健全土地產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)民利益持續(xù)增收機制

■劉娥蘋

中國現(xiàn)行的土地制度較為獨特和復(fù)雜，承載了經(jīng)濟功能、政治功能和社會功能，農(nóng)村土地制度改革成為全面深化改革中最為敏感和謹慎的領(lǐng)域。改革開放近40年，農(nóng)村土地制度改革在探索中舉步維艱，通常都是地方試點實踐，再到中央部署推動，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥的改革原則。

無論是起步階段的承包到戶的雙層經(jīng)營體制，還是后期的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，或者建設(shè)用地“增減掛鉤”，以及當(dāng)前比較熱門的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)改革，似乎都沒有從根本上改變我國當(dāng)前土地制度“城鄉(xiāng)二元分割、資源配置壟斷、行政化色彩濃厚”的特點。這種格局既是中國土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列社會矛盾突出的根源。而在新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)民收益如何？這是判斷改革成效的重要指標(biāo)，也是關(guān)系黨和國家執(zhí)政根基的大事。

對此，十八屆三中全會通過的《決定》、近年來中央一號文件，以及黨的十九大報告，圍繞“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了系列重磅舉措。比如，在堅持“土地公有性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”原則下，探索“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革，土地成為生產(chǎn)要素進入到市場領(lǐng)域，極大釋放了農(nóng)村土地的市場紅利，土地流轉(zhuǎn)給一些新型經(jīng)營主體帶來了可觀的收益，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟收入。然而，與大農(nóng)戶、農(nóng)場主和合作社股東相比，作為同一集體經(jīng)濟組織的一員，普通農(nóng)戶的經(jīng)濟收入有一定增幅，但土地財產(chǎn)性收益增幅不大，與實現(xiàn)“先富帶動共富”的目標(biāo)還有一定距離。

為此，筆者提出從前置基礎(chǔ)、市場機制、共享機制和自身活力方面，健全土地產(chǎn)權(quán)制度改革中的農(nóng)民利益持續(xù)增收機制。

一、確權(quán)登記的前置基礎(chǔ)：調(diào)整土地分配政策

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步就是確權(quán)登記。2015年，中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出,對土地等資源性資產(chǎn),重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,擴大整省推進試點范圍,總體上要確地到戶,從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍。然而，如果不改變原有土地管理“增人不增地、減人不減地”政策，在土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)獲益中，必然會造成“相當(dāng)一部分有地農(nóng)民不種地卻獲益、大多數(shù)農(nóng)民需要種地卻沒地種”的明顯不公平結(jié)果。

以中國北方某農(nóng)村為例，自從1982年分完土地之后,就一直延續(xù)至今。村里32歲以下的年輕人因為出生時沒有趕上分地,手里至今都沒地,現(xiàn)在長大成人結(jié)婚生子,但他們的孩子還是沒有地可分?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包分配制度已經(jīng)執(zhí)行了30多年,而農(nóng)村人口在城市化進程中的變動很大，導(dǎo)致沒有分到土地的人,已經(jīng)占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?5%。在宏觀經(jīng)濟形勢整體不景氣的影響下,農(nóng)民工在大城市打工的收入與支出矛盾愈加凸顯,很多人還是希望重回老家農(nóng)村，他們對土地的渴望度也越來越高，由此帶來“失地農(nóng)民回鄉(xiāng)無地可種”的社會沖突和社會矛盾。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是土地流轉(zhuǎn)，還是宅基地自愿有償退出，農(nóng)民的意愿度并不高，寧愿閑置不動，但這并不影響確權(quán)登記工作的開展。然而，這樣的確權(quán)登記，對促進土地要素的流動和土地收益的增加起不到保障和促進作用。再加上確權(quán)登記是需要投入大量人力物力精力的，據(jù)調(diào)研，一畝地的確權(quán)費用,多的高達130多元,低的也有80多元。由此看來，在確權(quán)之前,如果不進行土地的重新分配,那么現(xiàn)在農(nóng)村中無地農(nóng)民的權(quán)益就沒法保障,生存就會成問題,進而會影響整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

筆者以為，農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)之前,應(yīng)該先調(diào)整現(xiàn)有的土地承包制度,重新對土地進行分配。對符合國家計生政策的農(nóng)村合法人口,都可以重新參與土地的分配（除此之外都不享有這個資格），然后把土地按照人口數(shù)進行平均分配。在此基礎(chǔ)上再進行確權(quán)工作,這樣才能讓廣大農(nóng)民真正共享到公平合理的改革紅利。

二、土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場

如果說確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和內(nèi)部環(huán)境，那么建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場則是土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境。十八屆三中全會《決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。可以說，要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題，就要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，依據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)則，促進城鄉(xiāng)要素平等交換，集體土地入市與資本的有效對接，才能提升集體土地的資本化率，只有先做大“蛋糕”，才有“蛋糕”分配。

事實上，在市場化程度不斷加深的情況下，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的困境和阻礙也是顯而易見的。其一，我國土地所有權(quán)雖為公有，但國有和集體所有的內(nèi)涵并不一致，這就導(dǎo)致了集體土地的處置權(quán)限也是受限制的，集體土地的流動利益被大大壓縮了。其二，地方政府對“土地財政”的依賴性決定了難以做到完全代表村民利益。其三，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的實現(xiàn)路徑還在探索中，土地流轉(zhuǎn)配套措施依然不完善，影響市場體制機制的構(gòu)建。

筆者以為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是促進土地要素流動和農(nóng)民利益增收的必然方向。針對上述困難和弊端，建議從以下途徑予以推動完善：一是注重盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。注重盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，將低效、閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地投入到土地市場，用于城鄉(xiāng)建設(shè)，盤活閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高土地利用率。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，極大地推進要素市場發(fā)展，完善土地價格形成機制，促進現(xiàn)代市場體系建設(shè)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。把符合要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過統(tǒng)一的土地市場規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，可在很大程度上改變城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張局面，助推房地產(chǎn)價格逐步趨于理性。規(guī)范利用農(nóng)村集體土地，促進土地資源在城鄉(xiāng)之間合理配置，增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收入，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制。三是探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易范圍，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易程序，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、物權(quán)、債權(quán)和集體農(nóng)業(yè)設(shè)施項目所涉及的資產(chǎn)、集體資產(chǎn)租賃等各類產(chǎn)權(quán)、資源進入交易平臺，通過拍賣、招投標(biāo)、網(wǎng)上競標(biāo)等方式，進行公開、公平、公正的產(chǎn)權(quán)交易，更廣泛地吸引社會資本進入，更有效地實現(xiàn)保值增值。

三、收益共享的保障機制：完善土地增值收益分配

農(nóng)民將土地直接流轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的改革初衷，就是讓農(nóng)民和農(nóng)村集體分享城市化過程中土地流轉(zhuǎn)的級差收益。因此，制定合理的土地收益政策和共享機制，將城鄉(xiāng)接合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，有利于實現(xiàn)土地改革的社會公平性。

從農(nóng)村“三塊地”的具體情況看，耕地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)給承包農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)的收益主體自然是承包戶，宅基地確權(quán)給住宅所有人，宅基地流轉(zhuǎn)的收益主體自然是宅基所有人，但農(nóng)村建設(shè)用地和經(jīng)營性用地的情況較為復(fù)雜，集體所有權(quán)的收益主體自然是村集體，具體落腳到哪一級主體（村委會、經(jīng)濟合作社、村民小組），并未有明確規(guī)定。

筆者以為，土地要素流動的收益分配不能過于簡單化，要統(tǒng)籌考慮到農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)的復(fù)雜性特征，從收益分配的共建共享角度，改革征地制度是關(guān)鍵。征地制度既是國有建設(shè)用地市場建設(shè)的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的空間，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了貫徹落實黨的十九大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，深化征地制度改革的方向和重點任務(wù)，就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

這就意味著，被征地農(nóng)民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護被征地農(nóng)民利益的強有力舉措。一是健全“三權(quán)分置”土地收益分配機制。要綜合考慮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景，完善戶籍外來經(jīng)營戶的戶籍轉(zhuǎn)入政策，解決本地居民和外來經(jīng)營戶的收入不公問題。在沒有完全取消城鄉(xiāng)戶口差別的階段，人口流動不僅包括從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，還包括從偏遠農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市近郊農(nóng)村、一個城市轉(zhuǎn)向另一個城市。對于長期可續(xù)經(jīng)營的外來經(jīng)營人員，建議合理規(guī)劃按年限規(guī)劃這部分人員的戶口轉(zhuǎn)入機制，進而按當(dāng)?shù)鼐用袼鶕碛械臋?quán)利對其進行相應(yīng)的確權(quán)，這樣就解決了本地農(nóng)戶和經(jīng)營務(wù)工人員的利益分配不公問題。二是要構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。在社會保障制度不健全的情況下，農(nóng)村土地承載著社會保障的功能，為了鼓勵農(nóng)民推動土地要素流動，促進建設(shè)用地市場的發(fā)展，必須構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系，以此來保證失地農(nóng)民的最低生活水平。三是落實土地征地留用地政策。在長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，搞活集體土地經(jīng)營，引導(dǎo)耕地集中流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，鼓勵非農(nóng)建設(shè)用地市場開發(fā)。把征地留用地政策落實到位，在“城中村”改造、征地過程中，預(yù)留一部分土地用于村級集體經(jīng)濟發(fā)展。落實土地減量化有關(guān)政策，優(yōu)先統(tǒng)籌平移指標(biāo)，足額撥付指標(biāo)費。加快休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地專項規(guī)劃落地，保障休閑農(nóng)業(yè)項目用地指標(biāo)。借鑒浙江嘉興“兩分兩換”模式，開展宅基地、農(nóng)用地整理，推進村民集中居住、土地集約經(jīng)營，增加有效用地面積。

四、農(nóng)民增收的源頭活水：壯大集體經(jīng)濟

促進農(nóng)民利益增收最根本的舉措，還是要多措并舉，搞活壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。但在實踐中，對村級集體經(jīng)濟發(fā)展思路仍然還存在誤區(qū)，有的認為村級集體經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟總量無足輕重，村級經(jīng)濟對動輒幾個億的鎮(zhèn)級收入來說九牛一毛，而且村域企業(yè)大多是小微企業(yè)，稅收貢獻微乎其微。也正因此，在很大程度上，區(qū)、鎮(zhèn)兩級對村級集體經(jīng)濟重視不夠，政策扶持力度不大。有的認為村級集體經(jīng)濟主要靠招商引資辦企業(yè)，片面地認為發(fā)展集體經(jīng)濟就是“接外商、找項目、辦企業(yè)”。近幾年，隨著村級招商引資的逐步取消，一些村級集體經(jīng)濟收入呈現(xiàn)斷崖式下跌。面對這種情況，有的村干部就說，取消了招商引資，村級集體經(jīng)濟就沒有了。有的認為，新型城鎮(zhèn)化基本上不需要村級集體經(jīng)濟。近幾年的新型城鎮(zhèn)化，使得大量的財政資金投入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和環(huán)境綜合整治中，相對用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟的資金就少了。

同時，村級集體經(jīng)濟發(fā)展也陷入資源困境。比如土地減量化把低效用地減掉的同時把村級資產(chǎn)部分減“少”了。減量化后的土地以復(fù)墾為主，雖然得到了一定的經(jīng)濟補償，但是原有的租金收入就沒有了，村級集體資產(chǎn)自然就“縮水”了。還比如，環(huán)境綜合整治把鄉(xiāng)村環(huán)境整好的同時把村級資源規(guī)模整“小”了。這幾年，環(huán)境綜合整治使農(nóng)村環(huán)境得到了極大改善，但是，為了完成環(huán)境綜合整治任務(wù)，一些歷史因素形成的村級集體資產(chǎn)被整治，村民違章建筑整治主動拆除獎勵或殘值補償經(jīng)費由村級集體資金墊付。說白了就是不但村級集體資產(chǎn)沒有得到補償，還得用村級集體資金去補償村民。再比如，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改順的同時把村級經(jīng)濟改“嚴”了。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在具體操作過程中，為保護農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)、資金，制定出臺了很多制度規(guī)定，而很多村還不夠了解、適應(yīng)這些規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟工作開展時束手束腳，間接地限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，弱化了農(nóng)村集體經(jīng)濟活力。農(nóng)村土地確權(quán)后，留給集體的“機動地”和非農(nóng)建設(shè)用地已經(jīng)很少，嚴格的土地政策使得可利用非農(nóng)建設(shè)用地愈漸減少，造成村級集體經(jīng)濟缺乏有效的發(fā)展空間，不同程度存在“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動，三產(chǎn)空對空”的現(xiàn)象。

因此，只有用改革的思路不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，才是促進農(nóng)民利益增收的治本之策。一是大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。根據(jù)國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)[2017]100號），靠近城市城鎮(zhèn)區(qū)域的村，可以探索以村級集體經(jīng)濟組織作為投資主體，利用集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃住房項目。盤活閑置存量資產(chǎn)，對集體原有閑置的辦公用房、學(xué)校、倉庫、禮堂等不動產(chǎn)，開展租賃經(jīng)營。借鑒農(nóng)村綜合幫扶“造血”機制項目經(jīng)驗，在鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌農(nóng)村集體資金，以市場化行為跨區(qū)域購置有增值潛力的商務(wù)樓宇等經(jīng)營性物業(yè)，確保長期穩(wěn)定的經(jīng)營性收益。二是積極探索混合經(jīng)營。有條件的村，可以集體資產(chǎn)資源參股農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營穩(wěn)健的工商企業(yè)，或者與其他經(jīng)濟主體發(fā)展混合所有制經(jīng)濟項目。也可以探索設(shè)立村級集體經(jīng)濟發(fā)展基金，與有財政背景的基金合作，適當(dāng)投資有發(fā)展前景、盈利潛力大的公司和項目。三是建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)。由村集體經(jīng)濟組織為主體，集中流轉(zhuǎn)承包地或利用村集體機動地、節(jié)余的土地及其他可利用的集體資源，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，爭取各級財政支農(nóng)資金，重點建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，承包土地流轉(zhuǎn)費歸村民，資產(chǎn)及租賃收益歸村集體經(jīng)濟組織。四是探索現(xiàn)代經(jīng)營管理模式。學(xué)習(xí)現(xiàn)代企業(yè)股份制，把集體所有的資產(chǎn)、資金、資源在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，合理進行折股量化和股權(quán)設(shè)置，并實行同股同權(quán)、按股分紅。對集體經(jīng)濟規(guī)模較大的，可以設(shè)置一定數(shù)量的崗位股，對經(jīng)營效益好的村經(jīng)濟合作社理事會成員給予相應(yīng)的分紅獎勵。以鎮(zhèn)為單位，各村經(jīng)濟合作社抱團聯(lián)合，與光明集團、南僑集團等大型涉農(nóng)企業(yè)合作，吸取先進的管理經(jīng)驗，在市場經(jīng)濟環(huán)境下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。五是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，落實承包地“三權(quán)”分置，將土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證到戶、集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到戶，支持村集體領(lǐng)辦土地股份合作社，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，在托底分紅的基礎(chǔ)上，每年享受合作社盈余的二次分紅。探索對土地經(jīng)營權(quán)及地上構(gòu)筑物辦證，賦予權(quán)證抵押權(quán)益。研究出臺村級經(jīng)濟合作社股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓、饋贈、有償退出、質(zhì)押等辦法，讓“賦權(quán)變活權(quán)”“活權(quán)變活錢”?！?/p>