PPP財務監(jiān)管分析和探討

欒淼

【摘 要】隨著經(jīng)濟的發(fā)展，PPP模式逐漸被用到社會發(fā)展建設當中。對于PPP模式的發(fā)展，其中最重要的財務監(jiān)管受到企業(yè)以及政府的重視。財務監(jiān)管是每個項目重要的組成部分，合理地進行財務監(jiān)督管理，能夠促進項目帶來的經(jīng)濟效益，完善考核制度，實現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益之間平衡。

【Abstract】With the development of economy， PPP model has gradually been used in social development. For the development of PPP model， the most important is financial supervision， and it has been taken seriously by enterprises and the government. Financial supervision is an important part of each project. Reasonable financial supervision and management can promote the economic benefits brought by the project， improve the assessment system， and achieve the balance between social capital， reasonable return on investment and social public interest.

【關(guān)鍵詞】PPP模式；財務監(jiān)管；問題分析

【Keywords】 PPP model； financial supervision； problem analysis

【中圖分類號】F75 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）01-0078-02

1 引言

PPP模式是政府和社會資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務的行為。在合作經(jīng)營過程中，需要通過完善的財務監(jiān)督完成相應的考核和監(jiān)管，通過對現(xiàn)行的財務監(jiān)管進行分析，發(fā)現(xiàn)在實際的財務監(jiān)管過程中存在一定的問題，例如PPP模式下財務監(jiān)管不當導致項目帶來的經(jīng)濟效益降低，同時沒有完善的管理制度，資金使用出現(xiàn)問題，政府績效考核不到位等，這些因素的存在影響PPP模式下項目公司財務的監(jiān)管。本文通過分析PPP模式下的財務管理現(xiàn)狀，研究如何改進PPP模式下的財務監(jiān)管。

2 PPP模式下的財務監(jiān)管問題分析

2.1 PPP模式概述以及重要性

PPP的定義目前尚沒有統(tǒng)一，財政部財金[2014]76號文件中描述：政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護 基礎(chǔ)設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利 益最大化?；谡块T和社會資本在基礎(chǔ)設施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，PPP模式又可以稱為公私合營模式。

近幾年政府陸續(xù)推出項目開始采用PPP模式，社會資本才能夠有機會參與，并開始獲得收益。能夠較大改善政府投資支出高、辦事效率低，成本支出浪費嚴重現(xiàn)象。使用PPP模式，能夠減輕政府在社會發(fā)展過程中承擔的發(fā)展壓力，從原本的建設者，可以轉(zhuǎn)化成項目發(fā)展監(jiān)督者的角色。對于一些能夠使用PPP模式的項目，交由社會資本操作，能夠增加政府對于項目發(fā)展的融資渠道，促進投資的多元化模式發(fā)展，同時能夠減少項目建設帶來的風險壓力，將風險分散給政府和社會資本，能夠提高政府和社會資本的共同發(fā)展，現(xiàn)在越來越多的行業(yè)采用PPP模式。

2.2 經(jīng)濟效益實現(xiàn)狀況較差

通常企業(yè)在進行項目投資時，會選擇使用最小的投資成本，達到企業(yè)經(jīng)濟效益最大化的目的。在使用PPP模式進行項目投資建設時，由于社會存在的因素，更多的將對社會的服務以及社會經(jīng)濟效益放在企業(yè)盈利之前，并且PPP模式以“盈利但不暴利”為原則，在許多項目上嚴格限制合理利潤率，這對企業(yè)的發(fā)展造成一定的影響。在PPP模式下，企業(yè)不僅會投入自己公司內(nèi)的資金，還會從政府相關(guān)部門獲得某些專項資金支持，因此在資金使用和分配方面，可能存在一定的資金規(guī)劃不合理問題。受政府相關(guān)政策文件的要求，資金的使用方向和途徑也受到嚴格的限制，所以資金效益最大化的作用可能發(fā)揮不充分，這些是PPP模式在實際運作過程實際存在并需要改進的問題。

2.3 財務中期考核以及管理方面存在的問題

國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）指出，項目實施機構(gòu)應會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結(jié)果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。

目前越來越多的PPP項目進入運營年度，面臨著項目運營年度考核和監(jiān)管，尤其是政府付費項目，運營維護期內(nèi)政府方主要通過年度檢查和日常檢查的方式，對項目公司服務績效水平進行考核，并將考核結(jié)果與運營維護績效付費支付掛鉤。所以績效評價工作能否有效開展、績效評價工作結(jié)果能否被有效運用，是項目能否順利實施完成的重要組成部分。考核機制和考核評價工作也不能千篇一律，考核辦法或考核指標如果不適用該項目，導致評價內(nèi)容和實際不符，或評價指標不能涵蓋項目經(jīng)營全部內(nèi)容，導致考核結(jié)果偏離或有爭執(zhí)，都不利于項目的順利推進和完成。

企業(yè)財務的監(jiān)督管理制度不完善，導致項目公司在發(fā)展過程中，出現(xiàn)虛報財務狀況的現(xiàn)象。由于一些項目是由政府和社會資本共同投資，但經(jīng)營權(quán)交由社會資本，同時由社會資本承擔相應的風險。由于企業(yè)管理制度不完善，財務核算不規(guī)范，對PPP模式的應用出現(xiàn)問題，導致在實際經(jīng)營過程中出現(xiàn)濫用項目運行資金，考核結(jié)果有爭執(zhí)等情況，導致項目不能按照預期方向進行發(fā)展，也會影響項目的順利開展。endprint

3 PPP模式下的財務監(jiān)管措施改進

3.1 提高項目帶來的經(jīng)濟效益

提高項目帶來的經(jīng)濟效益，能夠改進PPP模式下的財務監(jiān)管措施。企業(yè)發(fā)展項目，主要目的是為了追求經(jīng)濟效益，在滿足自身企業(yè)運行需要資金的基礎(chǔ)上，才會考慮能夠為社會帶了的經(jīng)濟效益。

企業(yè)在進行項目發(fā)展過程中，應該及時控制項目需要的成本投入，仔細規(guī)劃項目發(fā)展需要的資金支持。合理的對項目發(fā)展進行資金規(guī)劃，提高項目資金的使用效率，這樣能夠減少企業(yè)的支出，而增加項目帶來的經(jīng)濟收益。

一些需要重視社會經(jīng)濟效益的項目，政府應該加大資金支持力度，避免企業(yè)為了減少項目自身的損失，使項目質(zhì)量下降。例如一些軌道交通或公路等公益性質(zhì)的項目，在項目實際建設運營過程中，最先考慮的是能夠為社會帶來的經(jīng)濟效益。政府對項目發(fā)展質(zhì)量應該制定嚴格管理要求，同時也應該對項目公司給予足夠的資金支持，防止項目在建設和運營等方面質(zhì)量不合格，影響社會公共設施的使用和發(fā)展。

3.2 對項目中期考核和監(jiān)管進行改進

PPP項目在運行過程中，實施機構(gòu)應結(jié)合PPP全生命周期管理需要，不但要在項目總體規(guī)劃、項目立項、可研論證等前期工作階段進行績效管理，在項目運營維護期間的中期評估以及項目移交等后評價階段更要加強績效考核管理。

隨著項目的推進，一些問題會逐漸顯露出來，由于政府方人手不足等原因，相應的績效考核工作也許不能及時有效的完成，所以有關(guān)績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成，需要引入第三方機構(gòu)來協(xié)助進行，政府聘請具備足夠的公信力和較高的專業(yè)水準第三方機構(gòu)協(xié)助完成績效考核，不但能高效的完成工作，也使政府的形象和公信力得到認可，使社會資本更有信心和政府合作。

中期監(jiān)管還包括對籌資方面的監(jiān)督管理，一些項目的資金由于籌資方式較多，對于資金的分散性較大。因此在管理籌資方式較多的資金時，需要根據(jù)不同渠道來源的資金進行分開管理，結(jié)合資金的實際特點進行規(guī)劃和使用，防止內(nèi)部出現(xiàn)資金使用風險。資金使用的中期考核合理，財務管理質(zhì)量能夠得到保證，同時能夠提高企業(yè)資金方面帶來的經(jīng)濟效益。

3.3 對后期監(jiān)管制度進行改進

對后期監(jiān)管制度進行改進，能夠改進PPP模式下的財務監(jiān)管措施。在項目公司發(fā)展過程中，項目公司應該制定嚴格的后期監(jiān)管制度，提高財務管理水平，減少企業(yè)不必要的財務支出，防止出現(xiàn)挪用項目資金等不良現(xiàn)象的發(fā)生。政府健全對企業(yè)后期監(jiān)管制度的制定，按照計劃進行監(jiān)督管理，檢查企業(yè)各項支出以及收入等明細，適時地對企業(yè)財務制度進行管理，能夠降低項目資金使用不善帶來的相關(guān)風險，提升財務管理水平，促進項目良性發(fā)展。

由于PPP模式是由政府和社會資本共同構(gòu)成并發(fā)展的，政府在項目發(fā)展過程中主要起到監(jiān)督作用。政府應該不斷完善財務考核制度建設和內(nèi)部工作人員的管理，控制項目篩選程序和流程，例如施工企業(yè)的招標和篩選，仔細考核施工單位的執(zhí)業(yè)資格以及財務管理是否完善，財務負責人是否具備財務處理能力等方面的信息。財政部門可積極聯(lián)合各行業(yè)主管部門，共同編制行業(yè)PPP項目績效評價工作指引，方便指導各項目實施機構(gòu)開展系統(tǒng)的績效評價工作，社會資本方對照評價指標改善管理，提升產(chǎn)品和運營期服務質(zhì)量。

4結(jié)語

完善PPP模式下的財務監(jiān)管，提高資金的使用和政府的管理制度，加強績效管理科學化、規(guī)范化，不但提高項目公司的管理水平，增加項目自身收益，同時能夠促進項目的可持續(xù)發(fā)展，實質(zhì)性提升PPP項目全生命周期的管理水平，實現(xiàn)PPP項目的成功率。

【參考文獻】

【1】耿朝輝.PPP模式下的財務監(jiān)管問題分析與研究[J].經(jīng)貿(mào)實踐，2016（3）：103.endprint