新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本遵循

靳瀾濤

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法規(guī)，法規(guī)必成體系，體系必須完善。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中旗幟鮮明地提出了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)”的宏大命題，為新時(shí)代從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了有力抓手，也回應(yīng)了黨內(nèi)法規(guī)自身工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。黨內(nèi)法規(guī)制度體系并不是由若干文本堆疊而成的簡單羅列，而是以一定規(guī)則和要求為基本遵循，由形態(tài)各異但一脈相承的制度規(guī)范形成的一個(gè)有機(jī)整體，經(jīng)歷了由點(diǎn)到線、由線到面、再由面到體的發(fā)展歷程。因此，要構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須要注重頂層設(shè)計(jì)，厘清這些基本規(guī)則和要求，以便更好地落實(shí)黨的十九大關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總體部署。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)設(shè)定

自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)，將其作為黨內(nèi)制度建構(gòu)的核心目標(biāo)，多次列入黨的綱領(lǐng)性文件中，并先后出臺(tái)一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，并將其納入中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中再次明確地提出：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，指明了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的行動(dòng)指南。既然稱之為“體系”，則并非是同質(zhì)規(guī)范的物理疊加，而應(yīng)是異質(zhì)規(guī)范的化學(xué)融合，不同制度文本之間既能各有側(cè)重，各展所長，也能相互銜接，渾然一體。如果無法形成完備的制度體系，難以理順各種黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，則很容易造成疊床架屋、相互掣肘甚至沖突打架的現(xiàn)象。誠如馬克思·韋伯所言，“體系化是構(gòu)成一個(gè)邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系”。[1]

因此，黨內(nèi)法規(guī)需要通過歸納梳理、去粗取精、刪繁就簡的淬煉過程，建構(gòu)起一個(gè)內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的體系，以真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治的目標(biāo)。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，前提是明確判斷完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否形成的基本標(biāo)準(zhǔn)，具體可以分為形式標(biāo)志、實(shí)質(zhì)標(biāo)志、內(nèi)部標(biāo)志、外部標(biāo)志等。這四個(gè)方面的特征將為黨內(nèi)法規(guī)體系勾勒出一個(gè)大概的輪廓和形象，更為黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)明確了行動(dòng)指南和基本方向。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”[2]面對這一宏大目標(biāo)和艱巨任務(wù)，厘清黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本要求，顯得尤為迫切，也格外重要。

二、形式標(biāo)志：文本規(guī)范性與結(jié)構(gòu)科學(xué)性

文本的規(guī)范性是確保黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)性與統(tǒng)一性的前提，也是便于各級黨組織和黨員學(xué)習(xí)和掌握的關(guān)鍵，主要體現(xiàn)為名稱規(guī)范性、邏輯規(guī)范性、用語規(guī)范性和格式規(guī)范性。首先，在名稱使用上，盡管不同黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容各異，但使用的都是黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、細(xì)則等專屬名稱，明顯有別于其他規(guī)范性文件。其次，在應(yīng)然邏輯上，黨內(nèi)法規(guī)通常包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果等一套完整的邏輯結(jié)構(gòu)，明確了黨組織和黨員應(yīng)為、可為、禁為的情形，以及肯定性或否定性后果，清晰體現(xiàn)了其作為行為規(guī)范的特征，進(jìn)一步發(fā)揮行為指引與后果預(yù)測的功能。其次，在具體用語上，黨內(nèi)法規(guī)使用的主要是含義確定、少有歧義的規(guī)范化語言，通過“法言法語”強(qiáng)化制度規(guī)范的明確性與權(quán)威性。最后，在文本格式上，黨內(nèi)法規(guī)無論形式如何，完整的格式應(yīng)該包括總則、分則、罰則和附則，前后相續(xù)，相互銜接。

作為異質(zhì)規(guī)范組成的統(tǒng)一整體，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還應(yīng)該具有科學(xué)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在橫向和縱向兩個(gè)層面上。從橫向來看，法規(guī)部門齊全且劃分合理，從縱向來看，層次結(jié)構(gòu)清晰且效力各異，一橫一縱，相互配合，才能更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度體系的合力。一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的主要法規(guī)部門應(yīng)該是齊全的，且依據(jù)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的不同，做好明確的分工和劃分，這樣可以使各個(gè)法規(guī)部門之間相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)由于制定主體的不同，不同的黨內(nèi)法規(guī)制定主體所出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)就呈現(xiàn)出效力上的層次性。[3]

目前，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成了以1部黨章為根本，以3部準(zhǔn)則和22部條例為主干，以約1800件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝椏的有機(jī)統(tǒng)一整體。[4]總體而言，可以將其概括為“三層結(jié)構(gòu)”和“七位制度”，依次排布為黨章、基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)、配套性黨內(nèi)法規(guī)等三個(gè)層次，每個(gè)層次又包含形態(tài)各異的法規(guī)，共計(jì)七種，基礎(chǔ)主干與層層枝分相結(jié)合，最終呈現(xiàn)出“樹狀”形態(tài)，搭建起黨內(nèi)立法的“四梁八柱”。但是，這一制度框架只能說是初步形成，距離體系化的目標(biāo)尚須進(jìn)一步完善。例如，許多主要領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、主干性法規(guī)亟待建立，黨在領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法等方面工作尚缺乏規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的支撐性法規(guī)；部分配套法規(guī)制度應(yīng)及時(shí)出臺(tái)，方能確?；A(chǔ)主干法規(guī)確立的宏觀原則和制度能夠得到有效貫徹；程序性法規(guī)與實(shí)體性法規(guī)應(yīng)互相兼顧，須加快黨內(nèi)法規(guī)的程序性立法。這些問題的存在，表明了黨內(nèi)法規(guī)制度體系還需要通過“立梁架柱”和“添磚加瓦”，使“三層結(jié)構(gòu)”和“七位制度”構(gòu)筑得更加牢固，讓全面從嚴(yán)治黨的制度大廈拔地而起。

三、實(shí)質(zhì)標(biāo)志：內(nèi)容完備性與價(jià)值一致性

黨的十九大報(bào)告鮮明指出，要“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)”，這也為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容框架指明了方向。與黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用相對應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的調(diào)整范圍也涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的各個(gè)方面，從而使黨的意志和主張的影響力覆蓋整個(gè)社會(huì)活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范事項(xiàng)、調(diào)整范圍和制度安排只有回應(yīng)新時(shí)代黨的“五大建設(shè)”的現(xiàn)實(shí)需要，不留下制度空白和彈性空間，才能真正體現(xiàn)依規(guī)治黨的全面性。

根據(jù)2013年11月中央印發(fā)的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，中央黨內(nèi)法規(guī)體系包括“1+7”個(gè)方面，包括黨章、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面、黨的思想建設(shè)方面、黨的組織建設(shè)方面、黨的作風(fēng)建設(shè)方面、黨的反腐倡廉建設(shè)方面、黨的民主集中制建設(shè)方面。在此基礎(chǔ)上，中央于2017年6月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，進(jìn)一步將上述“1+7”的框架濃縮為“1+4”的框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊，形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架，也成為今后一個(gè)時(shí)期里黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在內(nèi)容上的參考指標(biāo)。同時(shí)，這四大板塊分別對應(yīng)黨章的不同章節(jié)，組織法規(guī)制度承接第三、四、五章，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度對應(yīng)總綱和第九、十章，自身建設(shè)法規(guī)制度回應(yīng)第一、二、六、十一章，監(jiān)督保障法規(guī)制度銜接第七、八章。這樣既突出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備性，也進(jìn)一步鞏固了黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的最高地位。

古人云，“有道以統(tǒng)之，法雖少，足以化矣；無道以行之，法雖眾，足以亂矣”。[5]黨的執(zhí)政地位和統(tǒng)攬全局的角色，決定了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的全面性和異質(zhì)化，但彼此之間仍然需要保持價(jià)值追求上的統(tǒng)一，才能避免出現(xiàn)脫節(jié)或違逆的現(xiàn)象。在黨的十九大確立的新的黨的建設(shè)總體布局中，黨的政治建設(shè)是最重要的，是統(tǒng)領(lǐng)、是核心，決定黨的建設(shè)的方向和效果。[6]黨規(guī)的本質(zhì)屬性是黨的統(tǒng)一意志，彰顯了黨在政治生活中的價(jià)值觀念和基本立場，是一種“公意”。[7]各種黨內(nèi)法規(guī)共用“黨”姓，這就使得不同黨規(guī)規(guī)范彼此之間具有價(jià)值一致性，把牢政治方向，始終與中央的重大決策部署保持高度一致，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的應(yīng)然立場?！叭f山磅礴必有主峰，龍袞九章但挈一領(lǐng)”，黨內(nèi)法規(guī)所肩負(fù)的政治目標(biāo)不僅要落實(shí)在單個(gè)的制度文本中，更要在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系中一以貫之，時(shí)時(shí)遵循，處處體現(xiàn)。

四、內(nèi)部標(biāo)志：規(guī)范協(xié)調(diào)性與制度銜接性

體系化意味著無矛盾與協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善不僅要完成量的積累，更要實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。如果不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范只是零散地疊加在法規(guī)體系內(nèi)，就會(huì)阻礙黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性和實(shí)施效果。既然稱為“體系”，必須各展所長、相互銜接、發(fā)揮合力，方能名符其實(shí)。在這一點(diǎn)上，我們可將黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作人體，人的骨骼、血液、神經(jīng)、器官等諸多子系統(tǒng)各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成一個(gè)體格健全、神智正常的人體。黨規(guī)制度體系亦然。黨內(nèi)制度體系是對各類異質(zhì)規(guī)范的整合而非同質(zhì)規(guī)范的疊加。[8]在完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，不同規(guī)范非但不會(huì)因?yàn)楫愘|(zhì)而發(fā)生排斥反應(yīng)，反而因?yàn)楣δ芑パa(bǔ)而相輔相成，按照下位合乎上位、左右相互銜接、先后協(xié)調(diào)一致的內(nèi)在邏輯要求，形成一個(gè)配套完備的整體。

為了解決黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、銜接性和統(tǒng)一性問題，需要以改革創(chuàng)新精神建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作的制定規(guī)劃機(jī)制、審議審核機(jī)制、備案審查機(jī)制、清理評估機(jī)制等。首先，編制黨內(nèi)立法規(guī)劃與計(jì)劃可以通過深思熟慮的設(shè)計(jì)，對黨內(nèi)法規(guī)一定時(shí)期內(nèi)的建設(shè)有一個(gè)指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，避免黨內(nèi)立法的碎片化。[9]其次，黨內(nèi)法規(guī)草案的審議審核工作，是保證黨內(nèi)立法質(zhì)量，促進(jìn)黨內(nèi)立法科學(xué)化和規(guī)范化的重要表現(xiàn)。作為黨內(nèi)的“立法法”，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第21條分別將與上位法規(guī)是否抵觸和與其他同位黨規(guī)是否沖突，作為審議審核的重要指標(biāo)，充分體現(xiàn)了對黨內(nèi)法規(guī)制度體系統(tǒng)一性的重視。再次，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作是確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系和諧統(tǒng)一的補(bǔ)位措施，特別在處理上下位階的黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系上，可以進(jìn)行及時(shí)的糾錯(cuò)。最后，黨內(nèi)法規(guī)的清理評估機(jī)制有助于一攬子解決制度體系內(nèi)部存在的不銜接、不協(xié)調(diào)和不一致的問題。對于同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內(nèi)規(guī)范性文件相沖突的，可通過清理予以廢止或者修改。例如，2012年6月，中央歷時(shí)兩年，第一次展開了對1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[10]

五、外部標(biāo)志：環(huán)境適應(yīng)性與法治統(tǒng)一性

所謂黨內(nèi)法規(guī)制度體系的環(huán)境適應(yīng)性，主要是黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)該適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的發(fā)展變化，以及由客觀形勢所決定的黨的任務(wù)的發(fā)展變化。因?yàn)?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系屬于社會(huì)系統(tǒng)中的政治上層建筑。政治上層建筑一定要適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化，這是唯物史觀的基本要求。黨內(nèi)法規(guī)制度體系一定要適應(yīng)于政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境的變化，這也是現(xiàn)代系統(tǒng)論原理的基本要求。[11]古語有云，法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。一旦黨情、國情、社情、世情發(fā)生變化，黨內(nèi)法規(guī)需要在保持包容性的同時(shí)，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，即通過立、廢、改、釋等手段，維持制度供給的新陳代謝和動(dòng)態(tài)平衡。

習(xí)近平總書記曾鮮明指出，全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。[12]因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的形成必須堅(jiān)持法治統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合，這也體現(xiàn)了法治國家建設(shè)中的鮮明中國特色。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治統(tǒng)一性，表明黨內(nèi)法規(guī)并非是獨(dú)立于國家法律體系的另一套行為準(zhǔn)則，而是互為依托、相互補(bǔ)充、同向發(fā)力的有機(jī)整體。目前，“黨內(nèi)法規(guī)”已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一個(gè)重要的法治概念，黨內(nèi)法規(guī)制度體系被明確納入法治體系，同國家法律體系共襄法治事業(yè)。實(shí)際上，“黨紀(jì)”與“國法”的關(guān)系并不矛盾，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要遵守更加嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)。這種嚴(yán)厲性既可以體現(xiàn)為更為前置的“入罰”條件，也可以體現(xiàn)為執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督。二者相互配合，更好地實(shí)現(xiàn)治官與治權(quán)，使制度籠子扎得更緊、更密、更牢。

六、結(jié) 論

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)問題被擺上重要議事日程?？v觀全球的政黨政治實(shí)踐，盡管許多國家的政黨都通過制定規(guī)章制度作為管黨治黨的手段，但是鮮見哪個(gè)政黨能夠比肩中國共產(chǎn)黨，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)模如此之大，且日益形成一個(gè)科學(xué)化和規(guī)范化體系，與國家法律體系共同構(gòu)成了國家治理的制度供給。所以，黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善，充分反映出中國共產(chǎn)黨以及整個(gè)國家的政治價(jià)值取向和發(fā)展方向，彰顯出中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨內(nèi)法治的堅(jiān)定決心。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)過程中，形式要求、實(shí)質(zhì)要求、內(nèi)部要求、外部要求等四個(gè)方面相輔相成，休戚相關(guān)，缺一不可，為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)指明了行動(dòng)指南，也為指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作確立了重要基準(zhǔn)，成為落實(shí)黨的十九大關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要求的基本遵循。換言之，只有滿足文本規(guī)范性與結(jié)構(gòu)科學(xué)性、內(nèi)容完備性與價(jià)值一致性、規(guī)范協(xié)調(diào)性與制度銜接性、環(huán)境適應(yīng)性與法治統(tǒng)一性，才能真正形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨的十九大關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的要求得以落實(shí)。