多規(guī)合一視角下城市總體規(guī)劃編制探索

田學文

（張家界市規(guī)劃管理局永定分局 湖南張家界 427000）

引言

多規(guī)合一是在三規(guī)合一的基礎上發(fā)展而來的，三規(guī)是指國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，通過三者之間的的協(xié)調(diào)編制來促進城鄉(xiāng)發(fā)展。在2014年底，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部以及住建部聯(lián)合要求進行“多規(guī)合一”，其中多規(guī)合一是指通過在市縣建立示范點，進而有效的推進市縣經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用以及生態(tài)規(guī)劃多重發(fā)展。在國家的號召下，湖南省共建立了28個市縣示范基地，示范基地的建立目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃體系，加強頂層設計，進而形成“底線式”空間規(guī)劃以及“協(xié)同式”管理機制。

多規(guī)合一是中央提出的有效解決城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實施困難的辦法，其必然也是規(guī)劃編制以及管理的發(fā)展方向，因此，在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中也應積極落實多規(guī)合一政策，并對編制方法進行適當調(diào)整，繼而使得多規(guī)合一更好指導城鄉(xiāng)發(fā)展，使得湖南更好的發(fā)展，也更加的美麗，才能實現(xiàn)規(guī)劃在生態(tài)優(yōu)化、全域美化、資源整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面的抓手作用，形成如圖1所示的優(yōu)美環(huán)境。

圖1 總體規(guī)劃后環(huán)境

1 多規(guī)合一在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中存在的問題

1.1 技術標準不一致

技術標準不統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在三個方面，分別為坐標系統(tǒng)，用地分類系統(tǒng)、數(shù)據(jù)格式系統(tǒng)，具體區(qū)別如表1所示。

表1 技術標準不統(tǒng)一

1.2 空間發(fā)展規(guī)模中存在的分歧

經(jīng)濟規(guī)劃是對社會發(fā)展以及國民經(jīng)濟進行控制的有效手段，同時也是對空間規(guī)劃編制的重要參考依據(jù)，經(jīng)濟規(guī)劃是在經(jīng)濟學規(guī)律的基礎上進行規(guī)劃的，但是經(jīng)濟學規(guī)律對空間的考慮很少，這就為空間規(guī)劃編制的制定帶來了困難。土地規(guī)劃是縱向制約條件，從上而下的約束制約了在開發(fā)范圍內(nèi)的土地規(guī)劃，同樣也體現(xiàn)了土地規(guī)劃最強的約束能力。由于這兩種規(guī)劃在空間上存在差異，這為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制帶來了困難，造成土地規(guī)劃約束的框架內(nèi)很難完成經(jīng)濟規(guī)劃設定的增長指標。

1.3 空間發(fā)展平臺不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中分為三類，分別為市域、規(guī)劃區(qū)以及中心城區(qū)。對市域進行規(guī)劃主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)上，對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模以及發(fā)展職能給予合理的建議，其中以規(guī)劃區(qū)為邊界是能夠進行空間協(xié)調(diào)的，但是不同的區(qū)域對空間的管理范圍不一樣。這也就導致規(guī)劃區(qū)以外的部分的建設行為難以規(guī)劃管理，并且有的地方?jīng)]有控規(guī)導致一些項目不能合法落地建設。

1.4 對空間的管理存在差異

土地規(guī)劃對用地可以分為三大類：市建設用地、農(nóng)用地、未利用地。而生態(tài)保護規(guī)劃規(guī)劃則分為四大類：禁止建設、有條件建設、限制建設以及允許建設四個區(qū)域，其劃分標準和城市規(guī)劃的空間管理內(nèi)容幾乎一樣。然而在城市規(guī)劃中沒有對空間管制的主體進行明確，導致對建設區(qū)的管理增加難度，進而致使在非建設區(qū)上的建設行為屢禁不止。但是土地規(guī)劃對非建設用地的規(guī)劃十分明確，因此不存在建設區(qū)非建設用地的問題。

2 城市規(guī)劃怎樣調(diào)整來適應多規(guī)合一

2.1 統(tǒng)一技術標準

（1）統(tǒng)一結束時間。城市規(guī)劃的規(guī)劃時間為20年，下次規(guī)劃的時間為2020年。土地規(guī)劃的時間是由國務院規(guī)定的，國務院規(guī)定的時間為2020年，土地規(guī)劃時間與城市規(guī)劃相同。所以下一輪的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃是在同一時間。

（2）對全域進行統(tǒng)籌規(guī)劃。以往的城市規(guī)劃都是以市中心為規(guī)劃區(qū)，要對其進行改變，應以全市行政區(qū)域為規(guī)劃區(qū)，并對各類用地進行統(tǒng)一核算。采用兩套規(guī)劃標準，以城鄉(xiāng)建設區(qū)為劃分線，線內(nèi)應用城市規(guī)劃標準，線外應用土地規(guī)劃標準，并研究如何使城市規(guī)劃標準和土地規(guī)劃標準相互銜接。

（3）制定統(tǒng)一坐標體系，統(tǒng)一采用國家2000坐標系。

2.2 明確發(fā)展方向，確定城市發(fā)展最低標準

（1）建立最低發(fā)展標準。建立區(qū)域發(fā)展觀念，了解省級規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃以及土建等相關規(guī)劃，進而根據(jù)相關規(guī)劃定位制定合理的發(fā)展目標，在對城市發(fā)展功能、土地建設需求、生態(tài)環(huán)境等多方面因素進行考慮，進而有效的確定城市發(fā)展最低標準，在發(fā)展中尋找城市發(fā)展現(xiàn)狀與上層規(guī)劃之間的矛盾，在不打破發(fā)展底線的基礎上，對發(fā)展策略進行微調(diào)以實現(xiàn)各項工作的開展。

（2）對總規(guī)模進行控制以及對生態(tài)環(huán)境的保護。對于規(guī)模的擴大應該參照指標框架，在指標框架內(nèi)對空間進行合理優(yōu)化。在城市規(guī)劃中應該設定最基本的生態(tài)保護標準，這個標準是硬性的，側重點是城市規(guī)模和城市密度的關系，并在生態(tài)空間保護和土地集中利用方面加大探索力度。

2.3 確定城市主體功能，對城市進行有效布局

將土地規(guī)劃建設用地的管理方法加入到城市規(guī)劃中，在城市規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系建設以及發(fā)展中進行體現(xiàn)。確定市區(qū)發(fā)展規(guī)模以及職能等，充分協(xié)調(diào)主體功能，進而確定用地規(guī)模以及發(fā)展方向。

2.4 統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局

對城市規(guī)劃用地進行統(tǒng)籌發(fā)展，城建規(guī)劃用地應和土地規(guī)劃建設用地的規(guī)模以及范圍應相同。確定農(nóng)村和城鎮(zhèn)結合后所需用地，對建設用地和農(nóng)用進行區(qū)分，對農(nóng)田的基本情況進行調(diào)查并對農(nóng)田進行保護，當農(nóng)村并點后對其原來的土地進行整理，在確保農(nóng)用田地不會減少的前提下，尋找城鎮(zhèn)建設用地增加，農(nóng)村建設用地減少相結合的土地流轉模式。

在統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局的前提下，對用地進行協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃應該使土地規(guī)劃的用地指標、土地利用結構、農(nóng)田數(shù)量等內(nèi)容要滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要求的基礎上，實現(xiàn)對空間的合理布局，繼而能夠最大程度的減小城鄉(xiāng)發(fā)展和耕地保護之間的矛盾以及土地和供應商之間的關系。

2.5 制定預期結果，落實計劃方案

（3）加強編制審查，注重結果。增加對編制審查的手段，進而有效的增加編制審查的力度。對規(guī)劃結果、建設用地、以及空間管制進行分區(qū)，把其中的重點內(nèi)容加大編制審查，保證上下一樣，做到無縫對接，此環(huán)節(jié)一定要層層落實。

3 總結

城市規(guī)劃的目的是為了使得城市具有更好的發(fā)展，它既表現(xiàn)了國家對地方的調(diào)控又能體現(xiàn)地方政府對發(fā)展的渴望。本文以“多規(guī)合一”為出發(fā)點，將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中遇到的問題進行詳細的分析，并給出相應的解決方法，進而有效的促進城市協(xié)同發(fā)展推進地方政府構建良好的行動綱領。

[1]王美飛.“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃應對[J].上海城市規(guī)劃，2017（4）：114～118.

[2]張東升.“多規(guī)合一”規(guī)劃編制體系的構建研究[C].2016中國城市規(guī)劃年會，2016.