淺議檢察公益訴訟的辦案流程

●李延生 劉光輝/文

檢察公益訴訟，是指檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，或發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，履行訴前程序未實現(xiàn)公益保護之目的，進而依法提起訴訟，請求法院予以裁判的法律監(jiān)督活動。

一、案件管轄

檢察公益訴訟的案件管轄，是指各級檢察院之間以及不同地區(qū)的同級檢察院之間，查辦第一審公益訴訟案件的職權范圍和具體分工?！睹袷略V訟法》第55條第2款規(guī)定，檢察機關管轄破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件?！缎姓V訟法》第25條第4款規(guī)定，檢察機關管轄生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關管轄的公益訴訟案件依據(jù)不同標準可作兩種分類：按被訴對象（客體）不同，可分為民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件；按侵害公益內(nèi)容（侵權領域）不同，可分為環(huán)境公益訴訟案件、資源保護公益訴訟案件、消費者保護公益訴訟案件、國有財產(chǎn)保護公益訴訟案件等。

司法實踐中，檢察公益訴訟案件的管轄可概括為一般管轄、指定管轄、轉(zhuǎn)移管轄和集中管轄四種類型。一般管轄，是指民事公益訴訟案件一般由侵權行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市級檢察院管轄，行政公益訴訟案件一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層檢察院管轄。指定管轄，是指上級檢察院可以根據(jù)案件情況，將民事或行政公益訴訟案件指定轄區(qū)內(nèi)其他下級檢察院管轄。轉(zhuǎn)移管轄，包括向上轉(zhuǎn)移和向下轉(zhuǎn)移兩種情況，向上轉(zhuǎn)移是指上級檢察院直接提辦下級檢察院管轄案件或下級檢察院報請上級檢察院辦理本級管轄案件；向下轉(zhuǎn)移是指上級檢察院將本級管轄案件交由下級檢察院辦理。集中管轄，是指部分地區(qū)將其行政區(qū)域范圍內(nèi)的部分或全部民事公益訴訟和行政公益訴訟案件集中交由某個或少數(shù)基層檢察院和市級檢察院管轄。如陜西西安、安康兩市的環(huán)境資源公益訴訟案件都集中交由陜西鐵路檢察機關管轄。

二、線索受理程序

案件線索是檢察機關查辦公益訴訟案件的源頭，線索受理是檢察機關辦理公益訴訟案件的啟動程序。從辦案流程看，檢察公益訴訟案件線索的受理程序由線索發(fā)現(xiàn)、審查、受理錄入、移送和管理等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

檢察公益訴訟線索的發(fā)現(xiàn)途徑，法律規(guī)定的范圍相對較窄，《民事訴訟法》《行政訴訟法》都限定于“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)”。“履行職責”指檢察機關履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責。無論是在批捕還是在起訴工作中發(fā)現(xiàn)，都要單純依賴公安機關移來的刑事犯罪案件，而實踐中大量存在的損害公益行為，其性質(zhì)多是民事侵權行為或行政違法行為，因此，對于這些線索不可能通過履行批捕和起訴職責予以及時發(fā)現(xiàn)。鑒于此，司法實踐中各地檢察機關在發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的方法和途徑上都有所突破。除利用控申檢察工作中的舉報、控告、申訴、申請監(jiān)督等傳統(tǒng)途徑外，還充分利用媒體報道、專項活動、聯(lián)席會議、“兩法”銜接平臺、“微信”平臺等渠道發(fā)現(xiàn)線索。如江蘇泰州高新區(qū)檢察院在“官微”上線“隨時拍”平臺，福建廈門集美區(qū)檢察院建立由“網(wǎng)格員”組成的“集美生態(tài)環(huán)境公益微信群”，方便轄區(qū)群眾能夠全天候隨時隨地將公益訴訟線索上傳給檢察機關。這些舉措有效地拓寬和提升了檢察機關發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的途徑和效率。

解決了案件線索來源問題，下一步就是對線索的處理。在當前內(nèi)設檢察機構(gòu)改革實行“一個窗口（控申檢察）對外，一個閘門（案件管理）對內(nèi)”以及檢察管理實行統(tǒng)一化、科學化、集約化的趨勢下，由控申檢察部門負責受理公益訴訟案件線索較為合理?？厣隀z察部門負責對外接收公益訴訟案件線索的群眾投訴、控告、舉報和申請監(jiān)督，檢察機關其它業(yè)務部門在履行職責中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索，應當移送控申檢察部門?？厣隀z察部門負責對案件線索進行程序性審查，對屬本院管轄的案件，報分管檢察長同意受理后，錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，同時將線索和相關材料移送公益訴訟檢察部門。對不屬于本院管轄的案件，應當依法移送有管轄權的檢察院辦理。

三、立案調(diào)查程序

（一）有侵害公益的違法事實

侵害公益的違法事實是指客觀上存在某種侵害公益的違法行為。違法事實包括兩個方面內(nèi)容：一是要立案追究的，必須是依照民事、經(jīng)濟或行政等法律規(guī)定構(gòu)成實體違法且侵害公益的行為。侵害公益但合法的行為，違法但沒有侵害公益的行為，檢察機關都無權立案；二是要有必要的事實材料證明侵害公益的違法事實確已發(fā)生，包括違法行為已經(jīng)實施、正在實施或者預備實施等。

（二）需要追究行為人或行政機關的法律責任

只有當侵害公益的違法事實發(fā)生，依法需要追究行為人或行政機關法律責任時，才有必要而且應當立案。公益訴訟檢察部門通過審查，認為沒有侵害公益的違法事實，或者侵害公益的情形已經(jīng)消失，不需要追究法律責任時，應當作不予立案處理。

《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第6條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合，需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關規(guī)定辦理。這是目前對檢察機關辦理公益訴訟案件的調(diào)查程序最具權威性的原則規(guī)定。其他諸如公益訴訟的調(diào)查啟動、調(diào)查方式、調(diào)查手段以及調(diào)查結(jié)果處理、調(diào)查過程中能否談判和解等環(huán)節(jié)都缺乏法律或司法解釋的程序規(guī)范。

檢察公益訴訟調(diào)查兼具法律監(jiān)督的權力屬性和民事（行政）訴訟的權利屬性，調(diào)查的直接目的是有效實施法律監(jiān)督，積極主動發(fā)現(xiàn)并固定侵害公益的違法事實和證據(jù)，最終為救濟公益提供司法保障。因此，在權力屬性層面，檢察機關的調(diào)查權應當遵循謙抑性原則，除強制性措施禁止外，還應將調(diào)查行為限定在查明是否有侵害公益的違法行為和應否追究法律責任的范圍之內(nèi)。在訴訟權利屬性層面，如果經(jīng)談判和解能夠?qū)崿F(xiàn)公益保護目的，應當允許談判和解程序的存在，以利于節(jié)約有限的司法資源。

四、訴前程序

訴前程序，是檢察機關在調(diào)查程序結(jié)束后、擬向法院提起公益訴訟前法定的必經(jīng)程序。訴前程序的本質(zhì)是提醒和建議，對相對人不具有法律約束力。訴前程序的價值主要體現(xiàn)在三個方面：一是對法定的民事公益訴訟提起主體和行政執(zhí)法主體自主性的尊重；二是對檢察機關提起公益訴訟職權的有限制約；三是通過督促起訴、支持起訴、檢察建議等訴前程序可以使部分案件不必通過訴訟達到公益救濟目的，從而節(jié)約訴訟成本，避免司法資源浪費。

訴前程序應當在調(diào)查程序的基礎上展開。民事公益訴訟的訴前程序在《辦法》中規(guī)定了訴前督促起訴、訴前建議起訴和支持起訴三種程序，《解釋》則將訴前督促起訴和訴前建議起訴簡化為訴前公告起訴程序。這種簡化有利于檢察機關節(jié)約辦案資源，留出更多時間和人力專注于案件的辦理。行政公益訴訟的訴前程序在《辦法》中規(guī)定的程序是向行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責，而《解釋》的規(guī)定則變成了向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。顯然，《解釋》遺漏了檢察機關應當履行的督促行政機關糾正違法行為的訴前程序職責。

《解釋》規(guī)定，檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的公告期間為30日，檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序期間為兩個月?！?0日”是起訴猶豫期間，在這個期間，法律規(guī)定的機關和有關組織可以提起也可以不提起訴訟，期間屆滿，檢察機關才能決定是否以公益訴訟起訴人的身份向法院提起訴訟?！皟蓚€月”是行政機關的糾正違法期間或勤勉履職期間，期間屆滿，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關應當提起行政公益訴訟。

五、審查起訴程序

從廣義角度看，無論是檢察公益訴訟的案件受理、立案調(diào)查還是訴前程序，其實都可以看作是對案件起訴與否的審查程序，因為在這些程序的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能阻斷審查起訴程序。從狹義角度看，在檢察機關辦理公益訴訟案件流程上，審查起訴程序是訴前程序結(jié)束后的結(jié)案審查程序，也是與有管轄權法院受理環(huán)節(jié)相銜接的最后一道程序。審查起訴程序包括審查、審批和提起訴訟三個環(huán)節(jié)。

審查環(huán)節(jié)的基本任務是查明案件事實和證據(jù)材料是否符合檢察公益訴訟的起訴條件。檢察機關提起民事公益訴訟應查明：是否有充分證據(jù)證明存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護或者危害食品、藥品安全的侵權事實，是否有證據(jù)證明侵害公益的事實是違法行為，是否有證據(jù)證明侵害公益的違法行為是被起訴對象實施，是否有證據(jù)證明違法行為與損害后果之間具有因果聯(lián)系，是否有證據(jù)證明損害后果處于持續(xù)狀態(tài)或仍然存在重大損害危險，是否有證據(jù)證明法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟應查明：是否有證據(jù)證明被訴行政機關違法行使職責或不履行職責，是否有證據(jù)證明國家利益或社會公共利益受到損害或重大損害危險，是否有證據(jù)證明行政機關違法行使職責或不履行職責與損害后果或重大損害危險之間存在因果聯(lián)系，是否有證據(jù)證明行政機關在收到檢察建議后沒有糾正違法或依法履行職責。

提起檢察公益訴訟的審批程序與檢察機關司法責任制改革實行檢察官獨立辦案之間并不矛盾。檢察公益訴訟是國家頂層設計、自上而下推動的一項檢察機關新增業(yè)務，政治性強、專業(yè)性強、社會關注度高，實行檢察官獨任辦案制，很難順利完成。因此，在現(xiàn)階段，檢察機關辦理公益訴訟案件一般采用檢察官辦案組辦案、主管檢察長或檢察長把關，擬提起訴訟案件需層報省級檢察院或高檢院審查批準的辦案模式。

提起訴訟環(huán)節(jié)的主要工作是材料整理、向法院移送法律文書及證據(jù)材料。根據(jù)《解釋》規(guī)定，提起民事公益訴訟需要向法院提交民事公益訴訟起訴書并按照被告人數(shù)提出副本，被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料，檢察機關已經(jīng)履行公告程序的證明材料。提起行政公益訴訟需要向法院提交行政公益訴訟起訴書并按照被告人數(shù)提出副本，被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料，檢察機關已經(jīng)履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。