政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑探析

劉文武

摘要：土地儲備開發(fā)是實現(xiàn)城市規(guī)劃、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要手段，也是保障性住房等民生用地的重要來源。隨著我國政府性債務(wù)管理政策的調(diào)整，土地儲備機(jī)構(gòu)不再具有融資職能，如何能夠保障項目資金需求，推進(jìn)項目進(jìn)展成為亟待解決的問題。本文通過對幾種模式的分析，對政府債務(wù)管理背景下土地儲備開發(fā)融資路徑進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)管理 土地儲備開發(fā) 融資 路徑

伴隨土地儲備開發(fā)工作的開展，土地儲備融資工作不斷創(chuàng)新完善，為項目提供了充足的資金保障，也帶來了較大的存量債務(wù)。隨著國發(fā)43號文落地，儲備機(jī)構(gòu)不再具備融資職能，儲備開發(fā)資金來源發(fā)生根本性變化。如何在降低儲備機(jī)構(gòu)債務(wù)規(guī)模的同時保障土地儲備資金供給，確保項目順利推進(jìn)，成為亟待解決的問題。

一、土地儲備開發(fā)融資及債務(wù)情況

（一）土地儲備開發(fā)融資工作發(fā)展歷程

土地儲備開發(fā)融資模式的發(fā)展可分為四個階段：第一階段（2007年以前）以企業(yè)進(jìn)行融資并投資實施為主；第二階段（2007年至2012年）期間，土地儲備力度加大，土地儲備機(jī)構(gòu)大量籌措債務(wù)，充當(dāng)政府融資平臺，使得土地儲備機(jī)構(gòu)債務(wù)余額大幅增長，舉債融資工作有待規(guī)范；第三階段（2012年至2014年）出臺了多項政策，土地儲備機(jī)構(gòu)融資行為得到規(guī)范，有效防范了債務(wù)風(fēng)險；第四階段（2014年至今）43號文剝離了儲備機(jī)構(gòu)的融資職能，土地儲備資金來源發(fā)生變化，土地儲備開發(fā)模式需要進(jìn)一步完善。

（二）土地儲備開發(fā)融資情況

（1）土地儲備機(jī)構(gòu)融資情況。儲備機(jī)構(gòu)融資方式包括銀行貸款、保險資金、委托貸款等，貸款期限以5年為主，貸款利率最低可至基準(zhǔn)利率以下10%。

（2）企業(yè)融資情況。融資工作具有以下特點，一是央企和省屬國企、上市公司融資渠道多，方式靈活，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)融資方式單一。二是融資難易程度兩極分化明顯，資金資產(chǎn)實力雄厚的央企、省屬國企能通過自身資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)?；蛐庞觅J款籌集資金，但區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難度較大。三是融資成本普遍較高，一般在基準(zhǔn)利率上浮10%至30%，高于儲備機(jī)構(gòu)的融資成本。

（三）土地儲備開發(fā)債務(wù)風(fēng)險分析

（1）土地儲備開發(fā)債務(wù)的風(fēng)險分析。債務(wù)資金用于土地收儲形成了大量的土地儲備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，由經(jīng)營性收入作為償債來源。土地儲備開發(fā)的債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在因項目推進(jìn)緩慢導(dǎo)致的開發(fā)周期和債務(wù)期限錯配，債務(wù)到期后無法通過入市回籠資金清償?shù)娘L(fēng)險。

（2）土地儲備開發(fā)債務(wù)的管理要求。對土地儲備債務(wù)，可嚴(yán)格控制土地儲備債務(wù)規(guī)模，加快土地入市節(jié)奏，加大土地出讓收入償還存量債務(wù)力度。

二、土地儲備開發(fā)工作所面臨的形勢

（一）土地儲備融資和項目推進(jìn)的變化

儲備開發(fā)項目資金保障存在不確定性。儲備機(jī)構(gòu)資金需求主要集中在投資和還款付息。近年財政部門批復(fù)債券額度雖有新增，但額度不大，且大多數(shù)用于置換債務(wù)，用于新增投資較少。同時由于發(fā)債額度由財政部門核定下達(dá)，與項目資金需求存在錯配的情況，個別項目較多、資金需求量大的地區(qū)，沒有發(fā)債空間，財政性資金無法保障，不能及時滿足項目需求，且資金使用不如自籌資金靈活。

（二）土地儲備是實現(xiàn)城市功能的重要抓手，但應(yīng)順應(yīng)政策變化調(diào)整

土地儲備開發(fā)在落實城市規(guī)劃、完善城市功能、保障民生、加快城市化進(jìn)程等方面發(fā)揮了積極的作用。政府主導(dǎo)的土地儲備開發(fā)模式在加強(qiáng)項目監(jiān)管、縮短開發(fā)周期、節(jié)約資金成本、保障民生等方面具有較多優(yōu)勢。但結(jié)合土地儲備開發(fā)工作所面臨的形勢，既要堅定土地儲備開發(fā)對規(guī)范土地市場運行、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高建設(shè)用地保障能力、確保保障房用地供應(yīng)的作用，同時也應(yīng)順應(yīng)政策和市場要求，對土地儲備開發(fā)模式進(jìn)行調(diào)整完善。

三、土地儲備融資模式變化及城建領(lǐng)域主流融資模式研究

（一）土地儲備融資模式新變化

為了保證項目順利推進(jìn)，儲備機(jī)構(gòu)正積極探索引入社會資本，將由其融資實施的項目轉(zhuǎn)由企業(yè)融資實施。有關(guān)案例表明，一是企業(yè)作為項目融資主體的渠道較多，模式創(chuàng)新的空間大。二是在未設(shè)置儲備土地抵押的情況下，采取儲備機(jī)構(gòu)回購、股權(quán)及收益權(quán)質(zhì)押的方式具有可替代性。三是通過儲備機(jī)構(gòu)與企業(yè)簽署委托協(xié)議的形式由企業(yè)作為實施主體，企業(yè)的融資權(quán)限獲得金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可。同時，企業(yè)獲得利潤的計取方式、儲備機(jī)構(gòu)回購觸發(fā)機(jī)制引發(fā)的風(fēng)險以及項目融資成本較高等問題，仍需進(jìn)一步研究。

（二）政府和社會資本合作模式（PPP模式）

政府和社會資本合作政策出臺情況。2015年《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）下發(fā)，將政府和社會資本合作模式定義為政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。從政策出臺情況看，強(qiáng)調(diào)運營是該種模式的特點之一。

但從部分采取PPP模式推進(jìn)的項目融資設(shè)計上看，并未出現(xiàn)明顯的運營內(nèi)容，并且由于項目多采取直接或間接回購等擔(dān)保方式，與《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規(guī)定的嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目的規(guī)定相左。

（三）棚戶區(qū)改造項目政府購買服務(wù)模式

（1）政府購買服務(wù)政策出臺情況。《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財綜[2014]96號）中將政府購買服務(wù)定義為“通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用”。財政部、國土部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）提純“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)”。endprint

（2）采取政府購買服務(wù)模式項目情況。目前，通過政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)已在全國大量開展。吉林省更是將棚戶區(qū)改造作為穩(wěn)增長的重要措施，并將住房保障（棚戶區(qū)改造等）納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。部分土地儲備項目也采取了政府購買服務(wù)模式來推進(jìn)。

（四）政府購買服務(wù)與政府和社會資本合作模式分析

由上文分析可知，政府購買服務(wù)模式需要的政策支持包括將購買服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)名錄，以及財政對購買服務(wù)資金的支持兩項。與PPP模式相比，政府購買服務(wù)與現(xiàn)行土地儲備開發(fā)模式更加契合，不需要增加其他開發(fā)或運營內(nèi)容。在政策方面僅需要出臺將土地儲備開發(fā)服務(wù)納入政府購買服務(wù)名錄、財政部門批準(zhǔn)將購買服務(wù)資金納入預(yù)算后，即可進(jìn)入實質(zhì)性操作環(huán)節(jié)，改革成本較低，可操作性強(qiáng)。

四、土地儲備開發(fā)政府購買服務(wù)模式

（一）土地儲備開發(fā)政府購買服務(wù)模式

國土部門授權(quán)儲備機(jī)構(gòu)作為政府購買服務(wù)主體，由儲備機(jī)構(gòu)對土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償實施政府購買服務(wù)。

（1）項目承接主體的選擇。可有各級成立全資國有專業(yè)公司，專門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的土地儲備開發(fā)業(yè)務(wù)，由土地儲備機(jī)構(gòu)采取單一來源采購等方式選擇國有專業(yè)公司作為承接主體實施開發(fā)，根據(jù)購買服務(wù)協(xié)議約定支付對價。

（2）儲備機(jī)構(gòu)收儲。儲備機(jī)構(gòu)與專業(yè)公司就項目簽署購買服務(wù)協(xié)議，約定項目投資、開發(fā)周期、利潤水平、納入儲備標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險分擔(dān)、違約責(zé)任等內(nèi)容。同時約定對于按條件（如達(dá)到入市驗收標(biāo)準(zhǔn)）完成開發(fā)的土地，由儲備機(jī)構(gòu)實施收儲納入土地儲備庫以備供應(yīng)。無法按照約定條件完成開發(fā)的項目，通過控制該區(qū)縣土地供應(yīng)、降低企業(yè)開發(fā)利潤等方式進(jìn)行制約。儲備機(jī)構(gòu)按照合同約定需要支付的資金，可以通過國有土地收益基金等資金解決，并報財政部門批準(zhǔn)納入預(yù)算。

（3）成立土地儲備開發(fā)投資基金進(jìn)行支持。由財政出資，引入銀行等社會資本成立土地儲備開發(fā)投資基金，專項用于土地儲備開發(fā)項目投入，包括通過股權(quán)注資國有專業(yè)公司提高其增信水平，用于項目轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)模式過程中的清算資金，以及項目后續(xù)投入等。

（4）政府相關(guān)部門出臺支持政策。財政部門應(yīng)出臺將土地儲備開發(fā)列入政府購買服務(wù)名錄的相關(guān)政策，并對所需資金納入預(yù)算進(jìn)行支持。同時，金融監(jiān)管部門出臺政策支持銀行等金融機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)模式下的項目融資。

（二）新模式影響分析

（1）在項目管理方面。一是發(fā)揮市場作用，提高社會資本特別是金融機(jī)構(gòu)參與土地儲備開發(fā)積極性。二是進(jìn)一步理順政府權(quán)責(zé)利關(guān)系，激勵其建立良性機(jī)制盡快完成項目開發(fā)，縮短項目開發(fā)周期，加快城市化進(jìn)程。三是有利于降低項目開發(fā)成本，為預(yù)留建設(shè)用地、提高土地利用水平提供支撐。

（2）在資金支持方面。通過建立投資基金和納入儲備程序，可以提高國有專業(yè)公司的自主融資能力。企業(yè)可以通過多種方式籌措資金，通過收益權(quán)設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保并對資金進(jìn)行封閉管理，降低融資成本。

（3）在債務(wù)管理方面。一是將存量項目通過購買服務(wù)模式轉(zhuǎn)由企業(yè)開發(fā)，存量債務(wù)一并轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)快速降低儲備機(jī)構(gòu)債務(wù)余額。二是通過政府購買服務(wù)將基于政府信用為主的儲備機(jī)構(gòu)融資轉(zhuǎn)變?yōu)榛陧椖楷F(xiàn)金流為主的企業(yè)融資，不增加政府性債務(wù)，符合相關(guān)政策規(guī)定。

本文在分析土地儲備開發(fā)融資情況和所面臨的形勢、研究國內(nèi)城建領(lǐng)域主流融資模式的基礎(chǔ)上，提出了土地儲備政府購買服務(wù)的新模式及相關(guān)建議，以期為順利推進(jìn)項目、提高土地集約節(jié)約利用水平提供路徑。

（作者單位：北京市土地整理儲備中心）endprint