檢察職能融入生態(tài)文明建設(shè)的探索與思考

●楊德偉 杜 波/文

近年來，重慶巫溪縣檢察院努力踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，2017年11月在中西部地區(qū)率先成立首個林業(yè)生態(tài)保護檢察室，將分散的檢察職能串聯(lián)起來，把林業(yè)生態(tài)保護檢察制度的建立作為推進職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸后檢察機關(guān)服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的新動力，有力推動“生態(tài)檢察”工作，取得初步成效。

一、依法嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪

嚴肅查辦生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。2012年-2017年，縣檢察院共查辦環(huán)境保護領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件6件6人，其中玩忽職守案4件4人，違法發(fā)放林木采伐許可證案1件1人，環(huán)境監(jiān)管失職案1件1人。這6起案件共造成轄區(qū)內(nèi)300多畝林地被非法毀壞，500多立方米的林木被濫砍濫伐。嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪。2012年-2018年6月，縣檢察院共受理公安機關(guān)提請審查逮捕破壞環(huán)境資源類案件30件45人，批準逮捕24件33人，不批準逮捕6件9人。監(jiān)督縣森林公安局立案3件3人，占提請審查逮捕總件數(shù)12.5%。林業(yè)公安共移送檢察機關(guān)起訴58件86人，其中，盜伐林木、濫伐林木案件占比達75%。

二、積極探索林業(yè)生態(tài)資源保護新路徑

據(jù)統(tǒng)計，2012-2017年，巫溪縣檢察院共查辦涉林領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件6件6人；縣林業(yè)局森林公安局共立案查辦刑事犯罪案件52件72人，查辦行政違法案件433件747人（2017年林業(yè)部門查辦刑事案件9件19人，查處行政違法案件107件240人）。這些違法犯罪嚴重影響著生態(tài)環(huán)境保護和林業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展，需進一步強化措施，依法治理。以依法保護為本，在監(jiān)督方式上凸顯檢察職能。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家監(jiān)察體制改革推進，偵防職能轉(zhuǎn)換，檢察機關(guān)法律監(jiān)督屬性進一步凸顯，監(jiān)督面依法得到拓寬。2017年修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對危害公共利益的行為提起公益訴訟。因此，檢察機關(guān)要想把工作做實做專，充分行使更具有針對性和可操作性的監(jiān)督職權(quán)，成立具有專業(yè)知識、集服務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督職能于一身的辦事機構(gòu)很有必要，林業(yè)生態(tài)保護檢察室應(yīng)運而生。

以機制創(chuàng)新為動力，在保護方式方法上求實。習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護，發(fā)表了一系列重要講話，并明確指出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行更嚴格的制度、更嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。建立生態(tài)檢察機制，是踐行“兩山”理論、建設(shè)生態(tài)文明的保障，是檢察機關(guān)嚴格依法辦案，充分行使檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，督促生態(tài)環(huán)境資源主管部門嚴格依靠制度、依靠法治履行法定職責(zé)的重要推力。在對林業(yè)資源保護充分調(diào)研基礎(chǔ)上，巫溪縣檢察院黨組2017年5月研究決定，把服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)保護檢察監(jiān)督作為爭創(chuàng)“雙基”建設(shè)特色院的第一抓手推進，成立由檢察長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，與縣林業(yè)局多次召開聯(lián)席會議，共同研究制定《巫溪林業(yè)生態(tài)保護工作機制》，就信息共享、法律監(jiān)督、公益訴訟、預(yù)防職務(wù)犯罪、政策研究、法律宣傳、聯(lián)席會議、聯(lián)絡(luò)員以及林業(yè)生態(tài)保護檢察室的職能職責(zé)等方面作出了具體規(guī)定。一是建立林業(yè)生態(tài)保護聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議成員由縣檢察院檢察長、分管副檢察長，縣林業(yè)局局長、分管局領(lǐng)導(dǎo)和林業(yè)生態(tài)保護檢察室人員組成。把握新情況、分析新問題，通報涉林犯罪案件懲治和預(yù)防犯罪工作的情況，研究解決協(xié)作中出現(xiàn)的重大問題。工作層面的聯(lián)席會議主要解決工作中的具體問題和重要案件的查處工作。二是建立犯罪預(yù)防機制。多措并舉開展犯罪預(yù)防活動，定期組織開展專題調(diào)研或?qū)ｎ}研討，分析破壞森林資源違法犯罪發(fā)生的特點和規(guī)律。加強對基層護林人員素能培養(yǎng)，林業(yè)部門重點培訓(xùn)護林人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水準，檢察機關(guān)重點講授法律法規(guī)知識，共同提高護林人員的業(yè)務(wù)工作能力和執(zhí)法水平。派駐基層檢察室定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然保護區(qū)等開展林業(yè)生態(tài)保護宣傳，提高群眾生態(tài)意識，激發(fā)群眾主動參與環(huán)境保護的行為自覺。三是建立定期巡查制度，監(jiān)督規(guī)范依法行政。派駐基層檢察室定期派員走訪林業(yè)場、站、所，查詢林業(yè)行政處罰臺賬，對于行政處罰的案件適用法律程序、處罰依據(jù)等進行有效溝通與監(jiān)督，切實監(jiān)督依法行政。林業(yè)部門處罰的行政案件，應(yīng)將處理意見書副本送派駐檢察室備查。四是建立行政執(zhí)法活動監(jiān)督制度。延伸檢察監(jiān)督觸角，加大對行政執(zhí)法活動監(jiān)督，派駐檢察室對行政執(zhí)法過程進行全方位監(jiān)督，重點監(jiān)督符合立案條件而不立案，不應(yīng)立案而立案的情況，定期與不定期地對轄區(qū)內(nèi)破壞環(huán)境資源違法犯罪查辦情況進行巡查，梳理摸排有案不移、有案不立、以罰代刑的線索。五是依法履行檢察監(jiān)督職責(zé)，開展公益訴訟工作。檢察機關(guān)對林業(yè)行政許可、行政執(zhí)法活動中的不作為、亂作為、慢作為等情形通過發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟等方式，依法行使法律監(jiān)督權(quán)，督促行政部門積極作為。六是建立業(yè)務(wù)工作雙向咨詢制度。檢察院在辦理刑事案件，以及林業(yè)局在辦理行政執(zhí)法案件過程中，對于案件涉及的行政執(zhí)法領(lǐng)域或刑事司法領(lǐng)域的法律適用、案件移送、證據(jù)收集審查等專業(yè)性、行業(yè)性問題，啟動相互咨詢的工作機制。對案情重大、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認定的案件，林業(yè)局可以就刑事案件管轄，立案追訴標準，法律適用，證據(jù)的固定、保全、勘驗、鑒定，涉案財物的移送，案件移送程序等問題咨詢檢察院。檢察院可就案件辦理涉及的具有行業(yè)性、專業(yè)性的問題咨詢林業(yè)局。七是建立信息共享機制。探索建立網(wǎng)上信息銜接共享機制，推進行政執(zhí)法與刑事司法無縫對接?？h檢察院向縣林業(yè)局提供法律法規(guī)、司法解釋、典型案例等相關(guān)信息，縣林業(yè)局向縣檢察院提供查處行政違法案件情況、行業(yè)規(guī)定等相關(guān)信息。依托巫溪縣檢察院行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息監(jiān)督平臺，林業(yè)局在辦理行政執(zhí)法案件時，對已立案的案件信息實時、準確、完整地錄入行政執(zhí)法系統(tǒng)，保障檢察院及時登錄“兩法”銜接工作信息共享平臺查閱案件，發(fā)現(xiàn)線索并按照程序進行審查和調(diào)查。

三、林業(yè)生態(tài)保護工作的初步成效

一是踐行了雙贏多贏共贏的新時代法律監(jiān)督理念。2017年11月，在重慶市檢察院、重慶市林業(yè)局、重慶市檢察院第二分院、巫溪縣等各級領(lǐng)導(dǎo)支持參與下，巫溪縣“林業(yè)生態(tài)保護檢察室”掛牌成立，試行“派駐+巡查”工作機制聯(lián)合開展林業(yè)生態(tài)保護工作。林業(yè)生態(tài)保護檢察室通過加強部門間的溝通協(xié)作，將各自案件辦理過程中可能涉及的問題及時進行溝通。如2017年7月，巫溪縣森林公安局在調(diào)查巫溪縣田壩200MWp光伏輸出線路工程項目過程中發(fā)現(xiàn)，施工單位在沒有辦理砍伐手續(xù)和征占用林地手續(xù)的情況下砍伐林木，嚴重違反了森林資源法律法規(guī)，調(diào)查組還發(fā)現(xiàn)除施工單位環(huán)保法制意識不強、片面追求工期進度外，該項目主管部門監(jiān)管不力、服務(wù)不優(yōu)、普法不全等問題，致使企業(yè)在沒有辦理《使用林地審核同意書》《林木采伐許可證》的情況下就招標組織實施，造成非法占用林地、濫伐林木。森林公安局將這些情況及時通報給林業(yè)生態(tài)保護檢察室，鑒于該項目是巫溪縣重點招商引資項目，縣檢察院及時向巫溪縣委呈送了調(diào)查報告，責(zé)成相關(guān)部門及時處理，縣檢察院民行部門啟動公益訴訟訴前工作程序，向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議?？h林業(yè)局根據(jù)檢察建議要求，制定了詳細方案，排查全縣所有建設(shè)項目中破壞林業(yè)生態(tài)的隱患問題。

二是夯實了行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建立聯(lián)動調(diào)查打擊機制。發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護檢察室在嚴厲打擊破壞生態(tài)資源違法犯罪的“前哨”作用，建立行政執(zhí)法案件線索移送清單，做到逐案登記、跟蹤到底，監(jiān)督行政執(zhí)法部門移送刑事案件，凡違法行為構(gòu)成犯罪需追究刑事責(zé)任的，監(jiān)督移送司法處理，同時跟進案件偵查、提請逮捕、移送起訴，適時介入偵查，引導(dǎo)證據(jù)收集和完善，提高監(jiān)督實效。在對林業(yè)案件的篩查中發(fā)現(xiàn)線索，如偵監(jiān)部門在篩查中發(fā)現(xiàn)李某某、屈某某濫伐林木，敖某某盜伐林木，及時向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議移送立案偵查，介入偵查并引導(dǎo)取證。

三是強化了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案的落地落實。將生態(tài)修復(fù)理念引入辦案實踐中，開啟了對森林資源生態(tài)司法保護和修復(fù)新模式。在全縣范圍內(nèi)試行 《修復(fù)生態(tài)環(huán)境告知書》《修復(fù)生態(tài)環(huán)境承諾書》（以下簡稱《告知書》《承諾書》）。 《告知書》是有林業(yè)執(zhí)法部門在查處林業(yè)違法犯罪案件中，對行政處罰相對人或犯罪嫌疑人發(fā)出的履行生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)文書，是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人自愿履行損害賠償義務(wù)的書面承諾。前期對涉案人員的經(jīng)濟狀況、生態(tài)環(huán)境損害程度進行評估，明確案件能否適用生態(tài)修復(fù)機制。中期聯(lián)合執(zhí)法機關(guān)與涉案人員約定修復(fù)生態(tài)環(huán)境的地點、方式、期限等，明確涉案人員生態(tài)修復(fù)責(zé)任；后期跟蹤、督導(dǎo)涉案人員及時進行生態(tài)修復(fù)，并檢查驗收修復(fù)情況，讓生態(tài)修復(fù)真正落到實處。

四、林業(yè)生態(tài)保護的持續(xù)發(fā)展重點

一是深化林業(yè)生態(tài)保護普法宣傳教育。與林業(yè)部門協(xié)同開展林業(yè)保護普法宣傳。對涉林瀆職犯罪、刑事犯罪等構(gòu)成要件及典型案例進行宣傳，營造學(xué)法尊法守法用法的社會氛圍。同時，為林業(yè)行政機關(guān)開展的新一輪林業(yè)林地再確權(quán)工作提供法律服務(wù)保障。

二是建立健全生態(tài)司法修復(fù)機制。按照誰破壞誰修復(fù)、誰毀壞誰賠償?shù)脑瓌t，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機關(guān)、審判機關(guān)，健全生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)機制，對于積極履行生態(tài)修復(fù)的當事人，根據(jù)違法犯罪程度，把修復(fù)落實情況作為附條件從輕、減輕處罰的依據(jù)，并建立考察評估制度。對于單獨判處罰金刑、實體刑或緩刑的犯罪分子，檢察機關(guān)支持起訴或依法提起附帶民事公益訴訟，由生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督當事人修復(fù)，并落實跟蹤監(jiān)督措施。

三是堅決遏制破壞環(huán)境資源違法犯罪易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。對破壞山水林田湖草等生態(tài)環(huán)境資源違法犯罪，堅決做到發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，依托黨報、電視臺、媒體網(wǎng)站，加大反面典型曝光。同時，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展的需要，適度提高處以罰款、罰金、判處實體刑等幅度，提高從輕、減輕處罰的法律適用條件，堅決遏制破壞生態(tài)環(huán)境行政違法和刑事犯罪易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，形成震懾效應(yīng)。

四是建設(shè)補植復(fù)綠“悔過林”警示教育基地。由林業(yè)部門對愿意自覺補植補種的人員，指定區(qū)域進行綠化。對不能也不愿意補植補種的人員以給付財產(chǎn)賠償、委托他人補植補栽的方式進行種植，使之成為破壞林業(yè)生態(tài)的警示教育基地，實現(xiàn)懲治犯罪與保護生態(tài)環(huán)境的“雙贏”目標，促進林業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合治理。

五是加強生態(tài)檢察理論研究。準確把握中央、市委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署，注重研究事關(guān)生態(tài)檢察工作發(fā)展的全局性事項和問題，提升生態(tài)檢察工作前瞻性、科學(xué)性。加強生態(tài)檢察理論和實務(wù)問題研究，以第二輪農(nóng)村退耕還林、非煤礦山占用破壞林地、公益林補償，重點工程項目建設(shè)與林業(yè)資源保護，脫貧攻堅項目實施中非法占用林地和破壞林地資源等問題為重點，深刻認識和把握林業(yè)生態(tài)保護的規(guī)律性問題，為拓展檢察機關(guān)服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)提供理論支撐。