事等糾紛引發(fā)的案件，符合不起訴條件的，可以依法適用不起訴”。同年6月又出臺(tái)了新修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)不起訴的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和屬于不起訴錯(cuò)誤、不起訴質(zhì)量不高的情形都作出了細(xì)化規(guī)定，雖然出臺(tái)這些規(guī)定的目的是提高檢察機(jī)關(guān)辦案的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)不起訴制度在司法實(shí)踐中的可操作性，但實(shí)際上，不起訴的適用范圍受到了進(jìn)一步嚴(yán)格的限制，列出的適用標(biāo)準(zhǔn)仍然存在模糊不清之處。

為了規(guī)范檢控人員準(zhǔn)確合理執(zhí)行檢控工作，香港主管刑事檢察工作的律政司特意編制了一套檢控人員行為守則，并進(jìn)行適時(shí)修訂。該文件不僅體現(xiàn)特定時(shí)期刑事追訴政策，明晰檢控人員行為準(zhǔn)則，規(guī)范檢控決定標(biāo)準(zhǔn)，也保證了刑事檢控制度運(yùn)作的公開(kāi)、公正。《檢控守則》對(duì)于自身的定位是一套聲明和指令，檢控人員在按照《檢控守則》行為時(shí)，仍須顧及個(gè)別事宜或案件所涉及的問(wèn)題和情況。對(duì)于檢控人員來(lái)說(shuō)，《檢控守則》主要是提供參考基準(zhǔn)和指引，確保其積極、審慎行使職權(quán)，在恪守原則之余靈活地行使酌情權(quán)，并對(duì)檢控決定承擔(dān)責(zé)任；對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，《檢控守則》令社會(huì)人士及被告有信心，確信每宗案件都會(huì)按理?yè)?jù)作出檢控決定，增強(qiáng)刑事司法制度運(yùn)作的透明度。從體例來(lái)看，《檢控守則》按照檢控活動(dòng)的進(jìn)程和特別罪行兩條線索進(jìn)行編排，內(nèi)容包含檢控人員定位、檢控決定作出、檢控常規(guī)程序、復(fù)核與停止檢控以及定罪之后的上訴、復(fù)核，其中對(duì)少年犯案件、家庭暴力案件、剝削他人案件、公共秩序案件中的檢控活動(dòng)做了更為明確的指引。而“是否具有起訴必要”是起訴裁量的核心內(nèi)容。因此，為了使檢察官能夠積極并公正合理地對(duì)案件“是否具有起訴必要”做出正確的判斷，就應(yīng)當(dāng)與我國(guó)的刑事司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，為檢察官作出是否起訴的判斷，提供明確的規(guī)則依據(jù)和指引。所以，借鑒香港地區(qū)的《檢控手冊(cè)》以事前行為指引的方式規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)也是一種可行的方法。

2.落實(shí)司法責(zé)任制

落實(shí)司法責(zé)任制使員額檢察官對(duì)案件的處理?yè)碛袥Q定權(quán)，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，為其司法理念的執(zhí)行提供條件。同時(shí)保證公訴人的職業(yè)化，對(duì)一些不具有司法屬性的社會(huì)性事務(wù)要避免公訴人的參與，在辦案環(huán)境上給予公訴人便利，讓公訴人有更多的時(shí)間和精力投入到案件的辦理。

3.拓寬不起訴適用范圍

相對(duì)不起訴在主體適用上可以適當(dāng)照顧老年人，這也和我國(guó)刑法的規(guī)定相呼應(yīng)，展現(xiàn)對(duì)老年人的“關(guān)愛(ài)”；對(duì)于初犯和偶犯，在適用的刑罰上可放寬，可能判處3年以下有期徒刑、管制、拘役、單處罰金均可；在附條件適用的主體上，對(duì)所有自然人犯罪主體均可適用；在案件類型上對(duì)危害國(guó)家安全、危害公共安全的偶犯和過(guò)失犯亦可適用，可將任何宣告刑較輕的犯罪適用附條件不起訴。

（三）簡(jiǎn)易程序制度的完善

《試點(diǎn)辦法》第18條規(guī)定，“對(duì)于基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以上刑罰的案件，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的，可以依法適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟?。”因此，進(jìn)一步完善簡(jiǎn)易程序?qū)⑹谴龠M(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件審判分流的重要抓手之一。

1.簡(jiǎn)化內(nèi)部辦案機(jī)制

簡(jiǎn)易程序案件的簡(jiǎn)易化處理，很大程度上依賴于承辦人的裁量權(quán)和自主權(quán)。簡(jiǎn)化檢察院和法院的內(nèi)部審批及文書制作，減少文字性工作，可以提高實(shí)效。

2.規(guī)定彈性辦案期限

簡(jiǎn)易程序案件的要點(diǎn)在化解矛盾，當(dāng)事人和解、緩刑的適用審批，社會(huì)考察等均需要一定的時(shí)間，為了簡(jiǎn)單提高司法效率的辦案期限規(guī)定擠壓了以上事項(xiàng)的進(jìn)行時(shí)間，為使案件的法律效果、社會(huì)效果、政治效果相統(tǒng)一，對(duì)不同案件的辦案期限應(yīng)作彈性規(guī)定。

（四）刑事速裁程序的完善

關(guān)于刑事速裁程序的完善，應(yīng)注重以下問(wèn)題：

1.確立速裁程序書面審理模式。速裁程序要區(qū)別于簡(jiǎn)易程序，在是否開(kāi)庭審理上必須有所表現(xiàn)。速裁程序的庭審并無(wú)實(shí)質(zhì)意義，確立速裁程序案件的書面審理制度，能有效提高訴訟效率。

2.明確刑事速裁案件適用范圍。速裁程序的適用可與相對(duì)不起訴在具體適用的刑罰范圍上一致，在確定案件時(shí)，應(yīng)更多地考慮案件客觀方面，區(qū)別于相對(duì)不起訴對(duì)“人”的重點(diǎn)考察，也可以更好地與相對(duì)不起訴的適用劃定界線。

注釋：

[1][法]孟德斯鴻：《論法的精神(上)》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第83頁(yè)。

[2][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版，第42頁(yè)。

[3]吳宏耀：《我國(guó)公訴制度的功能檢討與優(yōu)化》，載《人民檢察》2016年第1期。