刑事訴訟監(jiān)督線索統(tǒng)一管理機(jī)制研究

●呂 鉞 穆柏川/文

隨著國(guó)家司法體制改革的不斷推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革也在不斷深化。強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟的法律監(jiān)督愈發(fā)成為檢察機(jī)關(guān)重要任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督是指人民檢察院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依照法定程序，通過(guò)行使國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)，督促糾正刑事訴訟過(guò)程中的違法行為，以保障訴訟程序正當(dāng)合法的一項(xiàng)專門性活動(dòng)。在此過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)刑事訴訟違法行為線索并進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一管理是進(jìn)行監(jiān)督并糾正的前提，否則刑事訴訟監(jiān)督工作將會(huì)啟動(dòng)乏力。

一、刑事訴訟監(jiān)督線索的含義和內(nèi)容

2018年最新修改的《刑事訴訟法》保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪活動(dòng)的偵查權(quán)，因此，刑事訴訟監(jiān)督線索主要是各類刑事訴訟違法犯罪行為線索，主要是指檢察機(jī)關(guān)各職能部門通過(guò)各種途徑收到或發(fā)現(xiàn)的司法機(jī)關(guān)及其工作人員在刑事訴訟活動(dòng)中實(shí)施的違反法律法規(guī)、可能影響司法公正的各種違法犯罪行為?？傮w來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等四項(xiàng)內(nèi)容，相關(guān)訴訟違法行為線索也基本分為以下四類：

（一）刑事立案監(jiān)督線索

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)受理立案監(jiān)督的線索主要有以下幾類：一是經(jīng)被害人來(lái)院控告或通過(guò)控告申訴部門上級(jí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)的要求立案的信訪材料；二是審查刑事逮捕案件時(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的線索；三是通過(guò)與行政部門的“兩法銜接”信息共享等平臺(tái)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的線索；四是派駐偵查機(jī)關(guān)的檢察室在工作中發(fā)現(xiàn)的線索等。在司法實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)都在不斷創(chuàng)新工作方法，著力破解立案監(jiān)督難題，暢通立案監(jiān)督渠道，拓展立案監(jiān)督線索。

（二）刑事偵查監(jiān)督線索

檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督在實(shí)踐中主要由審查逮捕和公訴部門負(fù)責(zé)，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在探索“訴訟職能與監(jiān)督職能相分離”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的情況下，才設(shè)有專門監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。無(wú)論如何改革，其線索來(lái)源主要有：一是審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查違法線索；二是審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)的偵查違法線索；三是派駐偵查機(jī)關(guān)的檢察室發(fā)現(xiàn)的偵查行為、適用強(qiáng)制措施以及刑拘未報(bào)捕等違法線索；四是提起公訴時(shí)進(jìn)行非法證據(jù)排除時(shí)發(fā)現(xiàn)的偵查活動(dòng)違法行為；五是控告申訴部門轉(zhuǎn)交的偵查活動(dòng)違法行為的控告材料等。

（三）刑事審判監(jiān)督線索

在以審判為中心的訴訟制度改革新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督并不違背“以審判為中心”的制度和理念，而是實(shí)現(xiàn)訴訟公正的必要條件，保障訴訟目的、功能和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的必然要求。［1］審判監(jiān)督的違法行為線索主要有：一是公訴人或檢察員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的審判活動(dòng)違法的情形；二是因?qū)徟胁还蛲鞣ú门惺盏疆?dāng)事人的舉報(bào)或控告材料；三是在因提出抗訴和提出再審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法行為線索等。

（四）刑事執(zhí)行監(jiān)督線索

刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督是人民檢察院對(duì)刑事執(zhí)行主體執(zhí)行生效的刑事判決、裁定、決定的活動(dòng)以及執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施、強(qiáng)制醫(yī)療等活動(dòng)是否合法實(shí)施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法時(shí)依法提出糾正意見(jiàn)的活動(dòng)。相對(duì)應(yīng)的刑事執(zhí)行違法行為線索主要包括：一是刑事訴訟參與人的申訴和控告；二是刑事執(zhí)行檢察部門在刑罰執(zhí)行場(chǎng)所主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的線索；三是其他檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門移送的線索等。

二、我國(guó)刑事訴訟監(jiān)督線索管理的現(xiàn)狀

2018年最新修訂的《人民檢察院組織法》再次明確和完善檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，但并未將訴訟違法行為的監(jiān)督單獨(dú)作為一項(xiàng)制度規(guī)定，故而在訴訟違法行為案件辦理方面的成文性、配套性制度、機(jī)制尚未建立。無(wú)論是對(duì)于訴訟違法行為及線索的范疇界定，線索受理后的辦案模式、工作機(jī)制構(gòu)建，還是案件辦結(jié)后跟蹤監(jiān)管職責(zé)的履行以及監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)等，都需要從理論上進(jìn)行分析、研究，并在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，最終形成一項(xiàng)可復(fù)制、可推廣的工作機(jī)制。［2］

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督因監(jiān)督領(lǐng)域條塊分割、監(jiān)督主體分散等原因，導(dǎo)致訴訟監(jiān)督工作中出現(xiàn)效率低、效果差、重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)督力量薄弱等情況，難以形成監(jiān)督合力，影響訴訟監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。［3］長(zhǎng)期以來(lái)，檢察監(jiān)督在檢察整體工作中一直是薄弱環(huán)節(jié)，究其原因主要是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在“重辦案，輕監(jiān)督”的思想，在工作中不善于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)訴訟違法行為線索，發(fā)現(xiàn)線索后又缺乏相應(yīng)統(tǒng)一的工作機(jī)制，導(dǎo)致訴訟與監(jiān)督失衡。具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)有：一是線索來(lái)源主體多又較為分散。從立案、偵查、審查起訴到執(zhí)行各個(gè)刑事訴訟環(huán)節(jié)，目前對(duì)刑事訴訟違法行為的線索如何管理未作統(tǒng)一要求，沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)，各類刑事訴訟監(jiān)督線索來(lái)源多元化而又不盡相同，比較分散的存在于檢察機(jī)關(guān)各部門辦案人員手中，未能形成統(tǒng)一的線索來(lái)源收集、管理的工作機(jī)制。二是線索的來(lái)源范圍存在盲區(qū)。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)掌握全部刑事訴訟監(jiān)督信息，但在司法實(shí)踐中，在刑事訴訟環(huán)節(jié)還有諸多可能存在的訴訟違法行為線索為檢察機(jī)關(guān)所不能掌握，存在監(jiān)督的空白點(diǎn)。三是線索管理呈現(xiàn)割據(jù)化，未形成合力。刑事訴訟是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，某一個(gè)刑事案件根據(jù)訴訟運(yùn)行軌跡可能會(huì)存在于在刑事訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)采取管理刑事訴訟違法行為線索的方式和力量均呈現(xiàn)靜態(tài)化分布，各個(gè)部門多局限于本部門的訴訟監(jiān)督線索，分別承擔(dān)、劃段分配監(jiān)督任務(wù)，各部門之間的聯(lián)系也較少，未能對(duì)線索信息共享，形成監(jiān)督空當(dāng)，影響了監(jiān)督質(zhì)效。四是線索辦理的跟蹤反饋機(jī)制不健全。我國(guó)法律規(guī)定的監(jiān)督手段多是讓監(jiān)督對(duì)象說(shuō)明理由或提出糾正意見(jiàn)等方式，本身就存在監(jiān)督剛性不足的問(wèn)題，目前還存在對(duì)刑事訴訟違法行為線索的辦理結(jié)果跟蹤監(jiān)督不到位，對(duì)監(jiān)督線索處理反饋機(jī)制缺乏等影響監(jiān)督效果的根本性問(wèn)題。

最高人民檢察院于2009年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作，突出重點(diǎn)完善機(jī)制全面加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督。近年來(lái)，多地檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家司法改革的大背景下，圍繞強(qiáng)化刑事訴訟監(jiān)督進(jìn)行了一系列探索和創(chuàng)新刑事訴訟監(jiān)督線索管理辦法，取得了明顯成效。為順利推進(jìn)對(duì)訴訟違法線索的統(tǒng)一規(guī)范管理，湖北省檢察院于2010年明確由控申部門對(duì)訴訟違法線索進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理，負(fù)責(zé)訴訟違法線索的統(tǒng)一受理、分流、跟蹤督辦以及情況分析等工作。［4］北京市檢察機(jī)關(guān)司法體制改革試點(diǎn)工作，將訴訟監(jiān)督職能提到與訴訟職能并重的地位，秉承“兩個(gè)適當(dāng)分離”的原則，成立了專門的訴訟監(jiān)督部門。［5］中央司法改革方案提出要健全公安派出所檢察監(jiān)督機(jī)制的要求后，各地檢察機(jī)關(guān)因地制宜地開(kāi)展了試點(diǎn)工作。強(qiáng)化對(duì)公安派出所的檢察監(jiān)督，規(guī)范公安派出所的刑事執(zhí)法行為，是新一輪司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。［6］總體來(lái)說(shuō)，優(yōu)化檢察職權(quán)配置，整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部訴訟監(jiān)督資源，建立相對(duì)集中的刑事訴訟違法線索管理機(jī)制，統(tǒng)一對(duì)線索的收集、調(diào)查、處理環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，才能更好破解檢察監(jiān)督工作中存在的一系列問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，制定切實(shí)可行的訴訟監(jiān)督線索統(tǒng)一管理辦法，構(gòu)建對(duì)刑事訴訟監(jiān)督線索進(jìn)行統(tǒng)一管理的機(jī)制，對(duì)訴訟監(jiān)督的工作流程進(jìn)行全方位設(shè)定，對(duì)開(kāi)展訴訟監(jiān)督的部門機(jī)構(gòu)和檢察官科學(xué)定位，對(duì)刑事訴訟監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)、收集、分流處置和調(diào)查處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事訴訟違法行為線索科學(xué)管理以及刑事檢察監(jiān)督效能提升的最終目的。

三、統(tǒng)一管理刑事訴訟監(jiān)督線索的路徑

（一）確定專門的部門統(tǒng)一受理線索

在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架下，可將刑事訴訟監(jiān)督線索統(tǒng)一由控告申訴或案件管理部門受理登記和管理，即將群眾控告、上級(jí)交辦以及批捕、公訴、執(zhí)行等部門自行發(fā)現(xiàn)的刑事訴訟違法行為線索都交由專門的部門統(tǒng)一受理登記，并負(fù)責(zé)訴訟違法線索的分流、交辦、督辦等工作，以繼續(xù)發(fā)揮和延伸控告申訴檢察職能，也能從源頭擴(kuò)展訴訟違法線索來(lái)源，促使訴訟違法線索管理水平提高。對(duì)刑事訴訟監(jiān)督線索進(jìn)行統(tǒng)一管理，并非是不加區(qū)分的管理，同時(shí)進(jìn)行分類受理和管理，才能保證刑事訴訟監(jiān)督線索來(lái)源廣、數(shù)量多、質(zhì)量高，使得訴訟監(jiān)督工作針對(duì)性更強(qiáng)，以保證訴訟監(jiān)督工作高效運(yùn)行。

（二）構(gòu)建相互協(xié)作聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

結(jié)合檢察工作實(shí)際，可建立“橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動(dòng)、總體統(tǒng)籌”的工作機(jī)制，積極探索構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)專門的刑事訴訟監(jiān)督部門或人員協(xié)作配合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，可根據(jù)北京、湖北等地檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟監(jiān)督和訴訟職能適當(dāng)分離的有益探索，優(yōu)化法律監(jiān)督職能在檢察機(jī)關(guān)各部門之間的資源配置。可在刑事訴訟監(jiān)督線索統(tǒng)一受理登記以后，分流到相應(yīng)的訴訟監(jiān)督部門，設(shè)專職訴訟監(jiān)督檢察官進(jìn)行辦理，既加強(qiáng)與對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)部門的橫向協(xié)作，又同時(shí)加強(qiáng)各部門之間的縱向協(xié)作，呈現(xiàn)立體化的刑事訴訟監(jiān)督模式。

（三）打造專業(yè)的訴訟監(jiān)督信息平臺(tái)

信息先導(dǎo)是推行訴訟監(jiān)督內(nèi)部資源整合的前提和基礎(chǔ)，也是推進(jìn)訴訟監(jiān)督“四化”的必要手段。需加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)各部門訴訟監(jiān)督信息溝通，統(tǒng)一管理，才能有效掌控各類刑事訴訟監(jiān)督資源，做到有的放矢。具體可打造類似檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的訴訟監(jiān)督信息平臺(tái)，由控告申訴或案件管理部門具體掌握管理，對(duì)受理的各類刑事訴訟違法行為線索登記后進(jìn)行程序性管理，即對(duì)刑事立案、偵查、公訴、執(zhí)行各環(huán)節(jié)的訴訟監(jiān)督線索進(jìn)行管控，分流到各環(huán)節(jié)的訴訟監(jiān)督部門處理，涉及具體案件的線索在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)按照刑事訴訟法規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處理，其他線索由各訴訟監(jiān)督專職檢察官辦理后進(jìn)行相應(yīng)處理，刑事訴訟監(jiān)督線索的辦理過(guò)程和結(jié)果則由專門的部門進(jìn)行監(jiān)督管理，繼而建立一整套刑事訴訟監(jiān)督線索登記機(jī)制、流程監(jiān)控機(jī)制和監(jiān)督工作督導(dǎo)機(jī)制。

（四）將訴訟監(jiān)督線索辦理過(guò)程納入考評(píng)機(jī)制

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)刑事訴訟監(jiān)督工作的評(píng)價(jià)主要是通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的年度業(yè)務(wù)考核來(lái)實(shí)現(xiàn)的，存在對(duì)訴訟監(jiān)督工作評(píng)價(jià)的內(nèi)容不完整且不能動(dòng)態(tài)反映訴訟監(jiān)督工作的情況等問(wèn)題。因此，對(duì)刑事訴訟監(jiān)督線索統(tǒng)一管理并納入檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評(píng)和案件質(zhì)量考核體系，能有效提高刑事訴訟監(jiān)督線索的辦理和管理水平，從而調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)各部門開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的積極性。

注釋

［1］陸旭：《以審判為中心視角下的審判監(jiān)督》，載《中國(guó)檢察官》2015年第7期。

［2］孫宏偉等：《訴訟違法行為線索管理及辦案機(jī)制研究》，載《人民檢察》2016年第19期。

［3］徐燕平：《檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督內(nèi)部資源整合機(jī)制研究》，載《犯罪研究》2014年第2期。

［4］湖北省檢察院：《湖北檢察院推進(jìn)對(duì)訴訟違法線索統(tǒng)一規(guī)范管理》，載湖北省人民檢察院網(wǎng)站http://www.hbjc.gov.cn/jcyw/201501/t20150105_605871.shtml，訪問(wèn)日期：2017年7月2日。

［5］苗蓉蓉：《刑事審判監(jiān)督線索的分類和流程管理》，載北京檢察網(wǎng)http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=57&XXBH=50118，訪問(wèn)日期：2017年7月3日。

［6］元明、張慶彬：《公安派出所刑事執(zhí)法的檢察監(jiān)督》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。